Lessen uit de jaren dertig

De Repeterende Breuk

De huidige economische crisis lijkt op de Grote Depressie van de jaren dertig. Toch zijn er uit die periode geen lessen getrokken. Het politieke debat in Amerika anno 2009 is in veel opzichten een kopie van dat van toen.

DE PRESIDENT maakt zich ernstige zorgen. De banken speculeren met andermans geld. Ze verkopen riskante aandelen met geleend geld aan investeerders, en er is nauwelijks controle op die praktijken. Een alom gerespecteerd jurist schrijft een boek met de titel Other People’s Money and How the Bankers Use It. De president leest het boek en doet een beroep op de jurist om wetten te formuleren die paal en perk moeten stellen aan dit soort praktijken en orde in de financiële chaos moeten scheppen. Zo geschiedt. Maar met behulp van het Republikeinse Congres, dat zich met man en macht verzet tegen overheidscontrole op het vrijemarktsysteem, slagen de banken erin de wettelijke bepalingen te omzeilen. Dan stort het systeem als een kaartenhuis ineen.
Nee, het jaar is niet 2008, maar 1929. De jurist is Louis Brandeis. Hij schrijft zijn boek met waarschuwingen in 1914. Twee jaar na de publicatie benoemt de bezorgde president Woodrow Wilson hem tot rechter bij het Hooggerechtshof. De wetten van toezicht worden van kracht, maar we zijn intussen aangeland in de ‘Fabulous Twenties’ waar net als in de afgelopen jaren alles mogelijk lijkt, totdat in 1929 niets meer mogelijk is. ‘Vandaag de dag is onze vijand de bevoorrechte klasse van hebzucht binnen onze eigen grenzen’, zei president Roosevelt na de beursval van 1929. De Grote Depressie is een feit. De Britse econoom Keynes schrijft in 1930: ‘We hebben ons in een gigantische modderpoel gewerkt, we hebben gigantische fouten gemaakt bij de controle van een apparaat waarvan we niet precies weten hoe het werkt.’ Het vertrouwen in de banken is beneden het vriespunt. Het verhaal gaat dat een man een honderddollarbiljet op straat ziet liggen en het niet opraapt. ‘Waarom laat je dat liggen?’ vraagt een vriend. ‘Als het iets waard was had iemand anders het al lang opgeraapt’, is het antwoord.

HERHAALT de geschiedenis zich in 2009? De beursval van 1929 werd onder meer veroorzaakt door de overwaardering van radio’s en auto’s. Nu staan de huizenmarkt en de financiële sector aan de wieg van de crisis. Na de beursval van 1929, zestien maanden na het begin van de neergang, was de recessie ongeveer net zo diep als nu, over een zelfde periode. De beurskoersen van nu zijn vijftig tot zestig procent gedaald, net als in 1930. De werkloosheid is gestegen van zes naar tien procent, de winsten zijn met de helft afgenomen. Net als in de jaren die voorafgingen aan de beurscrash van 1929 hebben de Republikeinen in samenwerking met Wall Street het controleapparaat gesloopt. Het heeft nu alleen meer tijd gekost, zo’n vijftig jaar, voor het bouwwerk van de New Deal werd aangevallen. Dat hebben de Republikeinen sinds het aantreden van Ronald Reagan systematisch afgebroken, soms met actieve steun van Democraten en zonder dat er serieus tegengas werd gegeven. Die afbraak werd onder Clinton nauwelijks afgeremd en kwam onder Bush in een stroomversnelling terecht.
Hoe heeft het zo ver kunnen komen dat de overheid haar taak om toezicht te houden op financiële instellingen heeft prijsgegeven? Volgens een rapport van het Wall Street Watch Project hebben de financiële instituten van Wall Street de afgelopen tien jaar 3,4 miljard dollar betaald aan bijna drieduizend lobbyisten om de financiële spelregels te ‘versoepelen’. Ook heeft Wall Street in die periode 1,7 miljard dollar bijgedragen aan verkiezingscampagnes van politici, bedoeld om de geachte afgevaardigden gunstig te stemmen.

