De politiek, dat is de mp

Onder Paars II is het primaat van de politiek gaan eroderen. De politiek verbureaucratiseert en de bureaucratie verpolitiseert. Ook de rol van de minister-president verandert; in de toekomst zal hij voor de burgers de belichaming van de politiek moeten worden

DAT PAARS II OP ZOEK is gegaan naar een motto is niet veel meer dan symptoombestrijding - zoals dat ook voorkomt in commerciële organisaties die schetterende communicatie op één lijn stellen met langetermijnvisie, productkwaliteit en klantgerichtheid. Het gevonden motto ‘Investeren in de kwaliteit van de samenleving’ doet ook door de woordkeuze sterk denken aan de claim 'Let’s make things better’ waarmee het Philips-concern een paar jaar geleden meende de bakens in gunstige zin te kunnen verzetten. Inmiddels zijn topman Boonstra en de zijnen erachter dat daar iets meer voor nodig is, bijvoorbeeld vanuit een realistische, samenhangende en vooral eigen toekomstvisie het concern opnieuw op de wereldkaart durven zetten.
Waar men het Philips-concern nog enige originaliteit, durf en realiteitszin kan toedichten, is het motto van het kabinet-Kok moeilijk te beschouwen als meer dan oppoetserij van oude programma’s. Want we zijn toch al jaren bezig met het verbeteren van het milieu, de zorg, het onderwijs en de veiligheid? Bij alle naoorlogse kabinetten stond toch 'een verdere versterking van de economische structuur’ of varianten daarop hoog in het vaandel? En wat minder aan onszelf denken en meer aan elkaar, gaat de bijbel daar ook niet over? Wat Paars II nu - in een informele tuinkamersessie van enkele uurtjes - voor haar motto bijeen heeft gegrabbeld, zijn thema’s die ooit de (tomaat)rode, groene dan wel blauwe draden waren (of zijn) van verschillende partij- en/of regeringsprogramma’s. Conform de low profile-aanpak van het poldermodel - liever samen over de Gulden Middenweg dan een Wij versus Zij-situatie in een stevig politiek debat - lijken al die gekleurde draden in elkaar te zijn gedraaid tot een paarsgekleurd kabeltje, gedrenkt in consensus en compromis. Het is echter de vraag of het kabeltje sterk genoeg is om het schip van staat gezaghebbend, gerespecteerd en functioneel voor de wal van de samenleving te houden. Anders gezegd: heeft het zo recent geformuleerde gedachtegoed van Paars II voldoende politiek gezag, een van de vereisten voor een goed functionerende democratie?
Want dat Paars II niet meer lijkt op de limousine die Paars I was maar meer oogt als een ME-busje dat een roerige Koninginnedag achter de rug heeft, wordt niet of nauwelijks veroorzaakt door het ontbreken van een motto, een onderling verband of een leidende gedachte. De afstand tussen Paars II en de politiek als zodanig is bedenkelijk groot is geworden. Dat is onder meer de resultante van een ontwikkeling die onder de no nonsense-kabinetten van Lubbers is ingezet en die door Paars I en -II onverminderd is doorgetrokken. Kenmerken van die ontwikkeling zijn een terugtredende overheid, afslanken, resultaatgerichtheid, managementconcepten, efficiënt voortgebrachte overheidsproducten, onderhandelend bestuur, publiek ondernemerschap enzovoort. Allemaal bedekt met de legitimerende mantel der liefde van een sterke economie, waarop met paarse letters is geborduurd: 'De politiek verbureaucratiseert en de bureaucratie verpolitiseert.’ Ministers houden zich meer dan voorheen bezig met de concrete overheids-output en ambtenaren mogen best voor hun eigen mening uitkomen en kunnen zelfs - bijvoorbeeld door middel van mandaat, delegatie of attributie - een beleidsmatige verantwoordelijkheid krijgen waarop ze zijn aan te spreken.
