De psychologie van de hulp

We willen vooral efficient omgaan met onze ontwikkelingsgelden, en daarom laten we dure adviseurs dure kascontroles verrichten. Zo zijn er wel meer ongerijmdheden in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Pleidooi voor een echte verzakelijking.
Guikje Roethof is Tweede-Kamerlid voor D66.
SOMMIGE WOORDEN ondermijnen de taal. Zodra ze worden opgenomen in een tekst, verbrokkelt de bladspiegel, raken zinnen uit balans en verliest de boodschap meteen een deel van haar betekenis. Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid is een woord dat alleen al vanwege zijn omvang een krater in elke alinea slaat. Het is een modern woord. Een woord dat weliswaar door de tekstverwerker onverbiddelijk naar de volgende regel wordt gecommandeerd, maar toch zeer goed past in de wereld van WordPerfect 6.1 voor Windows. Ik bedoel, het is geen woord dat baat zou hebben bij mondelinge overlevering.

Bij het schrijven van een stuk over ontwikkelingssamenwerking valt pas op hoe hinderlijk het begrip is en hoe krampachtig al die andere samenstellingen zijn die ons sinds 1950 eigen zijn geworden. Ontwikkelingsproblematiek, ontwikkelingsinspanning, ontwikkelingsorganisatie. Ofschoon de tekst op mijn scherm nu de vorm aanneemt van dadaistisch proza, wordt de inhoud alles behalve poetisch. Deze woorden hebben meer met statistieken, rapporten, analyses en begrotingen dan met mensen te maken. Ze scheppen afstand en suggereren objectiviteit, want het zijn ernstige begrippen, deze uitingen van ingehouden daadkracht.
Terloops geven ze daardoor ook blijk van de hulpeloosheid van de buitenstaander die de hier bedoelde ‘ontwikkeling’ zelf niet hoeft door te maken. Over development strategies zijn de afgelopen veertig jaar bibliotheken volgeschreven, maar het is veelzeggend dat deze termen in het werk van de grote Afrika-kenner, Basil Davidson, niet voorkomen.
De taal waarin de ontwikkelingssamenwerkingsactiviteiten, hier na af te korten tot o.s.-activiteiten, is vervat, schept een eigen werkelijkheid. Het is een jargon. Nu spreken politici vaak in jargon, omdat elke vorm van creatieve kromspraak meer finesses biedt dan in de spreektaal voorhanden zijn. Maar in het geval van de o.s. is dit niet zonder gevaar. Het leidt tot onnodig veel gemeenplaatsen, tot het toepassen van modellen die niet overal bruikbaar zijn en tot generalisaties die in de ontvangende landen gek of zelfs kwetsend kunnen overkomen.
IS HET OOK NIET een tikkeltje aanmatigend om na drie kwart eeuw van koloniale overheersing te menen dat de problemen van Afrika om Europese oplossingen vragen? 'Afrika is geen historisch onderdeel van de wereld en maakt geen ontwikkeling door’, schreef Hegel nog in de vorige eeuw. Door vanuit Europa zo massaal in Afrika met onze o.s.-hulp aanwezig te zijn, bevestigen we een vooroordeel dat we liever zouden ontkennen. De erfenis van het imperialisme is ingewikkeld en veelzijdig, schrijft Edward Said. 'Daarom is de invloed van het verleden op de huidige culturele houdingen belangrijker dan het verleden zelf.’ Dit is ook de drijfveer van Basil Davidson. In zijn laatste boek The Search for Africa spant hij zich in om de oorspronkelijke Afrikaanse gemeenschappen in hun ware perspectief te laten zien: als ordelijke, gelovige en handel drijvende koninkrijken. Zijn werk vindt ook in Afrika veel weerklank, want vertrouwen in eigen kunnen is de beste basis voor groei. Ook Davidson stelt vast dat het nog niemand gelukt is om een gezamenlijke, gedeelde geschiedenis van 'ons’ en van 'hen’ te schrijven, 'waar je jezelf ook positioneert’.
