Hoe effectief is terrorismebestrijding?

De ongrijpbare vijand

De overheid heeft de afgelopen jaren miljarden gestoken in de bestrijding van terrorisme. Maar het is de vraag of de offers die zijn gebracht in termen van mensenlevens, geld en opgegeven burgerrechten het waard zijn geweest.

IN DE VERENIGDE STATEN probeert president Barack Obama hardnekkig om onderzoek te vermijden naar de praktijken van zijn voorganger in de war on terror, maar het wordt steeds lastiger. Ook zonder het onoorbare beleid van president George Bush en vice-president Dick Cheney klinkt in diverse landen luid de vraag wat de strijd tegen het terrorisme heeft opgeleverd. In Nederland diende eind 2007 D66-leider Alexander Pechtold een motie in die de regering verzocht te bezien hoe onderzoek naar het Nederlandse antiterrorismebeleid van de afgelopen jaren het beste kan worden vormgegeven. De regering stelde daartoe een commissie in onder leiding van de voormalige secretaris-generaal van Justitie, J.J.H. Suyver. Die commissie bracht op 10 juli haar rapport uit. In ambtelijk Nederlands stelt zij vast dat bij de vervaardiging van wetten tegen terrorisme ‘geen hoge verwachtingen bestonden ten aanzien van doelbereiking van het expliciet geformuleerde doel’ en dat doelbereiking van antiterrorismemaatregelen in evaluaties trouwens niet of nauwelijks valt te meten.
Dat is een teleurstellende conclusie na alle miljarden die de overheid de afgelopen jaren in de bestrijding van terrorisme heeft gestoken. Bovendien betekent dit dat de regering ons dus niet kan vertellen hoe het ervoor staat met die strijd. Winnen we, verliezen we of wordt het remise? En sterker nog, de commissie meent wel te kunnen vaststellen dat maatregelen tegen radicalisering en terrorisme contraproductief kunnen zijn. Als terrorisme een gewelddadige manier is om onderwerpen op de politieke agenda te zetten, te houden of te prioriteren, helpen regeringen terroristen dan eigenlijk niet met al die aandacht voor de strijd ertegen en scheppen zij niet meer angst dan nodig is onder de bevolking, precies wat terroristen willen? Hollen regeringen niet juist die democratische waarden en rechten uit waarop zij zich beroepen tegenover terroristen? Legitimiteit en geloofwaardigheid, ook de commissie-Suyver legt er de nadruk op, zijn belangrijk voor autoriteiten in hun strijd tegen terroristen, maar als zij niet kunnen aangeven of hun contraterrorismebeleid effectief is, verliezen zij krediet. En dat is opnieuw iets wat terroristen in de kaart speelt.
De vraag of terrorismebestrijding effectief is, is dus zo langzamerhand de één-miljoen-euro-vraag geworden. Opmerkelijk genoeg is er te midden van een overvloed aan publicaties over terrorisme nog nauwelijks serieus wetenschappelijk onderzoek beschikbaar naar die vraag. Natuurlijk zijn er auteurs die goedbedoelde adviezen geven, zoals de noodzaak van gedegen inlichtingenvergaring, transparantie en oprechtheid jegens de eigen bevolking, het aanpakken van de maatschappelijke en politieke oorzaken, vastberadenheid tegenover de terroristen, internationale samenwerking, coördinatie tussen de verschillende contraterrorisme-instellingen en strafkwijtschelding voor gevangen terroristen in ruil voor getuigenissen. Ook wijzen zij op wat niet werkt, bijvoorbeeld bruut optreden tegen de burgerbevolking, weigerachtigheid jegens politieke hervormingen, gebrek aan tactische souplesse en rivaliteit tussen de bestrijdende instanties. Wat de auteurs van zulke aanbevelingen echter vaak over het hoofd zien is dat wat in het ene geval werkt nog niet automatisch tot succes zal leiden in een andere zaak. De bestuurders die geloven in het overnemen van zogeheten best practices lopen het risico van een koude kermis thuis te komen. Zogeheten spijtoptantenregelingen voor gevangen terroristen of het aangaan van onderhandelingen met hun collega’s die op vrije voeten zijn werkt soms wél, maar soms ook niet, omdat in dat laatste geval terroristen er tekenen van zwakte van de overheid in zien en daardoor hun strijd juist zullen intensiveren.