Dat was mooi. Het lijkt nog steeds mooi, maar dat is het niet meer. Want de deuken die Paars II heeft opgelopen, zijn bijna allemaal onder dezelfde noemer te brengen: een versterking van de positie van de bureaucratie, zonder dat daar een vergelijkbare versterking van de politiek tegenover staat. Het primaat van de politiek - sinds jaar en dag van links tot rechts een van de geaccepteerde kernbeginselen van onze democratie - is onderhevig aan erosie. Of misschien wel aan explosies, want naast de politiek in het algemeen zijn het toch niet de minste ministeries (onder meer Justitie, Landbouw, Volksgezondheid en Defensie) die er blijk van hebben gegeven dat het primaat van de politiek in het doen en laten een betrekkelijk begrip is.
HET WAS MAX WEBER die aan het begin van deze eeuw stelde dat politiek en bureaucratie - dus leiding en uitvoering - twee te scheiden zaken zijn. Ze hebben elkaar nodig, maar in de politiek komt het vooral aan op leidinggeven, standpunten innemen en keuzes maken. De ambtenaar volgt loyaal, onpartijdig en zorgvuldig afwegend. Ziehier in kort bestek het primaat van de politiek waarvan Joseph Schumpeter het belang als volgt verwoordde: 'Zonder politiek geen democratie’.
Het beeld dat de actuele politiek in Nederland oproept wijkt echter sterk af van wat Weber en Schumpeter hebben verkondigd. Het wordt bepaald door ministers die na de Bijlmerenquete nog steeds verkokerd en elkaar overlappend bezig zijn, collega’s in de ministerraad partijpolitiek bejegenen of bestrijden, en daarbuiten vooral technocratische departementalisten zijn. Veel partijen die lijden aan de kramp van de voorzichtige, behoudzuchtige partijpolitiek en het politieke debat uit de weg gaan. Parlementariërs die bijna alle affaires met sorry-democratisch gemak doorslikken, en een minister-president die - al dan niet tegen zijn wil - boven partijen, zijn vakministers en de politiek is komen te staan.
Om het primaat van de politiek te herstellen zal dat beeld moeten worden bijgesteld. Niet in de marge met een vlot motto en een ontspannen kout met journalisten op het terras van het Catshuis, maar ingrijpend en fundamenteel. Daarbij zou niet gekeken moeten worden naar een andere invulling van de positie van de vakminister. Deze functionaris belichaamt in de hedendaagse politiek (affaires daargelaten) het dynamisch evenwicht tussen politiek en bureaucratie die waar nodig naar elkaar toegroeien, en dat is te prefereren boven de scheiding die zowel Weber met zijn Beamtenherrschaft-opvatting als Woodrow Wilson met zijn business-benadering van politiek en bureaucratie voorstond. Waar de blik wél op moet worden gericht zijn instituties die in ieder geval de functionele ruimte hebben om de politiek van nieuwe spankracht te voorzien. Daarbij gaat het om de positie van de minister-president (de 'MP’; Haagse kringen laten het lidwoord achterwege) in het krachtenveld tussen politiek en bureaucratie en om het functioneren van de partijen in het parlement.
Sinds de Tweede Wereldoorlog is de rol van de MP als persoon belangrijker geworden maar zijn politieke macht is verminderd. En over het functioneren van politieke partijen kan worden opgemerkt dat de kwaliteit van de politiek mede afhankelijk is van het functioneren van het parlement en dat dat functioneren er niet beter op wordt als partijpolitiek en afruilen de overhand krijgen. Dat steeds meer burgers vinden dat de vertegenwoordigende democratie een fictie is, is derhalve bedenkelijk - ook al proberen ze daar lokaal met een of andere variant van de directe democratie iets aan te doen.
