‘Burgerkracht mobiliseren’ – zodra de uitdrukking valt, trekt Justus Uitermark een vies gezicht. Hij is daar sceptisch over, ‘heel erg sceptisch zelfs’. Uitermark is hoogleraar samenlevingsopbouw aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam en veelgevraagd spreker over actuele kwesties als zelforganisatie en zelfbeheer van burgers. Versta hem goed, hij is niet pessimistisch. Integendeel: ‘Ik zie een aantal grote ontwikkelingen in de technologie, internet, energieproductie, flexibilisering van de arbeidsmarkt. Die dragen er allemaal toe bij dat mensen buiten het traditionele raamwerk van hiërarchische instituties met elkaar dingen gaan ondernemen. Dat gebeurt niet alleen door de bezuinigingen, dat is ook wat mensen willen. Zo ontstaat een zeer interessant speelveld voor burgerinitiatieven. Daar krijg ik een warm gevoel van, maar dat verdwijnt ogenblikkelijk als ik ambtenaren met elkaar in de slag zie om na te denken hoe zij die burgerkracht gaan organiseren. Daar maak ik mij zorgen over. Dan denk ik: jongens, houden jullie je nu gewoon bezig met goed ambtenaar zijn en doe dat op een fatsoenlijke manier. Dan regelen die burgerinitiatieven zichzelf wel.’
Evelien Tonkens heeft eveneens haar bedenkingen bij de nieuwe beleidstrend. Ook zij is een veelgevraagd spreekster voor conferenties waar beleid makend Nederland zich buigt over de drie decentralisaties, de nieuwe inrichting van het ‘sociaal domein’ en dan vooral de rol van burgers daarbinnen. Tonkens is hoogleraar actief burgerschap aan de Universiteit van Amsterdam. Halverwege 2013 bracht zij met haar onderzoeksgroep twee spraakmakende bundels uit waarin de grenzen worden onderzocht van wat burgers kunnen: De affectieve burger en Als meedoen pijn doet.
Volgens Tonkens is er een stille sociale revolutie gaande, die zich in kleine stapjes voltrekt. Elk jaar worden er rechten van burgers geschrapt en doet de overheid een emotioneler beroep op burgers. Elkaar helpen wordt zo een morele plicht en ‘affectief burgerschap’ langzaam maar zeker de norm: ‘De overheid is uit op het creëren van zorgzame burgers die door affectieve banden in beweging komen. Die positieve gevoelens koesteren voor elkaar en hun omgeving en door die gevoelens betrouwbare vervangers van betaalde krachten zullen zijn. En: die zich schuldig voelen als ze in gebreke blijven.’
Om maar meteen een misverstand uit de weg te ruimen, Uitermark en Tonkens zijn best voor een grotere rol van burgers in het publieke domein: betrokkenheid en engagement van burgers vormen de kern van hun wetenschappelijk werk. En precies om die reden stuiten de ronkende beleidsverhalen over burgerkracht bij hen op steeds meer achterdocht. Hoe reëel zijn de veronderstellingen in al die gemeentelijke nota’s die zonder blikken of blozen stellen dat de gevolgen van de decentralisaties op het terrein van zorg, jeugd en sociale zekerheid goed opgevangen kunnen worden door gebruik te maken van de ‘sociale veerkracht’ van de bevolking?
Ze zijn natuurlijk niet de enigen die zo hun bedenkingen hebben. De kritiek op de ontmanteling van de verzorgingsstaat wordt heftiger. pvv, sp en fnv spreken van een botte bezuinigingsbijl, van afbraakpolitiek, maar op de een of andere manier klinkt hun retoriek toch als een wat late echo van de jaren zeventig van de vorige eeuw, toen collectieve voorzieningen nog heilig waren. Daar moest je vanaf blijven. Op zo’n houding zul je Tonkens en Uitermark niet betrappen. Hun kritiek is daarom misschien wel radicaler; ze willen hervormen zonder hallelujaverhalen over wat burgers allemaal zouden moeten.
Waar liggen de grenzen van burgerkracht? Evelien Tonkens ziet ze vooral opdoemen op het terrein van de zorg. ‘Wat mensen kunnen en willen doen voor anderen loopt enorm uiteen. Burgerkracht is in feite een weinig zeggende abstractie. Over wie hebben we het? Waar, wanneer, onder welke voorwaarden? Dat blijft vaak volslagen onduidelijk, terwijl je eigenlijk heel precies zou moeten bepalen over wie en wat we het hebben.’
