De Toeslagenwet was het gevolg van overspannen daadkracht

De populistische drift

De toeslagenaffaire laat zien hoe het populistische wantrouwen tegenover burgers de politiek de afgelopen jaren infecteerde. Wat meer wantrouwen graag, zei de Kamer van links tot rechts tegen het kabinet.

Mark Rutte op het Binnenhof in Den Haag na afloop van de ministerraad op 15 januari. Het kabinet is gevallen naar aanleiding van de toeslagenaffaire. Op de voorgrond Alexandra van Huffelen. © Marco De Swart / ANP

Jammer is dat, schreef Tommy Wieringa in zijn NRC-column: pas nu het leed is geschied, hoor je in politiek Den Haag alom spijtbetuigingen over hoe de overheid in de toeslagenaffaire ‘de menselijke maat’ uit het oog was verloren. ‘Vooraan in het proces hoor je nooit iemand over de menselijke maat’, aldus Wieringa.

Voor ‘menselijke maat’ kun je ook ‘vertrouwen’ lezen. Unisono wordt er aan het Binnenhof gezegd dat de overheid voortaan meer vertrouwen in de burgers moet hebben, nu uit het onderzoeksrapport ‘Ongekend onrecht’ blijkt hoe meedogenloos de Belastingdienst te werk ging in de bestrijding van mogelijke fraude met de kinderopvangtoeslag: een vergeten handtekening kon al voldoende zijn om ouders als laaienlichters te behandelen en voor straf financieel kaal te plukken.

Ook hier geldt: waarom begon niemand aan het begin van het proces over dat vertrouwen? Toen, in 2013, op het hoogtepunt van de mediahype over mogelijk misbruik van de opvangtoeslag, verweet de Tweede Kamer het kabinet juist naïeve goedgelovigheid in de relatie met de burgers. Wat meer wantrouwen graag, zei de Kamer van links tot rechts tegen het kabinet.

Wieringa heeft gelijk: in de politiek komt het berouw wel vaker na de zonde. Op zich is dat een inherent risico van politiek handelen: beleid maken is het zoeken naar de juiste oplossing voor maatschappelijke problemen en dat kan gepaard gaan met vallen, opstaan en het leren van gemaakte fouten. Om dat risico te verkleinen zijn in de wetgevingsprocedure bewust vertragende tussenstappen ingebouwd, zoals de verplichte adviesaanvrage bij de Raad van State en de schriftelijke vraag- en antwoordronde tussen de Kamer en het kabinet.

De achterliggende gedachte is dat die procedure voldoende tijd en ruimte moet bieden om het historische geheugen zijn werk te laten doen, na te denken en te wikken en wegen, vóórdat het kabinet het groene licht krijgt om een wet uit te voeren. De wet moet zo immuun mogelijk worden gemaakt voor de waan van de dag.

Dat immuunsysteem in het wetgevingsproces heeft in de toeslagenaffaire zijn werk niet gedaan. Volgens Alex Brenninkmeijer, de voormalige Nationale Ombudsman, is dat geen incident, maar het gevolg van de toenemende tijdsdruk die op de wetgever staat, nu publieke verontwaardiging over het een of ander direct als een roep om te handelen de politiek binnenkomt. Onder die druk wordt het politieke geheugen kort en de tijd voor bezinning en zorgvuldigheid krap. ‘Waar de politiek gezien de toegenomen complexiteit van de maatschappij juist méér tijd zou moeten nemen, dieper zou moeten steken, wordt ze juist gejaagder en oppervlakkiger’, zei Brenninkmeijer in een vraaggesprek met De Groene Amsterdammer (nr. 32, 2015). ‘Het moet snel en het resultaat moet direct zichtbaar zijn.’

De Raad van State: de hoge tijdsdruk stond ‘een zorgvuldige behandeling’ in de weg

Een politicus die zegt dat hij zijn mening over een kwestie nog moet vormen omdat nog niet alle feiten bekend zijn, kan erop rekenen dat Geert Wilders hem subiet voor ‘slapjanus’ zal uitmaken of van ‘Haags gedoe’ betichten: een term waarin de boodschap besloten ligt dat de problemen van mensen Den Haag koud laat. Deze populistische drift en het mediaspektakel eromheen dragen bij aan wetgeving waarin vooral het vertoon van daadkracht in het oog moet springen. Wat de kwaliteit van de wetgever zou moeten zijn – bedachtzaamheid en terughoudendheid – lijdt daaronder.