De vraag waar wij staan als wij 0,8 procent van ons bruto nationaal produkt aan internationale samenwerking uitgeven, zal door velen met gemak beantwoord kunnen worden. Wij doen dit omdat we solidair zijn met de mensen in arme landen en omdat we de achterstand die ze daar door het westers imperialisme hebben opgelopen, willen vergoeden. Bovendien nemen de inkomensverschillen in de wereld nog steeds toe. De noodzaak om geld vrij te maken voor internationale humanitaire doeleinden is daardoor zo vanzelfsprekend, dat we de ontwikkelingssamenwerking als fenomeen niet ter discussie kunnen stellen. Rondom de o.s.-instellingen is een maatschappelijke luwte ontstaan die maakt dat het denken over o.s. zich helemaal uit de historische context heeft bevrijd. De discussie gaat over empowerment en self-reliance, over ownership en accountability. In een labyrint van afkortingen en statistieken heeft de vervreemding toegeslagen.
HELPT HULP? Frits Bolkestein komt de eer toe dat hij deze vraag onomwonden aan de orde heeft gesteld. De VVD wil graag op deze begrotingspost bezuinigen. D66 wil dat niet - wij hebben kritiek op de uitvoering en willen de o.s. moderniseren. De huidige begroting voor o.s. bijvoorbeeld is een textueel labyrint, vol sluipwegen en hinderlagen. Voor de buitenwacht wel te verstaan, want ingewijden weten heel goed hoe je aan o.s.-subsidies kunt komen. 'Een punt van zorg is de complexiteit van de ontwikkelingssamenwerking’, schrijven de insiders Max van den Berg en Bram van Ojik in hun beschouwing Kostbaarder dan koralen. 'Donoren werken met zoveel verschillende programma’s en stellen zoveel steeds wisselende voorwaarden, dat het voor ontvangers die toch al met een beperkte capaciteit kampen, vrijwel onmogelijk wordt om het project of programma zonder permanente steun van de donor uit te voeren.’
Afrikaanse NGO’s - niet-gouvernementele organisaties - die van buitenlandse subsidies bestaan, zijn daarmee overgeleverd aan politieke liefhebberijen in het Westen en afhankelijk van externe bureaucratische deskundigheid. Dit kan niet goed zijn voor de eigenwaarde. Zeker niet op een continent dat tot voor kort geacht werd de technische superioriteit van de blanke man te erkennen. In de recente publikatie Africa’s Choices van Michael Barratt Brown wordt de Senegalees Mazide Ndiaye aangehaald, een vooraanstaand lid van de NGO Radi. 'Wij willen geen liefdadigheid want die vernedert ons. Met geld dat je in de handel verdient, kun je kopen wat je wilt. Je kunt nu eenmaal geen eisen stellen aan mensen die komen helpen.’
Dat ontwikkelingshulp niet altijd in goede aarde valt, hadden wij natuurlijk al begrepen. Daarom schakelden wij over op de benaming ontwikkelingssamenwerking en spreken we vandaag de dag het liefst over 'internationale samenwerking’. Maar het blijft wel hulp zodra er sprake is van giften. En hulp geef je op verzoek, die ga je niet opdringen. Iemand die ziek is, gaat naar een dokter. We zouden gek opkijken als de medische stand langs de deur kwam om te informeren of er nog werk aan de winkel was. Toch doen o.s.-organisaties dat de hele tijd. Ze hebben grote moeite om zogeheten counterparts te vinden waar ze hun fondsen voor kunnen bestemmen. Soms kaapt de ene MFO (medefinancieringsorganisatie, zoals Novib, Hivos, Cebemo en Icco) de enige goede zusterorganisatie in een bepaald land voor de neus van de andere MFO weg. In de allerarmste landen ligt hulp in de aanbieding.
De effectiviteit van de o.s. zou met sprongen omhoog gaan als er een transparante markt van vraag en aanbod voor hulpgelden zou zijn in plaats van de huidige systematiek van cooptatie. Rond de zeven miljard gulden die Nederland jaarlijks te besteden heeft, is een levendige competitie ontstaan. De strijd begint in eigen land binnen de overheid zelf, bij andere departementen en lokale overheden en breidt zich dan als een waaier uit over het hele land. Het aantal particuliere organisaties dat zich op de een of andere manier met 'het Zuiden’ bezighoudt, is enorm. Enerzijds vertegenwoordigen al die initiatieven het beste wat Nederland te bieden heeft, aan de andere kant houden zij een beeld in stand dat niet overeenstemt met de huidige, internationale realiteit.