In een poging orde te scheppen maakt Tonkens onderscheid tussen het publieke domein (de openbare ruimte) en het private domein (de privé-wereld). ‘In het publieke domein kunnen burgers van alles met elkaar, dat kunnen ze vaak ook veel beter dan de instituties. Daar kun je van zeggen: hoe meer, hoe beter, hoe leuker. In het private domein gaat het om verzorging in huis, aan het lichaam. Dat is intiemer, kwetsbaarder. Daar spreekt het niet zomaar vanzelf dat je voor je buren gaat zorgen. Je moet daar sowieso een scherp onderscheid maken tussen hulp en zorg. Hulp gaat dan over klusjes doen, helpen met boodschappen, de heg snoeien. Daar valt zeker het nodige te organiseren. Burenhulpcentrales doen dat overigens al jaren. Het lijkt mij echter een gewaagde veronderstelling dat dit soort initiatieven de bezuinigingen op de awbz kunnen opvangen.’
Tonkens preciseert: ‘De grens ligt bij het lichaam, daar wordt het intiem, niet alleen voor de zorgbehoevende, ook voor de eventuele buur die die zorg zou moeten leveren. Dat type zorg kun je niet aan de welwillendheid van mensen overlaten. Daar moet je vooral niet gemakzuchtig over praten, en toch is dat precies wat er nu gebeurt.’
Zorg bieden, zo redeneert Tonkens, is van een andere orde dan energiecoöperaties opzetten of moestuinen in de stad aanleggen. Het is volgens haar dan ook niet vreemd dat er eigenlijk ook maar weinig burgerinitiatieven zijn op het terrein van de zorg. ‘Het scp telde er in een recent rapport strikt genomen maar vier, waaronder de in elke nota opduikende Zorgcoöperatie Hoogeloon en Stadsdorp Zuid in Amsterdam, niet toevallig allebei initiatieven waarin bepaald niet onbemiddelde mensen zelf zorg gaan organiseren en inkopen. Die kunnen dat. Dat wordt anders in wijken waar meer mensen leven die afhankelijk zijn van een uitkering, waarin overleven de meeste energie vergt. Bewoners van zo’n wijk hebben niet het vermogen om echt zorgzaam te zijn en om dat ook vol te houden. Mensen hebben voordat ze om zorg vragen hun netwerken al uitgewoond. Het idee dat deze buurten ook nog eens een rol kunnen spelen in de opvang van psychiatrische patiënten of mensen met een verstandelijke beperking lijkt mij illusoir.’
Ze vervolgt: ‘Een van mijn promovendi, Femmianne Bredewold, heeft in Zwolle heel precies onderzoek gedaan naar contacten in de buurt met deze groepen. Haar proefschrift heet Lof der oppervlakkigheid en dat vat precies samen hoe de contacten gaan. Ze hebben er weinig en als mensen wat voor ze doen, dan zijn het mensen die zelf familieleden hebben met een vergelijkbare achtergrond. De omgang is complex. Wie iemand met een verstandelijke beperking een keertje helpt met de administratie moet er niet verbaasd van staan te kijken als hij of zij daarna met elke rekening langskomt, en dat was nu ook weer niet de bedoeling. Wat wél werkt, zijn lichte, snelle, ja dus oppervlakkige contacten. Groeten op straat, praatje bij de supermarkt, even babbelen tijdens het hond uitlaten, maar ook werken in de kinderboerderij of een buurtrestaurant. Dat kun je wel organiseren en dat is erg belangrijk, maar het vervangt dus geen professionele begeleiding.’
