In gesprek met Reinier van Zutphen

De rechter voert het maar uit

De verdeling van macht lijkt in Nederland stevig verankerd in de trias politica. Maar er is een verschuiving gaande, zegt Reinier van Zutphen, voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak.

TOT VOOR KORT had - buiten de juridische en politieke elites - nauwelijks iemand van hem of van zijn organisatie gehoord. Maar sinds de steeds openlijker aanvallen op de rechterlijke macht laat Reinier van Zutphen, voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), zich nadrukkelijk gelden. Dat is hard nodig, vindt hij. Neem het kabinetsvoornemen om het griffierechtenstelsel kostendekkend te maken: wie naar de rechter wil, of onverhoopt in een rechtszaak wordt betrokken, gaat daarvoor de kostprijs betalen. Met de maatregel kan 240 miljoen euro worden bespaard, zegt het kabinet. De burger die zo nodig wil procederen, draait er zelf maar voor op.
‘Een ongelooflijk stom idee’, noemt Van Zutphen het, 'een onzalig en rampzalig’ plan, dat 'heel hard gaat aankomen’. 'Als jij als loodgieter eerst het driedubbele moet investeren om een openstaande vordering te incasseren, welke rechtsbescherming heb je dan nog? En als de overheid het de burger onmogelijk maakt om tegen diezelfde overheid te procederen, zijn we wel een grensje over, zou ik denken.’
Reinier van Zutphen (Wageningen, 1960) vertegenwoordigt als NVvR-voorzitter de mening van zo'n drieduizend van de vierduizend magistraten (rechters en officieren van justitie) in Nederland. Hij is geen lid van een politieke partij, maar wel 'politiek geëngageerd’. 'Het links-rechts-debat interesseert me niet. Ik heb natuurlijk wel een politieke agenda als het gaat om wat er in Den Haag gebeurt ten aanzien van de inrichting van de rechtsstaat en de rol die rechters en officieren van justitie daarin spelen. Dat zij zich onafhankelijk een oordeel kunnen vormen staat bij mij boven aan het lijstje om te garanderen dat we een samenleving houden waar het er rechtvaardig aan toegaat en mensen kansen krijgen. Dus op sommige punten nemen we stelling tegen de coalitie, en tegen de minister: in de strijd tegen het kostendekkend griffierechtenstelsel, tegen de invoering van minimumstraffen, en nu weer het plan van de PVV om straffen cumulatief te maken. Omdat ik vind dat die partijen toch wel de grenzen van de rechtsstaat vernauwen.’
Waarom maakt u zich eigenlijk zo druk om die griffierechten? In andere gevallen zeggen we toch ook: de vervuiler betaalt?
'Dat je drempels inbouwt, is begrijpelijk. Mensen moeten goed nadenken: wil ik dit wel écht? Maar het is een fundamentele gedachteverschuiving, van “de overheid trekt zich de rechtspraak aan en zorgt dat die er is” naar “jammer voor jou dat je in de problemen bent gekomen, maar daar heb ik als overheid geen boodschap aan”. Het is een verandering van opvatting over de rol die de overheid in een samenleving heeft. Die rol is volgens mij dat de overheid ervoor zorgt dat er ministers en Kamerleden zijn, maar ook rechters, en dat die toegankelijk zijn. Die discussie wordt echter door politici niet gevoerd omdat sommige partijen zich hebben gebonden aan een regeerakkoord waarbij die 240 miljoen klakkeloos is ingeboekt. Wat handelt over rechtsstatelijkheid is verworden tot een ordinaire geldkwestie. Dat vind ik, als het om zó'n onderwerp gaat, niet kunnen. We zeggen toch ook niet: als u een politiek statement wil maken, moet u iets meer belasting betalen?’
Besef van rechtsstatelijke verhoudingen lijkt in de huidige politieke constellatie sowieso een beetje zoek. In het najaar kondigde minister Ivo Opstelten aan tien miljoen te bezuinigen op de Raio-opleiding door de tweejarige buitenstage af te schaffen. Van Zutphen was woedend. De minister hóórt zich niet inhoudelijk met de opleiding van onafhankelijke rechters te bemoeien: 'Als de minister wil bezuinigen, moet hij tegen de Raad voor de Rechtspraak zeggen: “Je krijgt tien miljoen minder, kijk maar hoe je het oplost.” Daar kan ik mee leven. En misschien is twee jaar inderdaad te lang, dat kan best. Maar die keuze mag de politiek ons als rechtspraak niet opdringen. Hoe wij mensen opleiden, is ónze verantwoordelijkheid.’