HOE KOMT HET TOCH dat we zo weinig weten over wat wel en niet werkt bij contraterrorisme? Om te beginnen moet men, om een probleem uit de wereld te helpen, weten wat het probleem is. De omschrijving van ‘terrorisme’ stelt zowel politici als wetenschappers echter al sinds jaar en dag voor vrijwel onoverkomelijke problemen. Er zijn honderden definities in omloop, soms meer bij één instantie. In grote lijnen kan men terrorisme op vijf verschillende manieren opvatten: als een vorm van oorlogvoering, als een misdrijf, als een kwestie van nationale veiligheid of een bedreiging van de democratische rechtsorde, als een maatschappelijk probleem of als een kwestie van beveiliging in de engere betekenis van het woord. De keuze voor een typering is zeker geen academische kwestie. Zij bepaalt welke instelling het voortouw neemt bij de bestrijding en hoe de kaarten worden geschud tussen de diverse instanties. Op z’n gunstigst leidt dit tot coördinatieproblemen, in het ergste geval is er sprake van regelrechte onderlinge tegenwerking tussen de afzonderlijke instellingen. Wat volgens een van de autoriteiten een overwinning is, hoeft dat vanuit het perspectief van andere instituties of vanuit het totaalplaatje niet te zijn. Een rechterlijke veroordeling mag een succes schijnen in de ogen van het Openbaar Ministerie, maar als er tegelijk een groot aantal mensen op vrije voeten zodanig radicaliseren dat zij bereid zijn de taak van de gevangenen over te nemen of als de gevangen terroristen erin slagen medegevangenen gemakkelijk voor hun zaak te winnen, dan schiet de terrorismebestrijding als geheel niets op. De oorlogen in Afghanistan en Irak, die bedoeld waren om het terrorisme tegen te gaan, hebben eveneens veelal juist tot continuering van terrorisme geleid.
Als een overheid al moeite heeft vast te stellen wat nu eigenlijk terrorisme is, hoeft het niet te verbazen dat zij het moeilijk zal vinden terrorisme effectief te bestrijden. Simpel gezegd is terrorisme niets anders dan een bepaalde tactiek: het gebruik met voorbedachten rade van geweld tegen burgers teneinde een bepaald beleid of publiek te beïnvloeden. Die tactiek kan door een scala aan groepen onder uiteenlopende omstandigheden worden ingezet: links- en rechts-extremisten, religieuze fanatici, zogeheten single issue-terroristen en eenlingen die zich willen wreken, al was het maar op hun eigen anonimiteit. Het maakt daarnaast uit of terroristen louter nationaal opereren of ook geïnspireerd worden door ontwikkelingen over de grens.
Niet alleen is het moeilijk vast te stellen wat terrorisme nu precies is, het is ook lastig vast te stellen wat het veroorzaakt. Sommige auteurs gaan op zoek naar de hoofdoorzaken, root causes in het jargon, zoals gevoelens van vernedering, uitsluiting en absolute of relatieve economische achterstelling. Anderen daarentegen leggen de nadruk op de voortdurende wisselwerking tussen enerzijds de overheid en anderzijds bepaalde groepen in de samenleving of in het buitenland waarmee de terroristen sympathiseren. In elk geval brengen de pamfletten en toespraken van terroristen zelf ons op dit punt weinig verder. Dat zijn vaak legitimeringen achteraf of bewust gecreëerde injustice frames.