EERSTE BEDRIJF. Voordat het doek op gaat is er een discussie over het decor. Is de crisis van dit moment een recessie of is het veel meer: een tweede Grote Depressie. Bertus Meins, voormalig topeconoom bij de Inter-American Development Bank in Washington, denkt niet dat we opnieuw in een grote depressie zijn aangeland: ‘Maar een depressie is het wel aan het worden, in de zin van een sterke globale afname van ondernemingsactiviteiten en wereldhandel, dalende prijzen en snel oplopende werkloosheid. Het is een plotselinge opeenstapeling van crises: het instorten van banken en markten, het ondergraven van het investeerders- en consumentenvertrouwen, het verdampen van oudedagsreserves en een drastische vermindering van de werkgelegenheid, en dat wereldwijd, met alle sociale en politieke gevolgen van dien. Ons politiek systeem heeft nog geen overeenstemming bereikt over een definitieve strategie om deze problemen internationaal gecoördineerd te lijf te gaan.’
Als we nu midden in een depressie zitten, ziet het toneel er heel anders uit dan in 1929. Want deze wereldwijde crisis speelt zich af op een hoger welvaartsniveau dan in 1929 het geval was. Verder zijn er, anders dan in de jaren dertig, nog geen grote banken failliet gegaan. Na de beursval van 1929 had niemand geld. Banken gingen toen wel failliet. Bankrekeningen werden bevroren, omdat de banken geen geld hadden om rekeninghouders te betalen en leningen te verstrekken. De werkloosheid was 25 procent, deflatie had tot gevolg dat prijzen en lonen daalden. Door de prijsdalingen gaf niemand geld uit: morgen zou alles immers nog goedkoper zijn. Huiseigenaren konden hun hypotheek niet betalen en huizen werden bij tienduizenden geveild. De banken, het bedrijfsleven en de burgers deelden allemaal in de malaise. Amerika en vervolgens de rest van de wereld ging failliet. De New Deal van Franklin Roosevelt in de jaren dertig was de grondslag voor een oplossing van de Grote Crisis. Sociale programma’s als werkverschaffing en werklozensteun moesten voor inkomen en een sociaal vangnet zorgen. Dat financiële en economische systeem van de New Deal, later uitgebreid met Social Security, een soort AOW, heeft als grondslag van de Amerikaanse samenleving ongeveer vijftig jaar standgehouden, totdat president Ronald Reagan in 1981 verkondigde dat de overheid niet kan bijdragen aan oplossingen maar zelf onderdeel van het probleem is.
Een van de kernproblemen tijdens de Grote Depressie was dat het publiek ieder vertrouwen in de banken had verloren. Banken hadden voor de crisis leningen verstrekt, maar handelden ook in hun eigen financiële producten: zij speculeerden met het geld van anderen. Om die belangenverstrengeling tegen te gaan nam het Congres in 1933 de Glass-Steagall Act aan, een wet die een scheiding aanbracht tussen commerciële banken en zakenbanken. Commerciële banken waren voortaan aan strenge regels van toezicht gebonden en waren verplicht voorzichtig met het geld van spaarders om te gaan. Zo konden deposito’s bij banken niet langer gebruikt worden voor speculatieve investeringen. Zakenbanken stonden daarentegen niet onder toezicht en konden grotere risico’s nemen. Dat de overheid bovendien deposito’s bij banken tot een zeker bedrag garandeerde, droeg in grote mate bij aan het herwinnen van vertrouwen in de banken.

TWEEDE BEDRIJF. Het jaar 1981 is aangebroken en het is volgens president Reagan ‘ochtend in Amerika’. De erfenis van de Grote Depressie is bijna vergeten. De leuze is nu: weg met de bureaucratie en de regels van de overheid, die alleen maar een belemmering zijn voor het soepel functioneren van de vrije markt. Leve de vrije markt die een oplossing biedt voor alle economische en maatschappelijke problemen. Sinds Reagan hebben de Republikeinen en Wall Street zich met succes ingezet om systematisch de rol van de overheid terug te dringen en de New Deal ongedaan te maken. Vanaf 1983 keurt de Amerikaanse regering onder Reagan boekhoudregels van financiële instituten goed die banken en andere financiële instellingen in staat stellen producten te ontwikkelen waardoor ze risico’s en mogelijke verliezen buiten de balans kunnen houden, en daarmee verborgen voor investeerders en het grote publiek. De vrijheid-blijheid-politiek wordt toegejuicht door de Federal Reserve onder leiding van Alan Greenspan. Hoe minder controle, hoe beter, is zijn standpunt.
