Amerika heeft geen buitenlandstrategie

De (on)misbare natie

Alles wat het Witte Huis doet, ook op het wereldtoneel, draait volgens critici om het winnen van de volgende verkiezingen. ‘Er is een breed gedeeld geloof dat Obama niet de verliezen heeft kunnen terugdraaien die de VS onder Bush hebben geleden.’

Een trilling van hoop ging vorige week door de progressieve aanhang van Barack Obama, toen de Amerikaanse president met twee knappe vrouwen op het bordes van het Witte Huis verscheen. Veel progressieve Amerikanen zijn teleurgesteld in Obama’s buitenlandse politiek, die ze behoedzaam vinden, te veel zoals George Bush, te veel gericht op Afghanistan en te weinig op de toekomst van de wereld. Maar vorige week benoemde Obama onverwacht Susan Rice als nationaal veiligheidsadviseur. Zij was een drijvende kracht achter de westerse militaire campagne tegen Kadhafi. Samantha Power, een oud-buitenlandverslaggever, academica en genocide-expert, wordt de Amerikaanse ambassadeur bij de Verenigde Naties. Voor beide vrouwen was de genocide in Rwanda een bepalend moment in hun leven. In Washington staan de twee voor moralisme en interventionisme in de Amerikaanse buitenlandse politiek.

Obama kon op het gebied van buitenland­beleid wel wat positief nieuws gebruiken. Boven op de al langer broeiende onvrede over zijn buitenlandbeleid was groot rumoer ontstaan rondom een in april uitgekomen boek waarin een ontluisterend tableau werd geschilderd van het Witte Huis onder president Obama. Volgens dat boek heeft een kleine kliek van campagnestrategen rond de president alle touwtjes in handen op elk belangrijk terrein. Die kliek maakt telkens het nationaal belang ondergeschikt aan het winnen van het volgende politieke gevecht met de Republikeinse Partij. Wat buitenlandpolitiek betreft: daar doet de regering-Obama volgens het boek in feite niet meer aan. ‘Het gaat niet te ver om te zeggen dat Amerikaanse buitenlandse politiek volledig dienstbaar is gemaakt aan tactische binnenlands-politieke overwegingen’, aldus de tekst.

Dergelijke beschuldigingen worden in het gepolariseerde Amerika natuurlijk elke dag geschreven. Maar dit boek was bijzonder. De auteur, Vali Nasr, was niet alleen een gerespecteerde wetenschapper van Democratische snit, die in allerlei denktanks zit en een prestigieuze onderzoeksschool leidt op een topuniversiteit. Veel belangrijker is dat hij in de vorige regering-Obama een hoge post bekleedde op het ministerie van Buitenlandse Zaken. Iemand uit eigen gelederen dus, die een boekje open doet over een regering en over politici die er nog zitten. En dat is in de VS zeldzaam.

Nasr noemde zijn boek The Dispensable Nation, de overbodige natie: een woordspeling op de versleten term ‘onmisbare natie’ die trotse Amerikanen graag voor hun land gebruiken. De VS zijn niet langer onmisbaar, vindt Nasr, omdat ze niet meer met een langetermijnvisie leiding aan de wereld proberen te geven. Aan diplomatie doen de VS volgens hem niet meer, en werke­lijk resultaat op buitenlands gebied is minder belangrijk dan welke ‘spin’ een onderwerp kan krijgen in de avondjournaals. Om controle op die ‘spin’ te houden, heeft het Witte Huis ­volgens Nasr buitenlands beleid weg­gehaald bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Het hoofddoel van de Amerikaanse regering is nu ‘niet om strategische beslissingen te nemen, maar om de publieke opinie tevreden te stellen’.

Een keur van Amerikanen sloeg op de kritiek aan. Obama’s vijanden natuurlijk, maar ook veel Democraten die vinden dat hun ‘kandidaat van de hoop’ maar een zouteloze president is geworden. Juist het buitenlands beleid is voor hen een pijnpunt, omdat Obama de gevangenis in Guantánamo open liet, de oorlog in Afghanistan liet escaleren en met drones honderden mensen liet executeren. In het boek van Nasr zien zij hun angst bewaarheid: die nieuwe soort president, met visie, hoop en charisma, dat is een sprookje dat is verzonnen als campagnestrategie. En natuurlijk sloeg de hele kaste van commentatoren, analisten en wetenschappers aan om in naam van de natie, en eigenlijk in naam van de hele wereld, zijn zorgen te uiten.