Mede dankzij zijn ervaring als Ombudsman weet Brenninkmeijer wie als eerste het slachtoffer zijn: de minst weerbare en assertieve burgers, de mensen met de laagste inkomens en de minste kansen. ‘Als je de vraag stelt: kun je het recht toevertrouwen aan politici?’, zei hij, ‘dan is het antwoord: vaak wel, maar soms niet, en dan is het voor de burgers vaak direct erg mis. Dat is het geval met wetten waarin de politiek verreikende bestuurlijke bevoegdheden creëert en tegelijkertijd manipuleert met de rechten van de burgers.’

Van het summum van zo’n wet was sprake in de toeslagenaffaire. De wetgever gaf de Belastingdienst bevoegdheden om ouders bij het minste of geringste van fraude te beschuldigen. Ook manipuleerde hij met de rechten van de gedupeerden, onder meer door de bewijslast voor hun onschuld bij henzelf te leggen – een rechtsstatelijke doodzonde. ‘Ouders hebben jarenlang geen schijn van kans gehad’, concludeerde de onderzoekscommissie in ‘Ongekend onrecht’.

Tekenend voor de wil daadkracht te etaleren was dat het kabinet tot twee keer toe kritiek van de Raad van State op bepalingen van rechtsstatelijk twijfelachtig allooi in antifraudewetten voor kennisgeving aannam. De wet tegen misbruik van de WW en de bijstand (2012) maakte volgens de raad, de hoogste rechtsadviseur van de regering, onvoldoende onderscheid tussen kwade opzet en onbedoelde nalatigheid bij mensen die een uitkering aanvroegen. Het vergeefse advies was: niet invoeren, deze wet. Bij de wet tegen fraude met toeslagen (2014) merkte de raad op dat de hoge tijdsdruk ‘een zorgvuldige behandeling’ in de weg stond. Je kunt het ook zo zeggen: in haar wil een daadkrachtig gebaar tegen fraude te maken had de politiek liever niet dat een van haar hindermachten z’n corrigerende werk deed.

Bij het aftreden van zijn kabinet zei premier Rutte dat in het toeslagenschandaal ‘het hele overheidssysteem’ heeft gefaald. De ‘fundamentele veranderingen’ die Rutte tegelijkertijd bij wijze van boetedoening aankondigde zijn vervat in een brief van 26 kantjes aan de Tweede Kamer. Het kabinet streeft een hervorming van de verzorgingsstaat na en wil een nieuwe relatie met de burgers opbouwen door alle documenten waarop wetgeving is gebaseerd voortaan in hun geheel openbaar te maken. Ook komt er een staatscommissie in die discriminerende en racistische praktijken in de overheidsbureaucratie onderzoekt.

Het doel is het vertrouwen van de burgers in de overheid te herstellen. Wat dan des te meer opvalt is de weinig kritische blik, bij zowel het kabinet als de Kamer, op bevliegingen in het eigen domein van de politiek die aan de ontsporing van het overheidssysteem hebben bijgedragen, zoals de haastige spoed en de dadendrang in het wetgevingsproces. De vraag die achterwege blijft is: waarom heeft de politiek zich zo door populistische aandriften laten opjagen?

PvdA-Kamerlid Ed Groot opperde nog voorzichtig: ‘Is deze zaak wel zo erg?’

In de nauwgezette reconstructie die Jesse Frederik over het toeslagenschandaal schreef voor De Correspondent wordt duidelijk hoezeer van meet af aan populistische reflexen de Tweede Kamer, van rechts tot links, beheersten. De reactie van de Kamer vanaf het moment dat een mediahype ontstond over mogelijke toeslagenfraude laat zich samenvatten als: treed op, toon geen genade, laat de rechter er zo veel mogelijk buiten.

De katalysator van de opwinding was een reportage van Brandpunt met beelden van een Bulgaar die in eigen land met het oranje ing-pasje geld uit de muur trekt, frauduleus aan de Nederlandse overheid ontfutseld als huur-, zorg- en kinderopvangtoeslagen. ‘Iedereen kent me hier als de pinautomaat’, zegt de man met hangsnor voor de camera, tot hilariteit van de omstanders.

Achteraf bleek het bedrag dat was gemoeid met de ‘Bulgarenfraude’ niet meer dan 0,006 procent van alle uitgekeerde toeslagen te bedragen, maar het gevoel voor proportie was al vanaf de eerste Brandpunt-beelden ver te zoeken, zowel in de pers als in de Kamer. Een columnist schreef over ‘de zelfmoord van de Nederlandse verzorgingsstaat’, een andere vroeg zich af of zij ‘de enige sukkel’ was die níet met dank aan het Nederlandse toeslagenstelsel in ‘een hangmat in Marbella’ lag. pvda-Kamerlid Ed Groot opperde nog voorzichtig: ‘Is deze zaak wel zo erg?’ Uit de hoek van SP en GroenLinks kreeg hij direct het verwijt dat hij de kwestie bagatelliseerde.