Die rolverzwaring van de MP hangt volgens prof. drs. Ed van Thijn samen met de toegenomen openbaarheid van bestuur, de ontwikkeling van de Europese eenheid en direct daaraan gekoppeld de ontwikkeling van het fenomeen 'regeringsleider’, de positionering van de politiek (met name door de media), het torentjesoverleg en individuele stijlen van leidinggeven. Prof. dr. J.Th.J. van den Berg meent dat er externe en interne verzwarende factoren zijn die het soortelijk gewicht van de MP hebben verzwaard. Hij noemt als externe factoren: lijsttrekkerschap bij verkiezingen (men kiest minder een programma en meer een persoon); formateurschap; minder en grotere coalities en dus relatief makkelijker te managen kabinetten; de media die de MP toch altijd more equal than others maken; de intensivering van de relatie tussen de Tweede Kamer en de MP, en ten slotte de transnationalisering van de politiek. Interne verzwarende factoren zijn volgens Van den Berg factoren die direct met de ministerraad zelf en zijn werkwijze samenhangen. Zoals de onderraden en de ministeriële commissies die op een na alle door de MP worden voorgezeten; de traditioneel nauwe relatie tussen de MP en de minister van Financiën; de toegenomen politisering van de ministerraad (partijloyaliteit leidt tot grotere ministeriële agressiviteit), en het feit dat de toenemende noodzaak tot beleidscoördinatie leidt tot een groter belang van de coördinator, i.c. de MP.
Er zijn verscheidene relaties die de MP bij de uitoefening van zijn functie in acht dient te houden: die met respectievelijk het staatshoofd, de vakministers, zijn politieke partij, het parlement, het buitenland en de burger. In al deze relaties blijkt in de loop der naoorlogse jaren de rol van de MP belangrijker te zijn geworden. Tegelijkertijd moet echter worden geconstateerd dat die rolverzwaring van de MP met name bestuurlijk of bureaucratisch getint is en in veel mindere mate politiek. Door zijn persoonlijke invulling van het minister-presidentschap onderstreept premier Kok deze ontwikkeling.
EEN GANG LANGS de diverse relatiegebieden waarop de MP actief is maakt duidelijk dat de rolverzwaring (de toename van het soortelijk gewicht) per gebied verschilt, maar dat de toename over het algemeen een bestuurlijke is en geen politieke.
In de relatie met het buitenland, en dan zeker wat betreft de EU-partners, is er wel sprake van politieke verzwaring. Dit hangt samen met het feit dat er nog relatief veel Europees beleid moet worden ontwikkeld, dat het geschreven recht hier achterloopt op de politieke werkelijkheid en doordat de Europese partners ons vragen om een 'gelijke voor hun eersten’.
Politieke verzwaring is ook opgetreden in de relatie tussen de MP en zijn politieke partij. De vanzelfsprekende verbinding die sinds Biesheuvel bestaat tussen de lijsttrekker van de winnende partij en het premierschap, heeft met zich meegebracht dat in ieder geval bij een deel van het electoraat het politieke aanzien van de lijsttrekker, die tevens de pet van MP draagt, of zal dragen, is vergroot. Het is de vraag of dan ook sprake is van een (vergrote) politieke inbreng - het lijkt in ieder geval geen conditio sine qua non.
In de relatie met het staatshoofd, de andere ministers, het parlement en de bevolking is echter eerder sprake van een verzwaring van de behoedende, vertegenwoordigende, dus bestuurlijke rol van de MP dan van een politieke.
De relatie van de minister-president met het staatshoofd is er altijd een geweest van bestuurlijke zorg c.q. verzorging en zal nooit een politieke betekenis krijgen (hoe graag met name Beatrix dat ook wil).
Als een van de verzwarende interne factoren is hiervoor genoemd de verpolitisering van de ministerraad. Dat heeft geleid tot een zogenoemde 'tweeërlei ministerraad’. Met dit begrip wordt enerzijds het departementalisme in de ministerraad aangegeven (ministers zijn vooral departementshoofden, vertegenwoordigers dus van de bureaucratie c.q. het openbaar bestuur) en anderzijds de partijpolitieke kolonisatie van de ministerraad. Drees merkte eens op: 'In het kabinet ontmoet je bepaald meer de departementen dan de politieke partijen.’ Kabinetten vallen ook twee keer zo vaak over interdepartementale conflicten dan over politieke. Het bijkans a-politieke van de naoorlogse politiek bleef in stand totdat Den Uyl aantrad; toen kwam er meer politieke kleur en geur in de ministerraad. Den Uyl zat in vergelijking met Kok ook veel meer in de politiek. Gebleven is die 'politieke politiek’ echter niet. De no nonsense-kabinetten van Lubbers en Paars I en -II komen mede door hun gedeeltelijke of gehele toepassing van de bedrijfsmatige managementconcepten veel meer terecht in de regionen van de technocratische efficiency-politiek - met inbegrip van de MP.