De grote vraag is natuurlijk: is het waar? Ja, is op de keper beschouwd het antwoord van Walter LaFeber, een van de meest vooraanstaande historici van de Amerikaanse diplomatie. ‘Competitie tussen het Witte Huis en Buitenlandse Zaken is er altijd geweest’, zegt hij. ‘Soms was die heel sterk, zoals onder Truman, Reagan en Clinton. Maar daaronder lag altijd een zwijgende overeenkomst dat het ministerie van Buitenlandse Zaken de leiding had op internationaal vlak, omdat op het ministerie de ervaring zat en het denken over de wereld op een hoger niveau stond. Onder Obama zag je dat het Witte Huis de leiding nam, met een beperkt prioriteitenlijstje, een heel nauwe blik op wat belangrijk is.’

Dat mist zijn effect niet op de VS en op de wereld. ‘Tien jaar geleden werd er gefantaseerd over “een nieuwe Amerikaanse eeuw”, een nieuw tijdperk waarin de VS de leiding zouden nemen in de wereld. Tien jaar geleden zag het er al niet naar uit dat die nieuwe Amerikaanse eeuw ging komen, maar nu helemaal niet meer. De toon is veranderd. Er is een breed gedeeld geloof dat Obama niet de verliezen heeft kunnen terugdraaien die de VS onder Bush hebben geleden. En dat heeft onder meer te maken met de adviseurs die in het Witte Huis aan de knoppen zitten. Dat zijn bepaald geen Kissingers.’

Even een paar stappen terug, om helder te maken om welke poppetjes en om welke zaken dit nu allemaal gaat. Vierenhalf jaar geleden werd Barack Obama gekozen als Amerikaanse president, met onder meer de belofte van een nieuw soort buitenlandse politiek die na de rampzalige jaren onder Bush jr. de Amerikaanse statuur in de wereld moest herstellen. Als minister van Buitenlandse Zaken stelde hij zijn voormalige grote rivaal Hillary Clinton aan. Maar in het Witte Huis omringde hij zich met vertrouwde medewerkers die al aan zijn zijde stonden sinds hij zijn onwaarschijnlijke kandidatuur aankondigde voor het presidentschap.

Sommige van deze vertrouwelingen kende Obama al heel lang. Zoals Valerie Jarrett, die in 1991 namens de stad Chicago een sollicitatiegesprek hield met een jonge vrouw genaamd Michelle Robinson. Om deze jongedame over te halen om de baan te accepteren, ging Jarrett uit eten met haar en haar verloofde, een zekere Barack Obama. Nu is Jarrett Obama’s senior advisor. Andere vertrouwelingen waren al decennia gepokt en gemazeld in het politieke spel. Zoals de politieke strateeg en bankier Rahm Emanuel, die Obama’s eerste stafchef werd; Obama’s perschef Robert Gibbs; zijn campagneleider David Axelrod. Obama’s Four Horsemen, werden zij wel genoemd, een giftige verwijzing naar de vier ruiters van de Apocalyps.

Deze vertrouwelingen van Obama waren gespecialiseerd in binnenlands-politieke gevechten winnen, niet in beleid, en al zeker niet in internationale zaken. Hun eerste instinct was vaak om te bedenken hoe iets zou ‘vallen’ in de strijd om Amerikaanse kiezers en geldschieters. Daar openbaarde zich probleem één. ‘De Witte Huis-adviseurs kregen een grote greep op het regeringsbeleid, op allerlei terreinen’, zegt Steven Clemons, directeur van de strategie-afdeling van de denktank New America Foundation en insider in de Democratische Partij, tijdens een gesprek in de lobby van een Amsterdams hotel. ‘Ze waren heel trots dat ze een zwarte man hadden laten kiezen tot president en trokken zich weinig van anderen aan. Ze waren vaak heel arrogant. En ze waren met z’n vieren veel belangrijker voor internationale zaken dan de hele foreign policy crowd bij elkaar. Dat was absoluut gevaarlijk. Intriges binnen een regering zijn normaal, maar de dominantie van buitenland- en veiligheidsspecialisten over buitenlands beleid kwam zelden zo in gevaar als onder Obama.’