De grootste bijdrage tot het slopen van de New Deal was het herroepen van de bankwet van 1933, de Glass-Steagall Act. Die scheiding is onder druk van de banken in 1999 ongedaan gemaakt met de Gramm-Leach-Bliley Act, officieel de Financial Services Modernization Act geheten. Die wet werd actief gesteund door de toenmalige Democratische minister van Financiën Robert Rubin en de president van de Federal Reserve Board Alan Greenspan, en werd getekend door president Clinton. Banken en verzekeringsmaatschappijen hadden jarenlang voor herroeping gelobbyd.
Het ware doel van de moderniseringswet van 1999 was niet in de eerste plaats om het systeem te moderniseren, maar om het toezicht van de overheid op banken te omzeilen zoals dat sinds1933 bestond, en om grote overnames mogelijk te maken. Door overnames en aankopen ontstonden er gigantische conglomeraten. Citibank fuseerde met zakenbank Smith Barney en verzekeringsmaatschappij Travelers Group. De nieuw geboren Citigroup werd daarmee de grootste bank ter wereld. De bank kon transacties die van overheidswege niet waren toegestaan doorschuiven naar takken van het bedrijf waar geen overheidstoezicht op was. De toezichthouder ging niet vrijuit, want de Fed had op basis van de Financial Holding Company Act wel het instrumentarium om in te grijpen. Een klein aantal grote financiële instituten was op die manier, via fusies en overnames, in handen gekomen van een paar bedrijven, die vervolgens op ongekende schaal zijn gaan speculeren in derivaten met het geleende geld van beleggers en spaarders, zonder dat er serieus toezicht was op hun riskante praktijken. Bedrijven als Citigroup en verzekeringsmaatschappij AIG waren zo groot geworden dat de overheid ze van de ondergang moest redden om erger voor de hele economie te voorkomen. Citigroup en AIG stonden op het randje van bankroet en konden alleen via kunstmatige beademing door de overheid in leven worden gehouden. Herinnert u zich het boek van rechter Brandeis uit 1914? Speculeren met andermans geld.

DERDE BEDRIJF. Politici hebben lessen geleerd uit de fouten die president Hoover maakte tussen 1929 en 1932. Hoewel? De gangbare leer in 1929 was dat je de vrije markt op zijn beloop moet laten. Prijzen en lonen zullen zich aanpassen totdat er een nieuw evenwicht is bereikt. Dat klinkt ook nu nog door in de kritiek van de Republikeinse minderheid in het Congres. Hoover bestreed de crisis door de begroting tot iedere prijs in evenwicht te brengen en de belastingen te verhogen.
Het debat van nu lijkt opvallend veel op dat van de jaren dertig. Toen klaagden de Republikeinen en conservatieve Democraten in het Congres, net als nu, dat de onverantwoorde uitgaven van president Roosevelt, nu Obama, zouden leiden tot het bankroet van Amerika. Net als in de jaren dertig betogen de Hoovers van 2009 dat een begrotingstekort uit den boze is en dat beperking van de overheidsuitgaven, gecombineerd met belastingverlaging, Amerika het economische Walhalla zal binnenvoeren. Het verwijt aan Obama is dat zijn ‘New Deal’, die bestaat uit een aantal financiële injecties in de banken en een gigantische injectie in de economie, vergelijkbaar met de werkverschaffing in de jaren dertig, onze kleinkinderen opscheept met een failliete nationale boedel. Het is alsof je een patiënt geen openhartoperatie wilt laten ondergaan omdat hij, als hij het overleeft, het risico loopt van een longontsteking. Dat is sowieso een hypocriet verwijt uit de partij wier laatste president de VS heeft opgezadeld met een enorm begrotingstekort.