Ook naar het parlement toe rust de rol van de MP vooral op zijn coördinerende, regisserende en dus bestuurlijke kwaliteiten. Van belang is dat hij in beide kamers sinds 1983 formeel niet meer als zichzelf spreekt maar namens het kabinet. Daarnaast is ook van belang voor de rol van de MP met welk politiek niveau hij in het parlement wordt geconfronteerd. Als dat niveau voornamelijk wordt bepaald door partijpolitiek - wat in elk geval tijdens Paars II het geval is - kan een premier, zeker als hij heeft gekozen voor de teruggetrokkenheid, daar weinig politieke macht aan ontlenen.
Voor de weging van de relatie tussen de MP en de bevolking kan een citaat van Frits Bolkestein worden gebruikt: 'De Nederlanders willen een premier die als een toeziend voogd op hun zoontje kan passen. Aan wie ze hun huis kunnen toevertrouwen als ze met vakantie gaan.’ Daar zit meer bureaucratie of behoeding dan politiek aan. Nederlanders willen als premier vooral een diplomaat die herkenbaar is en niet moeilijk doet. Dus liever geen echte regeringsleider, want met leiders hebben wij niet zo veel op, vóór de Tweede Wereldoorlog niet en daarna nog minder. Ook niet met iemand die ons regelmatig voorhoudt dat we gerust kunnen gaan slapen. Wél met iemand die binnenlands laat zien dat hij vanuit een herkenbare en geaccepteerde grondgedachte ('het politieke kader’) de teugels stevig in handen heeft maar ze niet steeds strak houdt, en die ons in het buitenland iets groter doet lijken dan we in werkelijkheid zijn.
Politiek is de spiegel van de tijd waarin wij leven en van de mensen die we gisteren waren en morgen willen zijn. Het gaat derhalve veel te ver om de manier waarop Wim Kok de afgelopen zes jaar zijn premierschap heeft ingevuld aan te wijzen als dé oorzaak van de bestaande en zorgelijke onevenwichtigheid tussen politiek en bureaucratie. Koks werkwijze draagt wel degelijk bij aan het bestaande politieke vacuüm, maar het gaat hier vooral om een al langer bestaand proces van politieke erosie, dat gepaard gaat met een achterblijvende politieke ontwikkeling in de positie van de MP. Een wijziging van de rol van de minister-president moet dan ook worden gezien als een noodzakelijke hoofdlijn waarlangs het primaat van de politiek kan worden hersteld.
Zo zouden in de komende jaren MP’s zich politiek duidelijk kunnen profileren op Europees niveau - er is daar nog veel 'architectuur’ te verrichten. Dat kan in praktische zin afstralen naar de politiek en het bestuur in het binnenland. Duisenberg, Van den Broek en (de bescheiden maar zeer effectieve) Van der Stoel zijn daarvan goede voorbeelden. Daarnaast zouden zittende MP’s en potentiële MP’s meer gebruik moeten maken van de politieke voedingsbodem die hun eigen politieke partij kan zijn. Ook actieve deelname aan theorievorming en de inhoudelijke ontwikkeling van politiek zullen het politieke gehalte van het premierschap verhogen.
VERUIT HET BELANGRIJKSTE is echter de onstuitbare opkomst van de hybride democratie. Afhankelijk van vraagstuk, actuele situatie, betrokken partijen, maatschappelijke effecten et cetera wordt door steeds wisselende coalities van burgers en ambtenaren een keuze gemaakt uit het brede assortiment van democratische bestuursvarianten dat ligt tussen de directe 'één op één’-democratie en de vertegenwoordigende democratie. Die nieuwe democratie zal vereisen dat voor alle partijen - dus niet alleen de vertegenwoordigers van de politiek maar ook voor de bureaucratie en zeker ook voor de participerende (teledemocratische) burger - een helder en altijd geldend politiek kader beschikbaar is. De samenleving kan nog zo individualistisch zijn, nog zo efficiency-driven, pragmatisch en resultaatgericht, nog zo lokaal georiënteerd enerzijds en grensoverschrijdend of mondiaal anderzijds - iets of iemand dient voor dat alles de ankerplaats te zijn waarop alle voornemens, besluiten en ontwikkelingen in politieke zin terug te voeren zijn. Dat verschaft de hybride democratie het cement om vooral ook staat te zijn; het geeft de politiek een duurzame voorziening om haar primaat overeind, en daarmee de democratie levend te houden.