In een beruchte reconstructie van Obama’s eerste jaar als president reconstrueerde The Financial Times al in 2010 hoe deze Four Horsemen bruusk en oneerbiedig alle macht naar zich toe zogen; veel ervaren en getalenteerde mensen die Obama in zijn kabinet had getrokken, bleven vernederd aan de zijlijn staan. Zoals een Chinees-Amerikaanse Nobelprijs­winnaar, die niet mee mocht op staatsbezoek naar China, terwijl de ‘vier ruiters’ daar om Obama heen draafden. Washington-insiders schrijven het vaak aan de zelfoverschatting van deze ‘vier ruiters’ toe dat Obama vroeg in zijn presidentschap een vredesplan voor het Midden-Oosten lanceerde dat jammerlijk faalde.

Voor een coherent buitenlandbeleid was probleem twee dat deze vertrouwelingen van Obama een grote hekel hadden gekregen aan Hillary Clinton. Tijdens de voorverkiezingen in 2008 moest uitgerekend Obama’s belangrijkste buitenlandadviseur, Samantha Power (inderdaad, de nieuwe VN-ambassadeur), het veld ruimen nadat ze Hillary ‘een monster’ had genoemd. Dat was onsubtiel, maar het gaf wel de sfeer goed weer binnen Obama’s team. Na Obama’s verkiezing moest dat team, op last van de baas, samenwerken met een minister die ze niet moesten. De strijd om het buitenland­beleid, die onder elke president plaatsvindt, werd daardoor onder Obama wel erg bitter.

Bij zijn aantreden in 2009 presenteerde Obama zich als nieuw soort president, en sprak hij over een alomvattende agenda voor verzoening, voorspoed en samenwerking in de wereld. Obama wekte de indruk dat hij allerlei internationale zaken tegelijk wilde oppakken – klimaatverandering, de spanningen in de Arabische wereld, internationaal strafrecht, en ga zo maar door – maar zijn prioriteiten waren meer prozaïsch: de oorlogen in Irak en Afghanistan. De eerste rondde hij zo snel mogelijk af, de tweede trok hij naar zich toe. Binnen de Democratische Partij bleef dat niet onopgemerkt: alle zwaar­gewichten doken er vervolgens op.

‘Vergeet termen als “werktuig van verandering”, “visie voor de toekomst” en al die grote woorden die bij het buitenlandbeleid van Obama werden gebruikt. Het ging erom wie top dog was’, zegt Steven Clemons. ‘Mensen die er echt toe willen doen in Washington willen een belangrijk dossier onder zich hebben. Tijdens de Koude Oorlog wilde iedereen sovjetbeleid of anders nucleaire wapens doen, anders stond je lager op de ladder. Onder Obama was het belangrijkste buitenlanddossier Afghanistan. En dus wilde iedereen Afghanistan doen. De concurrentie was enorm.’

Een van die meeboksende Democratische zwaargewichten was de eind 2010 overleden Richard Holbrooke, die al tijdens de Vietnamoorlog voor het Witte Huis werkte en zich sindsdien opzichtig warmliep voor een ministerschap. ‘Holbrooke was een vriend van me, maar hij was ook meedogenloos, ijdel en altijd te vinden waar de macht pulseerde. In dit geval dus bij het Afghanistan-beleid’, zegt Clemons. En Holbrooke elleboogde zich succesvol omhoog: hij werd door Obama op zijn eerste dag als president gevraagd als speciale gezant voor Afghanistan. Dit is ook waar Vali Nasr opduikt, want Nasr werd de rechterhand van Holbrooke. Nasr beschrijft in The Dispensable Nation hoe Holbrooke hem overhaalt om zijn specialisme (Iran) op te geven om aan Afghanistan te werken: ‘[Afghanistan] doet er meer toe. Dat is waar de president op is gefocust. Dat is waar je wil zijn.’