Afrika, het continent van de armoede, de achterstand, het geweld, de bandeloosheid en het gebrek aan perspectief, dat Afrika, herkenbaar aan het gironummer onder in beeld, bestaat niet. Het is een cliche dat ons wordt voorgeschoteld door journalisten die altijd de ramp verslaan en nooit het alledaagse, en door hulpverleners die het onheil opzoeken. Er kleven grote nadelen aan publiciteitscampagnes die o.s.-organisaties op touw zetten om geld op te halen en het draagvlak voor internationale solidariteit te behouden. Door toedoen van deze campagnes zien de Afrikanen hun eigen continent in de westerse media (die een mondiaal bereik hebben) uitsluitend als een probleemfactor afgeschilderd, wat een fnuikend effect heeft op het zelfvertrouwen. Het tweede onbedoelde effect is nog erger: zolang dit het beeld van Afrika is, zullen produktieve investeringen uitblijven.
IN 1992 LIET INDONESIE weten geen prijs meer te stellen op Nederlandse ontwikkelingssamenwerking, nadat minister Pronk zich had uitgesproken over schendingen van de mensenrechten in dat land. Het was een teken van groeiend zelfbewustzijn ten gevolge van economische kracht. Voor een bezinning op de o.s.-praktijk zou het interessant zijn te onderzoeken welke projecten door de Indonesiers zijn voortgezet en welke niet, maar toen ik het hem vroeg, had Pronk er geen oren naar. Te gevoelig, zullen we maar zeggen. In ieder geval blijkt uit deze affaire dat er bij het geven van hulp enige psychologie om de hoek komt kijken, omdat het de ontvanger in een min of meer ondergeschikte positie plaatst. Dit geldt niet alleen voor de voormalige rijksdelen, al is daar (zie ook onze moeizame relatie met Suriname) sprake van extra gevoeligheden. Nederland moet overal ter wereld de rechten van de mens bevorderen, maar in de dialoog met Indonesie en Suriname kan het geen kwaad om te beseffen dat onze voorouders niet altijd in overeenstemming met de rechten van de mens hebben gehandeld.
Zuidoost-Azie bevindt zich in een andere fase dan Afrika. De o.s.-landen in Zuidoost-Azie zijn emerging markets geworden die onze economieen uitdagen en op de proef stellen. Voorzover wij o.s.-activiteiten in die landen uitvoeren, zijn ze sterk genoeg om de hulp naar hun hand te zetten. We kunnen daar geen schade meer aanrichten.
Schade aanrichten? Hier zal menig lezer de wenkbrauwen fronsen. De o.s. mislukt misschien hier en daar, de effecten zijn niet altijd aantoonbaar en van lange duur, maar schade? Laat ik duidelijk stellen dat ik niet denk dat al het falen in Afrika eigenlijk de schuld van Europa is, koloniaal noch postkoloniaal. Er is in Afrika veel wanbeheer en corruptie waar geen buitenlander de hand in heeft gehad. Toch moeten wij nu ruimte bieden voor een autochtone en organische Afrikaanse ontwikkeling.
'De ontdekking van de derde wereld’, schijft Maarten Kuitenbrouwer in zijn gelijknamige boek, 'vormde slechts gedeeltelijk een reactie op gebeurtenissen in dat deel van de wereld. Het zijn de veranderingen rond het Nederlands waardenpatroon, meer dan de gebeurtenissen in de derde wereld zelf, die de beeldvorming en het beleid bepaalden.’ Het waardenpatroon dat Kuitenbrouwer bedoelt, was postmaterialistisch en seculier. Door de snelle ontkerkelijking stonden veel mensen open voor politieke ideologieen. Het idealisme van de linkse dominee Hugenholz en de oecumeense pater Jelsma die in 1956 samen het initiatief tot de Novib namen, maakte al snel plaats voor het radicale protest. In heel Nederland werden landengroepen en solidariteitscomites opgericht. Uit de Stichting Sjaloom onder leiding van legendarische Piet Reckman kwamen maar liefst 180 wereldwinkels voort.
Kortom, het tiers-mondisme van Frantz Fanon, die meende dat de emancipatiestrijd in de derde wereld het best kon worden aangevoerd door (zwarte) intellectuelen vanaf de rive gauche, was ook in Nederland volop aanwezig. Kuitenbrouwer heeft het over een generatie met een dubbel perspectief, kritisch over de eigen westerse wereld en hoopvol ten aanzien van de derde wereld. 'Het is dit amalgaam van schuldbesef en opofferingsgezindheid, gecombineerd met het idee uitverkoren te zijn, dat deze groep op een onoverbrugbare wijze van latere generaties scheidt’, typeert Stephan Sanders de radicale socialisten, maoisten, trotskisten en al die andere groeperingen die deel uitmaakten van de derde-wereldbeweging in Nederland.