De kritiek van Justus Uitermark betreft niet de grenzen van burgerkracht in het privé-domein, maar juist de bedenkelijke rol van de overheid. ‘Een klein voorbeeld’, zegt hij, ‘uit een onderzoek van mijn collega Nanke Verloo, een etnograaf die precies onderzoek doet naar hoe burgerinitiatieven verlopen. Een vrouw neemt in een buurt een paar kinderen onder haar hoede om ze te ondersteunen met hun huiswerk. Eerst twee, al snel vier. Het is zomer, ze biedt de begeleiding in haar tuin en er komen nog een paar kinderen bij. Dan komt de welzijnsorganisatie haar op het spoor. Die zegt: mooi initiatief, kunnen we u niet faciliteren? Zo belandt het huiswerkklasje van deze vrouw op een locatie in de buurt van haar huis. Dat gaat een tijdje goed, totdat ergens in het ambtelijk apparaat iemand zich buigt over efficiënt ruimtegebruik en besluit een nieuw multifunctioneel centrum te bouwen waar voortaan alle activiteiten kunnen plaatsvinden. Zo ook het huiswerkgroepje, waardoor kinderen nu het verkeer moeten trotseren om de plek te bereiken. De gemeente vraagt aan de oprichter van de huiswerkklas of zij niet klaar-over wil worden, zodat de “echte professionals” de huiswerkklas kunnen verzorgen.’
Dat is geen karikatuur, stelt Uitermark. ‘Op enig moment raakt zo’n initiatief het beleidsveld van ambtenaren, van vergunningen tot ruimtegebruik en dan wordt het – met de beste bedoelingen! – het bureaucratisch veld in gezogen. Het gepraat over burgerkracht en vooral de “faciliterende overheid” versterkt die tendens alleen maar, het is een soort ideologische wedloop op de samenleving. Er ontstaat een sfeer waarin men op het stadhuis gaat denken dat er van alles gebeurt en dat men daar ook van alles van moet weten. Onherroepelijk gaan ambtenaren steeds meer een rol voor zichzelf zien bij burgerinitiatieven. Die willen ze verbinden, uitnodigen, inspireren, faciliteren. Ze ontwikkelen een nieuw proza met begrippen als “overheidsparticipatie” of ze denken dat ze juist allerlei moois laten bloeien door op hun handen te zitten. Zo ontstaat er dus een heel nieuw beleidsveld.’
‘Ik word daar cynisch van’, verzucht hij. ‘Dit is vooral een project van bestuurders die het geloof in eigen kunnen verloren zijn en de overheid onmachtig verklaren. Wat een onzin! De overheid is juist ontzettend goed in het regelen van dingen, in het opleggen van standaarden, in het voorkomen van chaos en willekeur, dus daar moet je je vooral niet onmachtig verklaren. En andersom: de overheid heeft bepaald geen spectaculaire staat van dienst als het gaat om het stimuleren van burgerinitiatieven. Juist op dát terrein mag je bescheidenheid verwachten. Recente rapporten van het scp over de Vogelaarwijken, de zogenaamde krachtwijkenaanpak, ondersteunen mijn scepsis volledig. Er is heel veel geld, tweehonderd miljoen, extra gestoken in het stimuleren van bewonersinitiatieven en wat blijkt nu: de inzet van buurtbewoners is zelfs minder geworden.’
Evelien Tonkens is van dat laatste argument niet onder de indruk. Haar eigen onderzoek naar burgerinitiatieven in achterstandswijken laat een heel ander beeld zien: de budgetten stimuleerden buurtbewoners juist wel om met ideeën te komen, ook anderen dan de gestaalde buurtburgemeesters. Maar Uitermarks kritiek op de overheid deelt ze. Sterker nog: ‘De overheid heeft het steeds over de participatiesamenleving en focust op wat burgers kunnen doen, maar daardoor verdwijnt een veel belangrijker agenda uit beeld: de vernieuwing van de publieke sector. Daar ligt de kern van het probleem. Onze publieke sector is als gevolg van marktwerking weggezakt in een verantwoordingsmoeras. Professionals zijn verworden tot producenten van managementtargets en vervreemd van hun vak. In 2007 stond de hervorming van de publieke sector nog prominent in het regeerakkoord, er werd gesproken van het creëren van ruimte voor professionals. Nu raakt die hele agenda uit beeld en treedt daar een nieuwe politieke agenda voor in de plaats waarin burgers worden opgeroepen het initiatief te nemen en het vooral zelf te doen – het beleidsverhaal van de participatiesamenleving.’