Dat de New Deal Amerika uit het slop heeft gehaald is volgens deze critici een mythe: de werkloosheid nam in de jaren dertig toe en in 1937 was er opnieuw een inzinking. Het is zeker waar dat niet alles wat Roosevelt probeerde een succes was; bij gebrek aan ervaring met een crisis van een dergelijke omvang was het een kwestie van vallen en opstaan. Een van de grootste fouten van Roosevelt was een poging tot prijsbeheersing. De neerwaartse spiraal van dalende lonen en prijzen leidde tot deflatie, waar een verlammende werking van uitging, omdat mensen iedere dag met aankopen wachtten tot de volgende dag, wanneer alles nog goedkoper zou zijn. Om verdere prijsdaling te voorkomen liet Roosevelt een wet aannemen waarin minimumprijzen werden vastgesteld. ‘Dat is zo ongeveer de ergste fout die je kunt maken in een recessie, want prijzen moeten dan juist omlaag om producten betaalbaar te maken’, zegt dr. Allan Mendelowitz, een van de directeuren van de Federal Housing Finance Board, een instantie die toezicht houdt op de hypotheekbanken en die tijdens de Bush-regering op non-actief is gesteld.
‘Wat de critici van de New Deal over het hoofd zien is dat weliswaar de werkloosheid hoog bleef, maar dat de economische groei in de jaren dertig snel toenam’, voegt Bertus Meins daaraan toe: ‘De beurs had in 1933 alweer 25 procent van zijn verlies van 1929 goedgemaakt. De hoge werkloosheid was geen teken dat de New Deal niet werkte, maar gaf aan hoe diep het gat van de depressie was.’
Een andere fout van Roosevelt was volgens Meins dat hij in 1937 te snel op de rem heeft getrapt en te snel is gaan bezuinigen, waardoor de economie weer een terugslag kreeg: ‘In 1939 was de werkloosheid nog vijftien procent. De Tweede Wereldoorlog met zijn grootscheepse investeringen in de oorlogsindustrie heeft Amerika economisch op de been geholpen.’
Volgens de gezaghebbende econoom Paul Krugman van Princeton, columnist van The New York Times, is de les dan ook dat het tijdens een recessie als de huidige beter is om te veel dan te weinig geld in de economie te pompen. Maar zo zien de Hoovers van 2009 de situatie niet. Onder leiding van Rush Limbaugh, ster in een radio-talkshow, noemen zij overheidsprojecten met afschuw een vorm van ‘socialisme’. Sommigen zien in Obama zelfs een verkapte communist van de oude stempel, een verwijt dat Roosevelt ook regelmatig naar zijn hoofd geslingerd kreeg.
Ook de Democraten gaan niet vrijuit als het erom gaat de lessen van de geschiedenis te leren. In de stimuleringswet die in februari is aangenomen is een ‘Buy American’-provisie opgenomen, een vorm van protectionisme die niet alleen in strijd is met internationale handelsafspraken, maar bovendien rampzalig is in tijden van een recessie, zoals de Grote Depressie ons heeft geleerd. Het Congres nam in 1930 de Smoot Hawley Act aan: invoerrechten op importproducten werden drastisch verhoogd. ‘Protectionisme in tijden van een recessie betekent het exporteren van werkloosheid, en daarmee een garantie dat de recessie mondiaal wordt’, zegt Mendelowitz. ‘Een van de belangrijkste factoren die de Grote Depressie “Groot” hebben gemaakt is de Smoot Hawley-wet geweest: als je andere landen niet in staat stelt te exporteren, dan leidt dat tot werkloosheid in die landen, die dan op hun beurt niet in staat zijn Amerikaanse exportgoederen te kopen. En dat is precies wat er toen is gebeurd.’ De schade van de nieuwe Buy American-provisie blijft vooralsnog beperkt tot staal, en Obama heeft beloofd dat Amerika niets zal doen wat strijdig is met de spelregels van de Wereldhandelsorganisatie.