TEGENWOORDIG HEBBEN WE niet meer het idee dat er historische opdrachten te vervullen zijn of dat een integrale ontwikkelingsstrategie de welvaartskloof tussen ontwikkelde landen en ontwikkelingslanden kan overbruggen. Maar bij het nadenken over eigentijdse vormen van o.s. worden velen nog gehinderd door deze oersentimenten. Zo schrijft prof. Jan Breman in het zomernummer van Socialisme & Democratie dat de globalisering van de economie een tegenhanger nodig heeft in de vorm van een nieuw internationalisme. Het gaat Breman om de 'bevordering van onderlinge solidariteit tussen het grote deel der mensen dat zich weerbaar probeert te maken tegen het zich krachtig ontplooiende kapitalisme’.
Een oplossing van verrassende eenvoud. Niet alleen omdat het een voortzetting is van het denken in wereldwijde, collectieve emancipatiemodellen, nee, het is die onversneden antikapitalistische stellingname die nostalgisch aandoet. Het zijn papieren ideeen die aan de beperkte, reele mogelijkheden voorbijgaan. Zelfs als we erin slagen het VN-systeem op korte termijn te reactiveren en iets als een economische veiligheidsraad of een mondiale belasting in het leven te roepen, dan zullen wij nog steeds niet over het instrumentarium beschikken om alle armoede en uitbuiting tegen te gaan. De mondiale verzorgingsstaat, met o.s.-geld gefinancierd, is fictie.
Toch is het betoog van Breman interessant, omdat hij zich afvraagt hoe het verder moet met de o.s. als Jan Pronk geen minister meer is. Tja. Pronk belichaamt het ethisch imperatief en onder Pronk zullen we de spanning tussen het schuldbesef en het eigenbelang, als de twee componenten waar het bij het geven van hulp altijd om draait, niet overstijgen. En dat is jammer, want de herijking - een woord nog verfoeilijker dan alle samenstellingen waar ontwikkeling in voorkomt - biedt voor de modernisering van de o.s. goede mogelijkheden.
'Wijst de ontschotting van het beleid niet op onderschikking van de ontwikkelingssamenwerking aan het economische en politieke eigenbelang?’ vraagt Breman zich angstig af. Nu, na alle planmatige mislukkingen zou dat wel eens een verfrissende ervaring kunnen zijn. Een groot probleem met de charitatieve o.s. is dat de ontvanger te weinig greep op het project kan krijgen. Uit de evaluaties die door de inspectiedienst van het departement zijn uitgevoerd, bleek de 'gebonden hulp’ (het geld wordt gegeven, maar het moet in Nederland worden besteed) juist heel goed te scoren. De baggerprojecten in India ten tijde van Eegje Schoo, waar toen veel kritiek op was, hadden veel beter gewerkt dan belangeloze activiteiten. Waarom? Omdat er een zakelijke relatie kon ontstaan die tot beider voordeel moest strekken. Ontwikkelingslanden met werkeloosheidspercentages van vijftig procent hebben op dit moment minstens evenzeer behoefte aan joint ventures met echte bedrijven als aan ideele relaties met kerken, vakbonden en NGO’s. Ook als het middenveld geld meeneemt, is het niet in alle gevallen de beste gesprekspartner. Het is niet voor niets dat de Novib en het Hivos zelf in community banking zijn gestapt en het investeren in het kleine particuliere initiatief zinniger vinden dan het achterlaten van schenkingen. Dit jaar zijn er twee EZ/VNO-handelsdelegaties naar Bosnie gereisd. Nu er voor Bosnie o.s.-geld beschikbaar is, durven sommigen het aan in het verruineerde gebied te investeren. Denkt Breman werkelijk dat het voor Bosnie beter is buitenlandse ondernemers te weren?