Het kabinet reageerde op de kritiek door de Belastingdienst toestemming te geven om ‘risicoprofielen’ aan te leggen: de computers van de fiscus konden zo mogelijke fraudeurs direct uit het systeem lichten. De verantwoordelijke staatssecretaris, de vvd’er Frans Weekers, hield de Kamer nog wel voor dat met deze aanpak ‘de goeden onder de kwaden zullen lijden’, maar geen parlementariër maakte daar bezwaar tegen.

In retrospectief schoof de Kamer op dat moment de rechtsstatelijke ethiek terzijde, legitimeerde zij de fraudejacht van de Belastingdienst en introduceerde zij een fundamenteel wantrouwen jegens de burgers in het toeslagensysteem.

De geschiedenis die Frederik beschreef is exemplarisch voor de populistische aandriften in de Tweede Kamer. Dat geldt in de eerste plaats voor het fenomeen dat publieke verontwaardiging ongefilterd in het parlement doordringt. Nog altijd vindt het voorbeeld van Ed Groot weinig navolging: zelden klinkt de relativerende vraag hoe ‘erg’ een bepaalde kwestie nu eigenlijk is. Ook het wantrouwen in bepaalde groepen burgers zie je als populistische impuls in de Kamer terug. Geert Wilders en Thierry Baudet hebben een paradoxale verhouding met burgers: ze verwoorden de verontwaardiging van mensen met wie ze het eens zijn zonder omhaal, maar wantrouwen degenen die anders dan zij tegen de wereld aankijken – mensen die niet houden van ‘oer-Hollandse gezelligheid’, in de woorden van Wilders’ verkiezingsprogramma. Dat wantrouwen heeft in de politiek school gemaakt. In het bijzonder bij vvd en cda, de twee partijen die weigeren de populisten van regeringsdeelname uit te sluiten, stuit iedereen die niet betiteld kan worden als ‘hardwerkende Nederlander’ al gauw op argwaan: kunstenaars, immigranten, bijstandstrekkers. Zij krijgen het stempel ‘subsidieslurpers’ of ‘gelukzoekers’ opgeplakt, of moeten de tas met boodschappen die hun ouders wekelijks brengen op straffe van een korting op de bijstand bij de sociale dienst melden.

De derde populistische aandrift is de roep om snel, daadkrachtig handelen van de regering zodra een misstand in de publiciteit komt. Bij alle opwinding in de Kamer schiet haar taak van medewetgever er nog weleens bij in. Tekenend is dat toen de Bulgarenfraude op tv kwam geen Kamerlid suggereerde eerst eens naar de deugdelijkheid van de Toeslagenwet te kijken, vóór het kabinet om actie te vragen.

Oud-vicepresident van de Raad van State Herman Tjeenk Willink vatte de conclusie van deze beschouwing feitelijk al samen in een opiniestuk in NRC Handelsblad. ‘Zou de Kamer niet moeten beginnen met zelf in de spiegel te kijken?’ vroeg hij zich af. Hij vervolgde: ‘De toeslagenaffaire toont aan wat er gebeurt als bij de wetgever beelden en sentimenten over feiten en waarden de overhand krijgen, het collectief geheugen gebrekkig en de kennis van de grondregels van de democratische rechtsorde gering is en de politieke belangstelling voor de uitvoerbaarheid en de effecten van het beleid ontbreekt. Dan komen burgers in grote problemen en wordt de geloofwaardigheid van instituties, het parlement voorop, aangetast.’

In de toeslagenaffaire zijn tegenover de gedupeerden ‘grondbeginselen van de rechtsstaat geschonden’, luidde het eindoordeel van de parlementaire onderzoekscommissie. Lodewijk Asscher heeft met zijn terugtreden als pvda-lijsttrekker gereageerd op de vraag of na deze conclusie leidende politici uit de periode dat wantrouwen in het beleid de boventoon voerde nog lijsttrekker kunnen zijn. Uit zijn onnavolgbare antwoord op die vraag bij tv-programma Op1 kun je opmaken dat cda-lijsttrekker Wopke Hoekstra geen moment over zijn aanblijven heeft getwijfeld. vvd-lijsttrekker Mark Rutte zegt dat de kiezers bij de verkiezingen van 17 maart het antwoord moeten geven. Dat is een dooddoener: gezien de stand van de vvd in de peilingen weet hij dat hij vooralsnog over dat oordeel gerust kan zijn.