WAT ZOU TROUWENS een maat voor succes zijn? Ook dat hangt af van de definiëring van terrorisme. Terrorisme dat wordt betiteld als een oorlogshandeling zal om een ander resultaat van de bestrijders vragen dan terrorisme dat als een maatschappelijk fenomeen wordt neergezet. In zekere zin bepalen contraterroristen door hun bestempeling van het probleem dus zelf wat wel of niet een succes is en hoe hoog zij de lat voor zichzelf leggen.
Veel auteurs van handboeken over het onderwerp komen overigens met veel simpeler maten op de proppen. Zij noemen het een succes als het probleem afneemt in termen van aantallen terroristen, aantallen aanslagen, aantallen slachtoffers of de omvang van de schade. Het is echter de vraag of zo’n reductie rechtstreeks voortvloeit uit het overheidsbeleid. Kan de vermindering of een volledige stopzetting van terrorisme niet net zo goed het gevolg zijn van een min of meer zelfstandige beslissing van de terroristen, bijvoorbeeld omdat internationaal gezien terrorisme uit de mode raakt of omdat de leden van een terroristische groep een leeftijd hebben bereikt waarop ze voortaan met wat minder stress willen leven?
Het gaat er bij terrorisme trouwens vaak niet om hoeveel terroristen een overheid elimineert (bijvoorbeeld door hen te doden of gevangen te zetten), maar hoeveel zij er, vaak onbedoeld, door haar eigen beleid creëert. Uitschakeling van leiders van een terroristische organisatie brengt de oorspronkelijke middenkaders aan de top, wat niet zelden tot een verharding van het geweldgebruik leidt, aangezien de nieuwe kaders vastberadener en verbitterder zijn, beter getraind en meer gewend aan het voeren van strijd dan hun voorgangers. Pogingen om terroristen uit te schakelen leveren hun trouwens meestal slechts winst op: óf zij ontkomen eraan en krijgen een heldenstatus óf zij worden gevangen of gedood en dan krijgen zij de status van martelaar.
De vermindering van het risico van aanslagen op een bepaalde plaats, bijvoorbeeld een luchthaven, helpt ook maar in beperkte mate. Er ontstaat al gauw een substitutie- of waterbedeffect. Als Schiphol goed wordt beveiligd, kunnen terroristen besluiten in plaats daarvan een aanslag op de luchthaven bij Brussel te plegen. Vanuit nationaal oogpunt zou de beveiliging van Schiphol dan een succes zijn, maar vanuit Europees perspectief zouden de bestrijders van terrorisme niets zijn opgeschoten. En als overheden het lastiger maken om aanslagen te plegen op luchthavens kunnen terroristen besluiten in het vervolg ambassades aan te vallen of toeristen te gijzelen.
Een andere vorm van substitutie ligt op het niveau van de terroristische groep. Als we al zouden kunnen vaststellen dat de aanhang van al-Qaeda vermindert, dan wil dat nog niet zeggen dat dat voor de totale jihadistische beweging geldt. Leden van jihadistische groeperingen ruilen relatief gemakkelijk de ene groepering in voor de andere.
In een tijd waarin ernstig rekening wordt gehouden met een aanslag met een chemisch, biologisch, radiologisch of nucleair wapen betekent vermindering van het aantal aanslagen sowieso weinig. Zou men de bestrijding effectief noemen als bijvoorbeeld het aantal aanslagen met explosieven tot nul gereduceerd wordt, maar er in plaats daarvan wel één aanslag met zo’n massavernietigingswapen plaatsvindt?