Van de vakministers met hun (eenzijdige maar meestal wel effectieve) hedendaagse managementconcepten mag misschien wat meer politiek denken worden verwacht, maar dat zal de politiek niet weer de kracht geven die zij nodig heeft. Zij gaan immers ook voor in de dans met de bureaucratie. Die taak moet worden opgepakt door de MP. Belichaming van politieke kwaliteit, zin en begrijpelijkheid van de politiek - dat dient voor de komende MP’s hét kenmerk van hun profiel te zijn. De politiek? Dat is de MP - het zou een nog grotere vanzelfsprekendheid moeten zijn dan het 'L'état? C'est moi’.
Het betekent dat niet alleen op Europees niveau maar ook in eigen land de MP moet gaan functioneren als politiek boegbeeld van het schip van staat. Dus niet alleen als een der politieke dragers van zijn eigen partij, maar bovenal in een dergelijke rol van en voor de hele natie. Waarbij hij ook mag worden beschouwd als een toevoeging op Schumpeters 'zonder politiek geen democratie’, namelijk 'zonder politieke poortwachter geen politiek’. De hybride staat die Nederland in de eenentwintigste eeuw zal zijn, zal meer dan ooit de behoefte hebben aan een minister-president als belichaming van de politiek: een nationale politieke noemer die door zijn inhoud en duidelijkheid partij-overstijgend is en respectvol als basislijn wordt gehanteerd. Valt dat te rijmen met én een meerpartijendemocratie én de opvatting dat politiek strijd is én het feit dat democratie vaak neerkomt op een (pluralistisch) competitief elitarisme - actieve individuen en groeperingen die met elkaar concurreren om politieke beslissingsmacht te verwerven door zoveel mogelijk stemmen te trekken? Ja, mits de toekomstige MP’s veel meer dan Wim Kok (en ook meer dan zijn voorganger Lubbers) het als hun misschien wel primaire taak zien in binnen- en buitenland niet alleen de bewaker en vertegenwoordiger maar vooral ook de 'begrijpende en begrijpelijke instructeur’ van de nationale politiek te zijn. Zodat het grote assortiment aan soorten politiek van de hybride democratie inderdaad kan bestaan - ruimte gevend aan elk specimen afzonderlijk én aan het samenhangende geheel dat op basis van primaat effectief samenwerkt met de bureaucratie. De MP wordt meer dan nu de standaard voor de politieke maat waaraan kabinetsleden, burgers, parlement en bureaucratie zich kunnen spiegelen. Een standaard ook die de interventiefrustratie bij departementen en de overheidsverkokering niet zal wegnemen maar wel sterk kan reduceren.
Een praktische toepassing van dit MP-profiel zou onder meer kunnen betekenen dat de premier zichzelf als 'de politiek’ inbedt in de wereld van de officiële politiek en tegelijkertijd een schragende factor wordt van de civil society. Daarmee kan met name naar de burger toe de afstand worden verkleind tussen de Haagse en de lokale politiek. Van acties om het maatschappelijk middenveld (het traditionele onderdeel van de civil society) terug te dringen c.q. te ontmantelen, moet dan wel worden afgezien. De minister-president zal niet zozeer een grotere bijdrage moeten leveren aan de politieke cultuur in dit land alswel zich vooral de positie dienen te verwerven van schakel- of transformatiepunt in een cultuur van politiek.
Dit MP-profiel zal tevens betekenen dat de ontwikkelingen van rol en macht meer dan tot nu toe dezelfde kant op zullen gaan. Formalisering van de machtstoename zal niet stroken met onze politieke cultuur, noch met de nationale cultuur. Maar dat zal ook niet nodig zijn: de politieke macht van de minister-president zal worden verdiend door de simpele werking van de vraag naar en het aanbod van politiek in de hybride democratie.