Een probleem met Amerikaanse politici is dat de meesten van hen advocaat zijn die weinig verstand hebben van economie. Met name conservatieve Republikeinen zitten zo vastgeroest in Reagans dogma dat de overheid het ware probleem is dat zij geen enkele overheidstaak bij het oplossen van de economische crisis kunnen aanvaarden. Vandaar dat een Republikeins Congreslid in het debat over de reddingsactie voor de banken in oktober vorig jaar uitriep: ‘Als ik moet kiezen tussen vrijheid of brood, dan kies ik vrijheid.’ En de nieuwe voorzitter van de Republikeinse Partij Michael Steele verkondigde in een televisie-interview dat overheidsbanen geen ‘banen’ zijn maar slechts ‘werk’. ‘Het verschil’, zo verklaarde Steele met een stalen gezicht, ‘is dat “werk” voor en door de overheid tijdelijk van aard is en daarom de economie niet of nauwelijks beïnvloedt, terwijl een “baan” in de particuliere sector blijvend van aard is en daarom wel de economie ten goede komt.’

ER ZIJN niet alleen op economisch gebied opvallende parallellen met de Grote Depressie. De jaren twintig van bloei en optimisme gingen gepaard met eenzelfde soort christelijk fundamentalisme als de afgelopen dertig jaar. Toen was het de Anti Saloon League die onder leiding van dominees de Prohibition, het drankverbod, afdwong. Een wet verbood om de evolutietheorie van Darwin op school te onderwijzen, omdat die strijdig was met de waarheid van de Bijbel. Op eenzelfde manier maakten christelijke fundamentalisten de afgelopen dertig jaar een bloeiperiode door. Onder president Bush leidde dat tot het verbod op stamcelonderzoek en tot ondergraving van de evolutietheorie in het onderwijs.
In tijden van economische tegenspoed blijken religieuze zedenmeesters minder populair te zijn. Roosevelt herriep in 1933 het nationale drankverbod zonder dat de Anti Saloon League een politieke vuist kon maken en Obama heeft weinig protest ondervonden van fundamentalistische dominees toen hij het verbod op stamcelonderzoek herriep. Tegelijk blijkt uit opinieonderzoeken dat het aantal ongelovigen in Amerika tijdens de huidige crisis van acht naar vijftien procent is gestegen, terwijl de fundamentalistische kerken door een diep dal gaan, een gelijksoortige ontwikkeling als in de jaren dertig.
Bij het bestrijden van de Grote Depressie speelde behalve de openbare werken van de New Deal ook, net als nu, de wederopbouw van het financiële systeem een belangrijke rol. Tot de crisis van de jaren dertig werden hypotheken verstrekt voor een looptijd van drie tot vijf jaar. Daarna moest de huiseigenaar een nieuwe hypotheek afsluiten. Als de hypotheekrente omhoog ging, konden sommigen niet meer aan hun verplichtingen voldoen. Het gevolg was dat na de crisis van 1929 miljoenen Amerikanen klem zaten. De drie- of vijfjarentermijn was verstreken en ze hadden niet genoeg geld om hun hypotheek af te lossen of te vernieuwen. Daarom greep de overheid op initiatief van president Roosevelt in. Zij creëerde een hypotheekmodel met een looptijd van vijftien tot dertig jaar tegen een vaste rente. Gedurende de looptijd werden hoofdsom en rente afbetaald. Dat schiep zekerheid, maar de banken droegen het risico van de onderliggende waarde van de huizen en de hoogte van de rente. Om dat risico te beheersen werd een federale instantie gecreëerd, Fannie Mae, die een waakhondfunctie kreeg.
Allan Mendelowitz: ‘De huiseigenaar wist precies wat hij per maand kwijt was en wat hij nog schuldig was, Fannie verkocht op zijn beurt de leningen door aan de markt. Het was een heel stabiel systeem. Faillissementen van huiseigenaren die hun schuld niet meer konden betalen werden alleen nog maar veroorzaakt door ziekte, baanverlies of de dood.’ Dat systeem heeft vijftig jaar gewerkt, totdat er druk ontstond van andere financiële instellingen die ook in de lucratieve hypotheekmarkt wilden stappen. In een vrije economie dient iedereen de kans te krijgen een hypothecaire lening te verschaffen, zo was het argument, en niet alleen door de overheid gecontroleerde instellingen.