Nadat dit feest van testosteron had plaats­gevonden, volgde de kater, althans voor de Democraten die op Buitenlandse Zaken terecht zijn gekomen. Het ministerie was voor onderhandelingen met de Taliban en tegen opvoering van de oorlog. Na lang wikken en wegen sloeg Obama de andere richting in. Daarmee begon de marginalisering van Richard Holbrooke en Hillary Clinton. Witte Huis-adviseurs namen hun plaats in: de bovengenoemde ‘vier ruiters’, plus Thomas Donilon, Obama’s huidige nationale veiligheidsadviseur, en zijn huidige stafchef Denis McDonough. In The Dispensable Nation wordt deze bureaucratische nederlaag van Buitenlandse Zaken gelijkgesteld aan verlies van het strategisch langetermijndenken en diplomatie. Maar daarop valt nogal wat af te dingen.

‘Op microniveau kun je wel zeggen dat Vali Nasrs boek klopt’, zegt Steven Clemons. ‘Hij beschrijft hoe lelijk het er soms in Washington aan toegaat. Maar op macroniveau klopt het niet. De strijd tussen strategische denkers en politico’s, zoals Nasr die beschrijft, bestond niet. Het gevecht om het Afghanistan-beleid draaide om meningsverschillen over hoe het verder moest. Het was een snoeihard gevecht, maar wel om de inhoud en het ging zeker niet om Clinton of Holbrooke persoonlijk.’

Ook Sarah Chayes, die jarenlang betrokken was bij het Amerikaanse Afghanistan-beleid, ziet dat zo. Chayes vestigde zich in 2002 als journalist in Afghanistan, werd later Afghanistan-adviseur van de Amerikaanse generale staf en is nu analist van de Carnegie Stichting. ‘In het verleden zijn oorlogen altijd vanuit het Witte Huis aangestuurd en Afghanistan was daarin niet anders. Als mensen bij BZ dachten dat ze over oorlogsbeleid gingen, hadden ze het enorm mis’, zegt ze in een telefonisch gesprek. ‘Wat president Obama nodig had, waren mensen bij Buitenlandse Zaken die voor hem strategisch nadachten. Daarin schoten Clinton en Holbrooke juist enorm te kort. Ik heb Holbrooke nog nooit over strategie horen praten. Hij raakte geïsoleerd omdat hij zich verloor in details, omdat hij zich gedroeg als een olifant in een porseleinkast en omdat zijn grote project, de Afghaanse verkiezingen, uitliep op een regelrechte ramp. Clinton liet Afghanistan vooral aan Holbrooke over en dus werd er vanuit Buitenlandse Zaken nooit een strategische visie ontvouwd. De Witte Huis-adviseurs stapten in het gat, maar ook zij kwamen niet met een strategie.’

Het grote probleem van het Amerikaanse buitenlandse beleid is voor Chayes niet dat strategen het tegen politico’s moeten opnemen, maar dat in alle lagen van het systeem een neiging is ingeweven om ingewikkelde buitenlandse problemen op te lossen met militaire middelen. ‘De instrumenten voor buitenlands beleid in de VS zijn totaal uit balans. Niet alleen is ons leger te groot, maar ook diensten die over een breed spectrum moeten nadenken, zoals de cia en Buitenlandse Zaken, denken te militair. Het politieke, economische en diplomatieke niveau van buitenlandse vraagstukken als Afghanistan, Syrië en Iran wordt door te veel mensen en te veel overheidsdiensten als tweederangs beschouwd. Als je ziet hoeveel rapporten er zijn geschreven over de ideale troepenniveaus in Afghaanse regio’s of hoeveel Afghaanse militairen we precies moesten trainen, en je zet dat tegenover de aandacht voor de werkelijke problemen in die oorlog – de corruptie van de Afghaanse staat en de dubbelrol van Pakistan – dan sta je te kijken. Zo’n desinteresse voor de belangrijkste dimensies van internationale conflicten is een land als de VS onwaardig. En helaas, de benoeming van Susan Rice en Samantha Power zal dit mechanisme niet veranderen.’

Wie zo naar het Amerikaanse buitenlandse beleid kijkt, door de bril van Washington-insiders en analisten, ziet een ontluisterend beeld van hoe het belangrijkste land ter wereld optreedt op het internationale podium. Vali Nasrs zwart-witbeeld van nobele strategen in een titanenstrijd tegen cynische politico’s mag dan niet kloppen, er blijft daarnaast genoeg lelijks over: ego’s die elkaar de tent uit vechten, oorlogen die alle goede intenties in zich opzuigen die de VS met de wereld hebben, een droom­president die worstelt met zijn belangrijkste buitenland­dossier terwijl de rest van zijn droomagenda in de wacht staat. Laat Obama het leiderschap van de wereld door zijn vingers glippen?