BIJ TERRORISME GAAT het niet alleen om aanslagen op zich, maar ook om de angst die terroristen bewust teweegbrengen. Tot op zekere hoogte is daar niet eens een aanslag voor nodig. Om de effectiviteit van bestrijding te meten is dus ook het gedrag van het publiek belangrijk, dat in verband met terroristische dreigingen bijvoorbeeld besluit naar bepaalde regio’s geen toeristische uitstapjes meer te maken of investeringen daar staakt. Stel dat experts het erover eens zouden zijn dat de Amerikaanse regering grote successen had geboekt in de strijd tegen al-Qaeda door veel leden daarvan te arresteren of te doden, maar de meerderheid van de wereldbevolking zou menen dat al-Qaeda juist aan de winnende hand is of er in elk geval in slaagt de Amerikaanse druk te weerstaan. Zouden we de bestrijding van terrorisme dan een succes of een mislukking noemen? Opiniepeilingen geven nu precies dit beeld te zien. In een peiling van afgelopen herfst van BBC World Service in 23 landen bleek gemiddeld slechts 22 procent van de ondervraagden van mening te zijn dat al-Qaeda verzwakt was door de war on terror; 29 procent geloofde dat de terrorismebestrijding geen reëel effect had op al-Qaeda en dertig procent meende dat deze organisatie er alleen maar sterker door was geworden.
Als we de perceptie van mensen betrekken in de overwegingen omtrent de effectiviteit van terrorismebestrijding is er verder nog de vraag of regeringen voornamelijk de angst onder ‘hun eigen mensen’ zouden moeten proberen weg te nemen of juist the hearts and minds van ‘de anderen’ voor zich zouden moeten innemen. Vooral kort na een aanslag staan die twee doelstellingen vaak loodrecht op elkaar. Een soortgelijke kwestie is de vraag of we maatregelen tegen terrorisme effectief noemen als zij de doelstellingen van terroristen dwarsbomen of wanneer zij de eigen zaak van regeringen ten goede komen, zoals de verdediging van de democratie, de rechtsstaat en het algemeen welzijn. Persoonlijk zou ik zeggen dat beide strategieën tegelijk ten uitvoer moeten worden gebracht. Contraterroristen moeten nooit uitsluitend in de verdediging of in de aanval zijn, maar als schakers langs beide lijnen tegelijk denken en liefst enkele zetten vooruit. Maar dan nog is het niet makkelijk aan te geven wat aanval of verdediging is. De vrijspraak van een terrorist kan gezien worden als een nederlaag vanuit het oogpunt van de aanklager, maar in de algehele strijd tegen terrorisme zou het wel eens winst kunnen betekenen, omdat dit (potentiële) terroristen laat zien dat het rechtssysteem veel eerlijker kansen biedt dan ze wellicht vermoedden.

ALS WE SUCCES zouden willen meten door vast te stellen in hoeverre overheden in staat zijn de opvattingen en het gedrag van terroristen te beïnvloeden, dan is het om te beginnen nodig te weten wat concrete terroristen precies willen. Te gemakkelijk wordt er vaak van uitgegaan dat wat een overwinning voor de ene partij is, automatisch een nederlaag is voor de tegenstander. We zouden veel meer moeten weten over de doeleinden van concrete terroristen. Willen zij een regering naar de onderhandelingstafel bombarderen? Willen zij vooral de bevolking angst aanjagen? Willen zij met hun acties regeringen dwingen hun lelijke gezicht te laten zien of hen financieel uitputten? Of is hun enige doel de zuivere praxis van de aanslag, een vorm van zelfexpressie van mensen die met 20-0 achterstaan en ook wel eens een punt willen scoren? Al deze en nog vele andere denkbare gevallen vereisen een telkens andere aanpak van de terrorismebestrijders.
Een andere poging om succes vast te stellen in de strijd tussen terroristen en hun tegenstanders is te kijken naar de organisatiewijze. Als terroristen zich in hiërarchische groepen organiseren, kan de eliminatie van de leiding een succes zijn, zoals het geval was met de gevangenneming van Abimael Guzman, de leider van de Peruviaanse organisatie Lichtend Pad. Als terroristen zich echter organiseren in los samenhangende netwerkjes, zoals thans het geval is bij de jihadistische beweging, zal de uitschakeling van een leider als Osama bin Laden weinig zoden aan de dijk zetten. Ook zonder hem continueren de netwerken hun acties.
De context waarbinnen terroristische groeperingen opereren is eveneens van groot belang. De mogelijke effecten van maatregelen kunnen bijvoorbeeld niet los worden gezien van het niveau waarop de terroristen actief zijn: nationaal, regionaal, internationaal of transnationaal. Het effect van contraterrorismebeleid is namelijk niet alleen afhankelijk van de gedragingen van terroristen en hun bestrijders, maar van meer partijen. In een geglobaliseerde wereld, waarin sprake is van transnationaal opererende terroristen en grensoverschrijdende bronnen van ergernis (Mohammed-cartoons, Fitna et cetera) speelt de internationale publieke opinie een belangrijke rol. Naast het nationaal en het internationaal discours is het weerstandsvermogen van een bevolking, zowel voor als na een aanslag, iets waarmee terroristen en hun opponenten rekening hebben te houden. Een bevolking die zich eenvoudig uit haar evenwicht laat brengen door (de dreiging van) een aanslag maakt het bestrijders van terrorisme lastiger dan een bevolking die daar min of meer schouderophalend aan voorbij gaat.