Maar de Raad voor de Rechtspraak, die verantwoordelijk is voor de opleiding van rechters, ging er toch mee akkoord?
'Ja. Daar heb ik dus ernstige bedenkingen bij. De raad hoort, als organisator van onafhankelijke rechtspraak, te zeggen: “Beste minister, budgetbeperkingen snappen we, maar hoe we dat invullen bepalen we zelf.”’

TIJDENS ZIJN opleiding tot rechter begin jaren negentig werkte Van Zutphen bij het Europese Hof van Justitie in Luxemburg. Het heeft hem als rechter gevormd, maar als fervent Europeaan roeit hij de laatste jaren tegen de stroom in. Het frustreert hem: 'Er hangt in Nederland een sfeer van: we zeggen niet meer wat Europa ons aan welvaart en rechtsbescherming heeft gebracht, maar alleen nog hoe erg het allemaal is. In plaats van dat misverstand aan te wakkeren, zou de overheid moeten zeggen: hoho, we zitten er met ons volle verstand middenin, wij onderschrijven de verdragen, wij hebben ons volmondig aan Europa gecommitteerd.
Zestig procent van onze nationale wetgeving komt straks uit Brussel of Straatsburg, zeker nu ook het civiele recht, het familie- en strafrecht, tot de competentie van Europa horen en onder Europees Unierecht vallen. Het schuift allemaal langzaam maar zelfverzekerd die kant op. De nationale overheid wordt steeds meer een lokale uitvoerder van op Europees niveau vastgesteld beleid.’
Dat is nu juist waar eurosceptici zich druk om maken: wij hebben in eigen land niets meer te vertellen. De bezuinigingen op de rechtspraak zijn een gevolg van Europese verplichtingen.
'Het is niet zo dat nationale parlementen nu niets meer te vertellen hebben. Verordeningen moeten van Noord-Lapland tot Zuid-Griekenland toegepast worden, maar binnen Europese richtlijnen kun je nog opereren. In het Verdrag van Lissabon (2007) staat dat nationale parlementen kunnen interveniëren als het gaat om toekomstige Europese regelgeving. Maar die mogelijkheid wordt door het Nederlandse parlement nauwelijks benut. Nederland laat Europa gewoon zijn gang gaan. Dan moet je niet zeuren dat je geen macht hebt.
Los daarvan: als we teruggaan naar ons kleine landje verdwijnt Nederland van de markt. We zijn een diensten- en transportnatie geworden; voor ons welvaartsniveau zijn we afhankelijk van de grote handelsbewegingen in Europa en de wereld. Denk maar niet dat Schiphol en Rotterdam mondiaal nog meedoen als we ons onttrekken aan Europa.’
En dat zijn nog maar de materiële zaken. Voor ons niveau van beschaving zijn we al helemaal op Europa aangewezen, zegt Van Zutphen. Van de bashers van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), die menen dat de macht van Straatsburg ingeperkt moet worden, moet hij niets hebben: 'In het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Europese Handvest zijn de belangrijkste mensenrechten beschreven. Daar zitten echt de waarborgen voor een menswaardig bestaan. Die zullen we echt hoog moeten houden.’
Niettemin zoeken politici naar kleinere, politiek interessante onderwerpen waarop ze zich nog wél kunnen laten gelden: 'Veiligheid en justitie bijvoorbeeld. Er wordt ons al jaren aangepraat dat Nederland heel onveilig is geworden. Dat je daar aan de hand van objectief meetbare, wetenschappelijke criteria ook heel anders over kunt denken, vertelt men er liever niet bij. Veiligheid wordt dus een probleem dat opgelost moet worden. Vervolgens worden tientallen programma’s bedacht die tot striktheid, strengheid en daadkracht moeten leiden.’
Zoals het voornemen om minimumstraffen in te voeren. Politici treden daarmee in wat wel het rechterlijk domein genoemd wordt: de beslissingsruimte van de rechter. 'En dan blijkt de scheiding tussen de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht niet zo statisch als vaak wordt gedacht’, zegt Van Zutphen. 'Want waar mag de politieke discussie over gaan? In het geval van de minimumstraffen zegt de wetgever: die discussie is voor ons, en jij, rechter, voert het maar uit. Daar klinken allerlei opvattingen in door over ieders eigen macht. De wetgever zegt: ik bepaal de regels. De bestuurder zegt: ik zorg ervoor dat die regels worden uitgevoerd. Maar de rechter zegt: natuurlijk, er zijn regels. Maar ik heb mijn eigen verantwoordelijkheid als het erom gaat wat ik met die regels dóe.’