Alternatieve financiële instellingen die niet aan de strenge regels van de banken en de ‘Savings and Loans’ waren gebonden kregen daarom in de jaren zeventig de mogelijkheid hypotheken te verstrekken en met de bestaande instituten te concurreren. Savings and Loans, lokale financiële spaarinstituten, waren al sinds 1800 aan strikte voorschriften gebonden: ze konden hypotheken en een beperkt soort leningen verstrekken. Voor deposito’s mochten ze slechts een lage rente betalen, veel minder dan de zogenoemde money market-rekeningen van alternatieve financiële instellingen, waarvoor geen beperkende regels golden. De Savings and Loans werden net als de zakenbanken banken die niet aan spelregels zijn gebonden. Ze konden leningen verstrekken aan het bedrijfsleven en creditcards uitgeven.
Het gevolg was dat zij onverantwoorde leningen en hypotheken gingen afsluiten. Toen de huizenmarkt in het midden van de jaren tachtig terugliep, kwamen velen in de problemen. Tijdens deze Savings and Loans-crisis werden duizend banken door de overheid overgenomen. Dat kostte de overheid 160 miljard dollar. Einde derde bedrijf? We weten nu dat dat een voorproefje was van de veel duurdere huidige crisis.

VIERDE BEDRIJF. Het stimuleren van het bedrijfsleven en de vrije markt, dat onder Bush jr. in een stroomversnelling is geraakt, brengt met zich mee dat een aantal zekerheden wordt ondergraven. De invloed van de vakbonden is teruggedrongen. Veel bedrijven hebben misbruik gemaakt van in hun eigen bedrijf geïnvesteerde pensioenfondsen. Ze speculeerden met geld dat voor later bestemd was, of ze kochten met dat geld andere bedrijven op. Na de overname werd het nieuwe bedrijf in stukken gesneden en opgedeeld; weg pensioenfonds, jammer voor de werknemers. Bedrijven willen sowieso besparen op pensioenen, want fondsen die een vast pensioen garanderen op de pensioengerechtigde leeftijd, zijn duur. Het is voordeliger de zorgen voor het pensioen aan de werknemer zelf over te laten. Dat is mogelijk via een zogenoemde 401K-regeling, waarmee de werknemer zelf geld opzij zet dat op Wall Street geïnvesteerd kan worden. De werknemers die dat hebben gedaan, zijn nu hun pensioengeld kwijt. Zo is het sociale vangnet van de New Deal voor een groot deel ontmanteld, met als laatste, niet gerealiseerde doel de privatisering van het ouderdomspensioen. President Bush wilde ook Social Security ontmantelen en het ouderdomspensioen geheel aan de goede zorgen van Wall Street toevertrouwen. De ellende was niet te overzien geweest als ook het ouderdomspensioen op Wall Street was verdampt.
De afgelopen dertig jaar hebben met de jaren twintig gemeen dat de wereld van geld en politiek ervan uitging dat de magere jaren voorgoed voorbij waren. In de jaren twintig was de gekte geconcentreerd rond de ongekende boom in de verkoop van radio’s en auto’s. Nu werden de Kleine Luyden in staat gesteld huizen met geleend geld te kopen zonder de vraag te stellen of ze die schuld ooit terug konden betalen. De Grote Luyden kochten intussen andere bedrijven en slokten die op met geleend geld. De verplichting tot het aanhouden van reserves voor de Grote Luyden werd afgeschaft en de kleine man kon een hypotheek krijgen zonder voldoende geld achter de hand te hebben. Toen stortte de huizenmarkt in en werd het gebrek aan reserves bij publiek en bedrijfsleven duidelijk: mensen konden hun maandelijkse hypotheek niet meer betalen. Huis geveild, mensen op straat. Aandeelhouders van hypothecaire instellingen realiseerden zich dat ze een groot risico liepen en iedereen wilde tegelijkertijd verkopen.
We zijn terug bij het boek van rechter Brandeis in 1914. De historicus Presser noemde zoiets het verhaal van de Repeterende Breuk in de geschiedenis.