EEN FACTOR DIE bij de invoering van antiterroristische maatregelen gemakkelijk over het hoofd wordt gezien is het tijdselement. Het effect van maatregelen is mede afhankelijk van het moment van invoering. Net zoals extern militair ingrijpen in een conflict gewoonlijk het meeste effect heeft aan het begin, wanneer het conflict nog nauwelijks is ontbrand, of aan het eind, wanneer de strijdende partijen de oorlog ‘moe’ worden, is dit het geval bij terrorismebestrijding. Maar omdat terrorisme een tactiek is, die gemakkelijk van aard en doelstelling kan veranderen, en omdat er soms lange pauzes zitten tussen aanslagen, is het vaak moeilijk vast te stellen of er sprake is van neergang of opkomst van het fenomeen. Men zou bijvoorbeeld kunnen zeggen dat de Amerikaanse terrorismebestrijding in zoverre een succes is geweest dat de Verenigde Staten sinds 11 september 2001 geen grootschalige aanslag meer hebben gekend, maar als er morgen weer zo’n aanslag zou plaatsvinden zou ons oordeel over de effectiviteit van dat beleid als een blad aan een boom omslaan. Dit duidt erop dat ook het moment waarop we succes of falen van contraterrorismebeleid bepalen van belang is. In de literatuur daarover ziet men dat bij meting op korte termijn over het algemeen repressief beleid als positief wordt beoordeeld, terwijl op langere termijn een ‘zachte’ benadering hoog scoort.
De factor tijd is verder van belang omdat terroristische groeperingen zeker tegenwoordig flexibele, lerende organisaties zijn; niet zelden leren zij sneller dan de hiërarchisch georganiseerde, rigide bureaucratische apparaten die hen bestrijden. Dit betekent dat terroristen lessen trekken uit fouten die hun organisaties en voorgangers maakten en dat wat gisteren werkte in de strijd tegen het terrorisme vandaag de dag niet langer werkt. Een goed voorbeeld hiervan is de beveiliging van luchthavens. Telkens opnieuw zien de autoriteiten zich genoodzaakt nieuwe maatregelen in te voeren ter beveiliging: detectiepoortjes, het uittrekken van schoenen, controle op vloeistoffen, enzovoort. Dit is illustratief voor het kat-en-muis-spel tussen de terroristen en hun bestrijders. Toen in 1984 de Ierse terreurorganisatie IRA er niet in slaagde de Britse premier Margaret Thatcher te doden met een bom gaf de beweging een verklaring uit die luidde: ‘Vandaag hadden wij geen geluk, maar onthoud goed dat wij maar één keer het geluk aan onze zijde hoeven te hebben en jullie altijd.’