SURINAME WORDT alom beschouwd als het levende bewijs van de falende o.s.-filosofieen. De brain drain van Suriname, die weer een andere oorzaak had, heeft sterk aan de mislukking bijgedragen. In Afrika is naar schatting vijftig procent van het kader vertrokken. Maar de samenwerking tussen Afrikanen in de diaspora en o.s.- organisaties die zich met Afrika bemoeien, komt niet tot stand. Vermoedelijk zullen de migranten, voorzover ze belangstelling hebben, gemakkelijker ingeschakeld kunnen worden als het beleid verzakelijkt. Zij weten immers als geen ander dat de beleden solidariteit van betrekkelijke aard is. In het Nederlands regeringsbeleid ten aanzien van o.s.-landen zat tot voor kort een aantal wonderlijke discrepanties. Ze zijn nog niet geheel opgelost, maar de 'herijking’ is een stap in de goede richting.
Terwijl de politieke discussie moreel getint was en uitsluitend over de hoogte van de hulpgelden ging, verdedigde Nederland in het IMF een rechtlijnige, monetair conservatieve koers. Samen met Duitsland voelde Nederland niets voor plannen om de schuldenlast van de armste landen te verlichten. Deze is enorm. De schulden van de 32 armste landen zijn sinds 1980 verviervoudigd en bedroegen in 1994 ongeveer 209 miljard dollar. Geen wonder dat men daar weinig geld voor onderwijs en gezondheidszorg kan vrijmaken.
De tweede in het oog springende discrepantie was en is het Nederlands handeldsbeleid, zoals dat vorm krijgt in de Europese Unie. Alleen al tussen 1991-1992, liet Pronk aan de Tweede Kamer weten, heeft de Europese Unie vijftig handelsbelemmerende maatregelen ingevoerd. Wat hebben landen aan hulp als we ze geen afzetmogelijkheden geven? Bananen, citrusvruchten uit o.s.-landen, ze komen Europa niet binnen. Uit een heel goede campagne van de Novib bleek daarentegen dat we wel met enorme schepen naar West-Afrika varen om daar de zee leeg te vissen, zodat er voor de ambachtelijke vissers uit Senegal geen vangst over is. Er is dus niet zozeer behoefte aan een 'nieuw internationalisme’ zoals Breman propageert, als wel aan een kritisch-realistische opstelling ten aanzien van onze eigen Europese instellingen.
Het is veel zinniger om voor de interne markt, inclusief landbouw- en visserijbeleid, een o.s.-effectrapportage in te voeren dan om alle heil te verwachten van internationale overdrachtsuitgaven. Door al het beschikbare geld is de cultuur van de o.s. in de loop der jaren weelderig geworden, een weelde die zich slecht verhoudt tot de oorspronkelijke doelstelling. In de praktijk is soms sprake van groteske toestanden: consultants die voor tweeduizend gulden per dag de kansen van een project voor grootstedelijke armoedebestrijding gaan inschatten; Nederlandse sectorspecialisten (deskundigen) die in Afrika - waar de kosten voor het levensonderhoud toch echt niet hoog zijn - werken en voor drie ton op de loonlijst staan. Om nog maar te zwijgen over de toelages van VN- personeel in o.s.-landen. De Unomoz-caravan die eind 1994 de verkiezingen begeleidde in het straatarme Mozambique, kostte vanwege die torenhoge salarissen een miljoen dollar per dag. Het is de betrokkenen persoonlijk uiteraard van harte gegund, maar de discrepantie tussen de hoog ingeschaalde ontwikkelingsexpert en de lokale, arme bevolking wordt onaanvaardbaar groot. Van de beoogde 'oprechte solidariteit’ kan in die verhouding helemaal geen sprake meer zijn.
In 1994 besteedde DGIS, het deel van het departement van Buitenlandse Zaken dat zich met o.s. bezighoudt, 320 miljoen gulden van het ODA-geld (Official Development Assistance-geld, geld dat bestemd is voor de allerarmsten), aan externe consultants. Deze worden veelal ingeschakeld vanwege de roep om gedegen kascontrole en de noodzaak verfijnde politieke doelstellingen, de zogeheten 'speerpunten’, te verifieren. Onder invloed van de aanvallen op het o.s.-beleid uit conservatief-liberale kring (Frits Bolkestein onder anderen) zijn de controlemechanismen intussen zo omvangrijk geworden, dat er een voorhoede van bureaucratisch ingewijde o.s.- experts is ontstaan die er goed van kunnen leven. De vraag is alleen hoeveel hun activiteiten werkelijk bijdragen tot de empowerment van het arme deel van de Afrikaanse bevolking.