Volgens Tonkens besluiten burgers wat ze wel of niet doen niet van de ene op de andere dag omdat de regering daartoe oproept. ‘Dat speelt zich altijd af in een institutionele context waarin andere burgers, instituties en overheden opereren. Die context wordt gevormd door de overheid, door welzijnsorganisaties, door zorginstellingen. Het gaat voortdurend om de vraag wat mensen zelf kunnen doen en wat organisaties doen; het gaat om nieuwe vormen van samenwerking tussen burgers en professionals, nieuwe mengvormen. Om burgers een andere of intensere rol te laten spelen heb je organisaties nodig die dat mogelijk maken, die zulke nieuwe verhoudingen mede vorm kunnen geven. Dat lukt niet als je welzijnsorganisaties blijft dwingen om in producten te denken en elke handeling als resultaat te verantwoorden aan de lokale overheid. Dat maakt dat welzijnsinstellingen op de loop gaan met burgerinitiatieven: ze moeten immers laten zien wat ze presteren. De overheid hanteert momenteel allerlei aansturingsmechanismen die burgerinitiatieven juist kapotmaken. Dat moet je dus als eerste veranderen. Zonder dat wordt de vernieuwing van de publieke sector een pure bezuinigingsoperatie. Zelf doen zonder geld, zelf doen zonder instituties die dat ondersteunen, dat leidt tot armoede.’
Waar Tonkens het initiatief het liefst teruglegt bij de overheid ziet Uitermark een andere weg: zorg dat burgerkracht zich ongemoeid kan ontwikkelen, dan past de publieke sector zich vanzelf aan. ‘Mijn ervaring is dat elke discussie over burgerinitiatieven eindigt in iets wat de overheid moet doen. Het is een spiegelbeeldige discussie: we praten over burgers maar we hebben het feitelijk over de overheid, over de instituties. Het is een discussie voor ambtenaren en een paar politici. Wij, wetenschappers en opiniemakers, praten ook voortdurend voor zaaltjes waar ambtenaren en beleidsmedewerkers de hoofdmoot vormen. Wij stellen onze kennis niet beschikbaar om burgerinitiatieven beter, sneller en slimmer te laten opereren, maar houden die spiegel voor aan overheidsdienaren die daar vervolgens al op hun handen zittend een beleidsveld van gaan maken. Ze kunnen niet anders.’
Uitermark trekt een parallel met de economie: ‘Daar zegt de overheid heel gericht: wij zijn geen ondernemers. De overheid gaat over de condities, over de infrastructuur en creëert aldus buiten zichzelf een ruimte waar allerlei zaken kunnen gebeuren die niet door de overheid bedacht zijn. Een vergelijkbare ruimte zou de overheid voor burgerinitiatieven moeten creëren. Ze zou zich meer moeten richten op waar ze goed in is en waar ze in feite ook voor in leven is geroepen. Vergelijk het met Wikipedia. Dat is een site die zonder centrale regie door miljoenen vrijwilligers van inhoud wordt voorzien. Achter de schermen zijn wel tientallen betaalde krachten in de weer die regels opstellen, het systeem onderhouden, voor de financiering zorg dragen. Zij zorgen voor de infrastructuur, zij bieden gelegenheid, zij maken van Wikipedia een platform waar mensen naartoe komen om iets te brengen, te verbeteren, te ontwikkelen. Dat is een mooie rol: de overheid als server. Dat is een totaal andere rol dan de overheid als programmamaker burgerkracht.’
De overheid als server? Voor Evelien Tonkens is dat te mager. ‘We leven in een supergeorganiseerde samenleving. Wie in het publieke domein iets onderneemt, krijgt vroeg of laat met de overheid van doen. De manier waarop de overheid en in het verlengde daarvan welzijnsinstellingen of zorginstanties opereren is van cruciaal belang. Je kunt die werelden niet kunstmatig scheiden. Probleem is dat de wereld van burgers en de wereld van instituties totaal van elkaar vervreemd zijn geraakt. De logica van de instituties is gericht op beheersing en controle, geënt op een manier van denken die zich tot in de haarvaten van overheid en instituties heeft genesteld: new public management – publieke instellingen worden bedrijfsmatig gemanaged en op hun prestaties afgerekend. Die dynamiek is totaal losgeraakt van de wereld van burgers. Dus is een hervormingsagenda van de publieke sector nodig, om los te komen van het new public management en terug te keren naar de dienstbaarheid aan de samenleving. De contacten tussen burgers en organisaties of overheden leiden momenteel snel tot confrontatie, beide partijen staan onbedoeld tegenover elkaar. Juist op dat punt zal de overheid zich een nieuwe rol moeten aanmeten, en dan is “de overheid als server” niet genoeg.’