Maar zo werkt het toch in een parlementaire democratie? De wetgever maakt de regels, de rechter voert ze uit.
'Ja. Maar als je iemand straft moet je je afvragen wat je ermee wilt bereiken. Je kunt het gedrag van degene die voor je staat proberen te corrigeren. Bij een gruwelijk misdrijf kan het zijn dat je iemand voor langere tijd uit de maatschappij wil verwijderen. Je kunt ook zeggen: een lange straf heeft weinig zin want de kans dat het nog eens gebeurt, is uitermate gering. Die doelen kunnen naast elkaar bestaan, en daarin probeert de rechter vrij oordelend het juiste evenwicht te vinden. Een argument tégen minimumstraffen zou dus zijn dat de rechter niet langer in staat zou zijn om dat gevoelige evenwicht tussen slachtofferbelang, daderbelang en maatschappelijk belang te vinden.’
Beleidsmakers proberen de beslissingsruimte van de rechter te beknotten, maar bekreunen zich niet om de uitvoerbaarheid van de regels die ze bedenken, constateert Van Zutphen: 'Wat ik nu hoor in de politiek is te monotoon: gericht op langdurige verwijdering uit de maatschappij om onrust- en onlustgevoelens in de omgeving van het slachtoffer te bevredigen. Ik vind dat kortzichtig, ondoordacht. Dan vraag ik me af: weet je wel waar je het over hebt? Heb je nagedacht over de effecten op degenen die je langdurig gaat opsluiten, en wie zij zijn als ze terugkeren - want dat zal ooit gebeuren. En realiseer je je waar je de rechter mee opzadelt?’
Vindt u dat de wetgever zijn taak niet serieus neemt?
'Dat is niet het verwijt. Mijn verwijt is dat ze niet onderzoeken óf de samenleving inderdaad zo onveilig is als wordt gesteld, en of die strengere regels dat ook oplossen. Daarmee verhullen ze de onderliggende partijpolitieke opvattingen en maatschappelijke keuzes. Er is een bepaalde hoop dat het strikter zijn ook daadwerkelijk iets oplevert. En ze geloven in de regel als effectief normerend instrument. En geloof in de regel is het ergste wat je kan overkomen.’
Maar we hebben ze wel nodig, die regels.
'Regels zijn heel nuttig, op het niveau van de samenleving ordenen ze. Rechters hebben regels nodig om te normeren, mensen hebben regels nodig om hun gedrag te normeren. Maar gaat het om een concreet probleem, dan is de regel maar een instrument om tot een oplossing te komen. De regel zelf lost het probleem niet op.’
Inmiddels wordt aan vrijwel iedere nieuwe wet een strafbepaling toegevoegd, in de vorm van een administratieve, een strafrechtelijke of een bestuurlijke boete. Maar ook wordt steeds meer regelgeving onder het bestuursrecht gebracht - een hellend vlak: 'Dat betekent dat de overheid steeds vaker zélf bestraffend optreedt, in plaats van de onafhankelijke rechter. Een simpel voorbeeld: als jij een Ghanese meneer zonder papieren in je winkel hebt werken, kun je daarvoor administratiefrechtelijk worden gestraft met een enorme boete. De rechter kijkt niet of die sanctie passend is in het geval van deze kleine winkelier, maar of de overheid dit beleid mocht maken, en daarmee houdt het op.
Tegen al die straffen komen mensen in het geweer, dus er komen alleen maar méér rechtszaken. En tegelijkertijd zegt de overheid: de rechterlijke macht raakt overbelast, daar gaan we wat aan doen, we laten eenvoudige zaken afdoen door de officier van justitie. Die zogeheten OM-beschikking tuigen we op in een administratief jasje, en de officier mag een straf opleggen. Je hóeft niet akkoord te gaan, je kunt uiteindelijk nog wel naar de rechter. Maar wie neemt die stap?’
Enerzijds wordt steeds meer onder het recht gebracht, anderzijds worden zaken juist bij de rechter weggehouden?
'Het is een raar fenomeen. Er wordt gezegd: hiermee ontlasten we de rechtspraak. Er is veel voor te zeggen om dingen pas in het allernoodzakelijkste stadium bij de rechter te krijgen. Maar als je én vervolger bent én strafoplegger, hoe zorg je dan voor een eerlijk proces? Kunnen we daarvan uitgaan? Dan haal je toch de bescherming waar een verdachte - en dat kan iedereen worden - recht op heeft, bij hem weg.’