Nee, vindt New America Foundation-onderzoeker Steven Clemons. ‘Er is een gevaar dat de VS een kapitein Ahab worden, alleen gefocust op het winnen van hun oorlogen. Maar de problemen waar Obama mee worstelt, komen daar uiteindelijk niet uit voort. Ze stammen vooral uit het Amerikaanse verlies aan invloed sinds het einde van de Koude Oorlog. De VS opereren in een nieuwe wereld, waarin macht omstreden is. Obama erfde een miserabele internationale omgeving, waarin het leek alsof iedere ambi­tieuze speler de leiding van de VS kon over­nemen. De VS waren moreel zwaar beschadigd, door Guantánamo, Abu Ghraib, waterboarden. Als je alle dimensies van macht bekeek – economisch, militair, moreel, politiek – dan leefde in allerlei landen de indruk dat de VS overextended waren: op de rand van een pijnlijke terugslag. Dat had een duidelijke weerslag op beslissingen van onze vijanden, maar ook van onze beste bondgenoten, zoals Duitsland, Israël en Japan.’

‘Het beslissingsproces op het gebied van buitenland en veiligheid was ook nog eens totaal kapotgemaakt onder George W. Bush’, vervolgt Clemons. ‘Wat eens een gestructureerd debat was tussen overheidsdiensten, aangevuld met zorgvuldig afgewogen inlichtingen van de geheime diensten, werd door vice-president Cheney en zijn stafchef Libby over de klif gegooid: zij deden gewoon alles zelf. Obama, minister van Defensie Gates, en veiligheidsadviseur Thomas Donilon hebben echt hun best gedaan om de integriteit van dat proces te herstellen. Wat Obama wil met de wereld wordt ook duidelijker. Er ontluikt iets dat we de Obama Doctrine kunnen noemen. Hij zet geen grote internationale projecten of kruistochten op, maar probeert crisissituaties te beïnvloeden met een minimum aan militaire verplichtingen.’

Walter LaFeber, de hoogleraar diplomatieke geschiedenis, ziet zo’n consistentie niet: ‘Obama begon met een ambitieuze internationale agenda, en toen daar verschillende zaken van vastliepen, ging hij schipperen en ad-hoc­beleid voeren dat in ieder geval zijn herverkiezing niet zou schaden. Het is duidelijk dat de VS de afgelopen jaren geen effectief buitenlands beleid hebben gehad. Sommige zaken waren wel goed. Het is duidelijk dat Obama boven alles een nieuw militair avontuur in het Midden-Oosten wilde vermijden. Dat kan best om binnenlands-politieke redenen of om zijn herverkiezing zijn geweest, maar evengoed was leading from behind wel de juiste koers: de Europeanen meer zelf laten opknappen.’

‘Daar staat tegenover dat er nooit sprake is geweest van een alomvattende agenda en dat Obama nooit de indruk wekte dat hij greep had op wat hij zelf betitelde als het belangrijkste internationale vraagstuk voor de VS: de oorlog in Afghanistan’, vervolgt LaFeber. ‘Daar stuurde Obama tienduizenden mannen extra naartoe, hij incasseerde duizenden slachtoffers, maakte ruzie met bondgenoten die weg wilden. Ik zie daarom geen consequente lijn door zijn buitenlandbeleid lopen. Dat heeft ongetwijfeld te maken met de incompetentie van zijn adviseurs, die het niet lukt om een efficiënte binnenlands-politieke strategie te koppelen aan een efficiënte buitenlandstrategie. Er zijn soms wel pogingen binnen de regering om het buitenlandbeleid naar een hoger niveau te tillen: daar komt bijvoorbeeld de nieuwe focus op Azië en de landen aan de Stille Oceaan vandaan. Maar er zit te weinig lijn in om van een “Obama-doctrine” te spreken. Als er in de top van de regering al mensen zitten die strategisch denken over de toekomst, dan zijn er niet veel van. En ze hebben in ieder geval niet de overhand.’