Justus Uitermark heeft er weinig vertrouwen in dat de overheid zich die nieuwe rol gaat aanmeten: ‘Ik zie daar weinig van. In die zaaltjes zie ik ook niet de ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de brandveiligheid en de andere regels. Ik vrees dat die kant dus buiten schot blijft, zoals ook de logica van het nieuwe publieke management onaangetast blijft. Ik zie geen overheid die haar eigen logica en regels kritisch onder de loep neemt. Wat ik wel waarneem is de stille overtuiging dat het allemaal bij het oude blijft, op hooguit wat reorganisaties na. Ambtenaren voelen zich daar ongelukkig bij, hun werk blijft kil en berekenend. Daarom gaan ze buiten hun eigen organisatie om op zoek naar maatschappelijke dynamiek. Dat heeft voor hen een therapeutische werking: ze voelen zich gelukkiger als ze zich buiten de deur mogen opwarmen aan burgerinitiatieven. Elk initiatief dat maar een beetje succesvol is wordt een soort bedevaartsoord waar bussen vol ambtenaren naartoe trekken. Het zijn niet burgers die daar van elkaar leren, over hoe je vrijwilligers binnenhaalt, hoe je ze vasthoudt, hoe je de wc schoonhoudt en dat soort praktische zaken. Nee, het zijn ambtenaren die zich vergapen aan dat moois wat burgers met elkaar kunnen opbrengen. En al die aandacht leidt er vanzelf toe dat die initiatieven hun energie vervolgens ook richten op de overheid.’
Volgens Uitermark moeten we veel preciezer nadenken over de vrije ruimte die je juist buiten de overheid aan deze initiatieven zou moeten laten. ‘Hoe voorkomen we dat de civil society een voertuig wordt van de doelstellingen van de overheid? In de VS bestaat een veel autonomer functionerend middenveld met buurtgebonden community organization, met eigen vormen van financiering, met sponsors en charity. Dat is een aantrekkelijk model, omdat die autonomie het de community organizations mogelijk maakt om zich zo nodig ook tegen de overheid te keren. Dat moet je niet zomaar op ons land toepassen, maar je kunt er wel veel scherper over nadenken. In Amsterdam bijvoorbeeld wordt veel maatschappelijk vastgoed van de overheid of corporaties overgeheveld naar een aparte organisatie, Urban Resort. Die koopt de gebouwen voor een lage prijs, maar wel met voorwaarden om maatschappelijke meerwaarde te creëren. In die gebouwen biedt Urban Resort gemeenschappen de infrastructuur om zichzelf te organiseren. Daarmee opereert ze in een nieuwe ruimte tussen de overheid en burgers: ze gaat niet over de programmering, maar wel over de infrastructuur. Dat vind ik een aantrekkelijk model.’
Het lokale politiek-maatschappelijke landschap is momenteel enorm aan het veranderen. De nationale overheid decentraliseert taken naar gemeenten, maar die zullen die goedkoper moeten uitvoeren. Daarin zullen ze alleen slagen als ze andere verhoudingen tot stand weten te brengen tussen burgers, professionals en voorzieningen. Heeft dat kans van slagen? Gaan de gemeenteraadsverkiezingen daarover?
Tonkens zegt: ‘Het overhevelen van bevoegdheden is op zichzelf nog geen garantie dat er in de aansturing veel verandert. Sterker nog, de vraag is of Nederland echt kán decentraliseren, dus echt bevoegdheden op een lager niveau mogelijk kan maken. Want als je dat echt zou willen, dan zou je ook lokale belastingen moeten kunnen heffen en verschillen tussen gemeenten mogelijk moeten maken. Daar loopt nog niemand echt warm voor. Daarom decentraliseren wij onder strikte voogdij van de nationale staat, die bindt de nieuwe gemeentelijke vrijheid toch weer aan allerhande teugels. Als de verantwoordelijke staatssecretarissen dat niet doen, dan doen de politici dat wel. Ik maak me er vooral zorgen om dat er op lokaal niveau geen countervailing power bestaat. Er zijn wmo-raden, maar daar zitten vooral aardige mensen uit specifieke belangengroepen in. Intussen zijn in de zorg alle organisaties bovenlokaal georganiseerd. Wie controleert deze organisaties? De gemeenteraad? Welke gemeenteraad dan? Ik zit in een raad van toezicht van een zorginstelling die met vele tientallen gemeenten te maken heeft. Terwijl je eigenlijk een fundamentele hervorming van de publieke sector nodig hebt, zie je dus een lokale versplintering van het krachtenveld dat deze hervorming zou kunnen afdwingen.’