En er gebeurt nog iets, zegt Van Zutphen: 'Als je mensen aanpraat dat je alles kunt oplossen met regels zal de rechter altijd falen. Want misdaad zal blijven, normovertredingen zullen blijven bestaan. Daar zullen rechters altijd antwoorden op geven die voor sommigen misschien onbevredigend zijn. Dat is nu eenmaal de rol van de rechter. Hij kan niet iedereen tevreden stellen, al was het maar omdat hij altijd in een ja-nee-situatie zit. Als je regels maakt over minimumstraffen, over afschaffen van taakstraffen, over een uitgekleed regime in gevangenissen, over tuchten in plaats van mensen weer op de been helpen, wek je verwachtingen over wat de rechter met zijn uitspraken vermag die nooit bewaarheid zullen worden. Politici presenteren de strengere regels als oplossing voor allerlei maatschappelijke problemen en schuiven de verantwoordelijkheid voor het oplossen ervan zo door naar de rechter. Die krijgt de schuld als de maatschappelijke problemen blijven bestaan.’
Maar beleidsmakers in Den Haag zijn doof en blind voor die analyse, zegt Van Zutphen, en dat is zorgelijk: 'Als je die discussie uit de weg gaat, zadel je de rechtspraak met een probleem op, en het Openbaar Ministerie ook. En dan heb je het onderdeel van de macht dat zich bezighoudt met rechtspleging en rechtstoepassing in een onmogelijke positie gebracht. Dat vind ik een groot risico. Dan heb je een verschuiving van posities binnen die trias politica waardoor het bestaande evenwicht, en het is al labiel, verdwijnt.’
DOOR DE DRUK op de rechtspraak is het zelfbewustzijn onder rechters in de afgelopen jaren flink gegroeid. 'Tot nu toe wás de rechter er gewoon. We volgden Straatsburg, we pasten het Europese recht toe, of we het wisten of niet - soms werden we gecorrigeerd. Nu vraagt de wetgever: doen ze het wel goed, passen ze onze wetten goed toe? De bestuurder vraagt: moet het allemaal zo lang duren, kan het niet goedkoper? Het dwingt ons om te kijken naar de manier waarop we zaken aanpakken, om na te denken over de rol die we zelf willen spelen, en ook aan te geven waar onze beperkingen liggen, namelijk dat we niet de oplosser zijn van alle maatschappelijke onvrede.’
In die zin valt van het proces-Wilders nog heel wat te leren, zegt Van Zutphen: 'Die zaak is in een maatschappelijke stroomversnelling terechtgekomen. Iedereen had er een mening over. Wat betekent al die media-aandacht voor onze organisatie, hoe moeten we ervoor zorgen dat het publiek goed geïnformeerd is en het beeld dat ze krijgen van de rechter en de rechtspraak ook klopt? We moeten daar een actievere rol in vervullen. En dan bedoel ik niet dat we de boel moeten gaan framen: betekenissen verzinnen die er eerst niet waren. Maar we denken wel na over hoe we gezien worden, zodat de rechtspraak begrepen wordt zoals hij bedoeld is.’
Kritiek op de rechtspraak is welkom, zegt Van Zutphen, maar het moet wel over de inhoud gaan. De grofheid waarmee de politicus Wilders het debat voert past niet bij een politicus die 'mede verantwoordelijkheid draagt voor het bestuur van het land’.
'Ik zal nooit over Wilders praten op de manier waarop hij spreekt over de rechtspraak en rechters - de Hoge Raad noemt hij “die club in Den Haag”. Het niveau dat hij binnenhaalt, is onacceptabel. In alle vormen. Dus tegenover zijn beeld zet ik mijn beeld. Niet om te laten zien hoe fantastisch wij zijn, maar om wille van een zichtbare handhaving van de norm. Dat is ook het enige antwoord dat je hebt. Als er tegen je wordt gezegd “je bent een flapdrol”, dan komt het antwoord “dat ben ik niet” nooit aan. Dus wat kun je doen? Zorgen dat je je niet als een flapdrol gedraagt. En dan laten ze het rustig zitten. Want dan is het aan de andere kant gewoon dom, onnadenkend, spelen op sentimenten. Daar heb ik zelf helemaal geen behoefte aan. Die mág ik ook helemaal niet hebben. En mochten die toch opspelen, dan loop ik nog een rondje Vondelpark, en dan ben ik het kwijt.’

Reinier van Zutphen is senior raadsheer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in Den Haag. Daarnaast zit hij in de Conseil Consultative des Juges Europeènne (CCJE), de raad die de Europese ministers van Justitie van advies dient over de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van Europese rechters