DEZE UITSPRAAK TOONT aan welke hoge eisen er gesteld worden aan terrorismebestrijding. Naar verluidt zijn in de afgelopen tien jaar in Europa honderden aanslagen in de kiem gesmoord. Maar aanslagen in Madrid (2004), Londen (2005) en Istanbul (2003 en 2008) hebben relatief veel slachtoffers gevergd. Is het uitblijven van meer van zulke aanslagen toe te schrijven aan amateurisme dan wel berekenend gedrag van terroristen, of zijn wij dank verschuldigd aan hun bestrijders?
Regeringsbeleid slaagt zelden voor honderd procent, mede omdat het niet op alle beleidssubjecten hetzelfde effect heeft. Repressieve maatregelen kunnen in een beginstadium van radicalisering sommige potentiële terroristen afschrikken. Anderen zien er juist een bevestiging in dat zij van de overheid niets te verwachten hebben en dat alleen met geweld iets valt te bereiken tegen een overheid die zich aldus opstelt. Een ander voorbeeld van een moeilijk te onderscheiden effect van regeringsmaatregelen is een verbetering in de toegang tot het onderwijs voor groeperingen die zich buitengesloten voelen. Als 99,5 procent van de doelgroep profiteert van de nieuwe kansen is dit beleid zeker emancipatoir gebleken. Of het ook een goed contraterrorismebeleid is, is de vraag. De resterende halve procent van de doelgroep zou namelijk de nieuw verworven competenties kunnen gebruiken om kennis te nemen van fanatieke ideologieën en er eventueel zelfs hun steentje aan bij te dragen. Of zij zouden zich kunnen afvragen of zij met het onderwijs dat zij hebben genoten wel een passende baan kunnen vinden. Dat zou een reden voor radicalisering kunnen zijn. Het gaat bij de bestrijding van terrorisme dus niet zozeer om die 99,5 procent, maar om een zeer kleine minderheid die zich ontevreden of gefrustreerd voelt. Een goed contraradicaliserings- of contraterrorismebeleid moet dus altijd via twee sporen opereren, enerzijds gericht zijn op de (potentiële) extremisten of terroristen en anderzijds op de bevolkingsgroep waarmee zij zich verbonden weten. En idealiter zou daarbij ook nog eens het effect op de bevolking in haar geheel moeten worden overwogen. Zo is er in het Verenigd Koninkrijk bij diverse etnische groeperingen een groeiende irritatie waarneembaar wegens alle overheidsaandacht voor stimulansen voor moslims, ‘omdat die meer rotzooi trappen dan wij’.
Uit dit soort voorbeelden blijkt dat de overheid soms met de beste bedoelingen eerder een deel van het probleem wordt dan dat zij een oplossing aanreikt. Zelfs in het geval van de grootste terroristische aanslag in de geschiedenis, die van 11 september 2001, werd nog altijd een veel grotere groep mensen getroffen door de contraterrorismemaatregelen die erop volgden dan door de aanslag zelf.
Het mag intussen duidelijk zijn, en de commissie-Suyver constateert dat ook ten dele voor Nederland, dat antiterrorismemaatregelen vaak zonder veel samenhang worden ingevoerd en dat overheidsdiensten elkaar bewust of onbewust kunnen tegenwerken op dit beleidsterrein, waardoor het lastig wordt om een eenduidig verband tussen effecten en oorzaken te leggen.

EEN LAATSTE VRAAG brengt ons bij de ethiek. Stel dat een totalitaire benadering de kans op terrorisme tot nul zou reduceren, dan is het nog maar de vraag of wij zo’n ‘oplossing’ zouden waarderen. Een samenleving en haar politici moeten daarom bijvoorbeeld besluiten tot hoe ver zij willen gaan met registraties en observaties van individuen zonder dat er een politiestaat ontstaat. Dat impliceert dat een samenleving die niet wil veranderen in zo’n politiestaat bewust het risico van aanslagen accepteert. Zulke dilemma’s tonen aan dat het vraagstuk van de effectiviteit van antiradicaliserings- en contraterrorismemaatregelen nooit in een ethisch vacuüm kan worden beantwoord. In een democratische samenleving bestaat er namelijk niet zoiets als effectiviteit tot elke prijs.
De commissie-Suyver heeft gelijk als zij beweert ‘dat doelbereiking (…) van antiterrorismemaatregelen in evaluaties niet of nauwelijks valt te meten’. Niettemin doet de commissie in haar rapport Naar een integrale evaluatie van antiterrorismemaatregelen aanbevelingen voor multidisciplinair vervolgonderzoek dat moet leiden tot een integrale evaluatie, waarbij samenhang, legitimiteit en effectiviteit van het beleid aan de orde komen. Het zal duidelijk zijn dat dat een zware opgave wordt voor de volgende commissie, die zich geplaatst zal zien voor de vraag of de offers die de afgelopen jaren zijn gebracht in de strijd tegen terrorisme, in termen van mensenlevens, geld en opgegeven burgerrechten, het allemaal waard zijn geweest.


Bob de Graaff is hoogleraar terrorisme en contraterrorisme bij de Campus Den Haag van de Universiteit Leiden. Hij is tevens Socrates-hoogleraar voor politieke en culturele reconstructie aan de Universiteit Utrecht