Toch heeft Tonkens nog wel een sprankje hoop: ‘Het gaat nu wel ergens over. Er ligt een kans om zeggenschap van burgers op een nieuwe wijze vorm te geven. Directer, meer in de vorm van echt eigenaarschap. Burgers meer rechten geven ten opzichte van instellingen. Dat zou de lokale democratie dynamischer kunnen maken dan ooit. Maar dat kan alleen als Den Haag ook echt loslaat.’
Uitermark reageert: ‘Eigenlijk ben ik altijd gecharmeerd geweest van centralisatie. Nationaal kun je een grote mate van solidariteit organiseren tussen groepen en gebieden. Dat wordt moeilijker naarmate je meer decentraliseert, dan moet je dus verschillen accepteren. Ik ben daarom ook geen voorstander van lokale belastingen, want dat maakt die verschillen alleen maar groter. Dat leidt ertoe dat er gebieden komen waar kapitaalkrachtige groepen zich vestigen – Amerika kan in dit opzicht als het verkeerde voorland worden gezien. Toch zie je de beperkingen nu al: iedereen die er wat over te zeggen heeft, is nationaal georganiseerd, alle massa en kennis zit bij landelijke vakbonden, koepels, belangenverenigingen. Dat is ons nationaal geordende polderlandschap. Gaan we die polder ook decentraliseren? Ik zie dat niet meteen gebeuren. Democratie lokaal vormgeven zou een zaak van burgers moeten zijn. Als burgers daar niet een hoofdrol in spelen mag je er gerust vanuit gaan dat het beleid ook bagger zal zijn.’
En de gemeenteraadsverkiezingen? ‘Ook politieke partijen zijn nationaal georganiseerd’, zegt hij. ‘Die vertoeven in een legitimiteitscrisis, hun achterban is zwevend of zwervend. Hun afdelingen domineren nog steeds de gemeenteraadsverkiezingen. Lokale partijen komen wel op, maar worden na het eerste succes het bestuurlijk apparaat in gezogen en al snel gemarginaliseerd. De komende gemeenteraadsverkiezingen gaan daar geen verandering in brengen. De burgerinitiatieven gaan daar geen beslissende stem uitbrengen. Ze moeten zich er misschien ook niet te veel aan gelegen laten liggen. Doe gewoon met elkaar je ding, doe het goed en doe het krachtig. Dan vormt de publieke sector zich er vanzelf naar.’
De stad als laboratorium
Op prinsjesdag is van koningswege de participatiesamenleving geproclameerd. In werkelijkheid is het sociaal-politieke landschap in Nederland al veel langer ingrijpend aan het veranderen. Instituties kraken, burgers nemen op tal van terreinen het heft in handen, gemeenten zien door enorme decentralisaties de kans schoon zich te ontworstelen aan de starre Haagse voogdij. Dat maakt steden tot fascinerende sociale laboratoria, waar alles bij elkaar komt: de do it ourselves-beweging, nieuwe horizontale netwerkorganisaties, andere professionele aanpakken en lokale overheden die samenhangend beleid kunnen gaan maken van arbeid tot zorg. In die nieuwe dynamiek zouden de gemeenteraadsverkiezingen in maart wel eens het begin van een nieuw tijdperk kunnen markeren. In de aanloop daarvan verkennen Nico de Boer en Jos van der Lans voor De Groene Amsterdammer dit veranderende landschap.
Lees ook de eerdere delen uit deze reeks:
De verzorgingsstaat voorbij (1)
Zitten op een tweedehandsje (2)
Leeszaal West (3)