De ruïnes van de sociale zekerheid dossier

BEGIN JAREN NEGENTIG waren de politieke gemoederen rond de sociale zekerheid in Nederland buitengewoon verhit. Het dramatische WAO-besluit (juli 1991) en de parlementaire enquête naar de uitvoering van de werknemersverzekeringen (september 1993) waren de hoogtepunten in een lang slepend politiek drama. Dat resulteerde in een lagere collectieve WAO-uitkering - het fameuze ‘WAO-gat’ -, een gedeeltelijk geprivatiseerde ziektewet (de eerste twee of zes weken ziekengeld voor rekening van de werkgever) en een omwenteling in de uitvoering van de werknemersverzekeringen.

De kiezers konden het niet waarderen. Het was een van de oorzaken van de historische verkiezingsnederlaag van de regeringspartijen PvdA en CDA in mei 1994. En zoals wel vaker kondigde de politiek, geschrokken van de eigen daadkracht en des kiezers oordeel, een fundamenteel debat aan. Dat werd zelfs vastgelegd in het paarse regeerakkoord.
Van een publieke discussie is echter nauwelijks iets te merken geweest. Dat kon ook eigenlijk niet, want dat debat stond op gespannen voet met de paarse pacificatie van het socialezekerheidsvraagstuk. PvdA, D66 en VVD brouwden in 1994 een even ingenieus als fataal mengsel. De politieke partners beloofden elkaar stilte op het front van de hoogte en duur van de uitkeringen, maar ontketenden voorts op kousevoeten een revolutie in de uitvoering van de sociale zekerheid, in het bijzonder die van de werknemersverzekeringen ziektewet, werkloosheidswet en de arbeidsongeschiktheidswetten AAW en WAO. Het verstrekken van uitkeringen, het innen van sociale premies, het bepalen of iemand werkloos of ziek is, het (her)keuren van WAO'ers en het begeleiden van werklozen naar werk: het moest allemaal efficiënter en goedkoper.
Paars was eensgezind over het feit dat het oude uitvoeringsstelsel tegen de vlakte moest en dat in een nieuw systeem marktwerking een dominante plaats zou krijgen. Bovendien wilde men veel meer samenwerking tussen de verschillende instellingen op het gebied van arbeid en inkomen. Het moest afgelopen zijn met de verkokering. Een blauwdruk van dat nieuwe stelsel werd echter niet gegeven. Men zou het al doende wel eens worden. Dat is vreemd: geen ondernemer zou het in zijn hoofd halen een bedrijf met duizenden arbeidsplaatsen en een miljardenomzet overhoop te halen zonder een heldere visie. Nu de reorganisatie van de uitvoering niet binnen een duidelijk toetsbaar politiek kader plaatsvindt, wordt dat kader in toenemende mate door de uitvoerders zelf bepaald. Zij zetten nu de belangrijkste stappen naar de organisatie en inrichting van de sociale zekerheid in de eenentwintigste eeuw.
Dat heeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de gaten gekregen. Staatssecretaris Frank de Grave komt binnenkort met een stevige nota over de toekomst van de uitvoering. Dan zal de politiek - nog voor de verkiezingen? - moeten bepalen op welke wijze de beloofde marktwerking na 2000 zijn beslag gaat krijgen en hoe de omwentelingen die op diverse terreinen zijn ingezet, in elkaar passen.
DE CONTOUREN van het nieuwe systeem worden echter al zichtbaar. Ze voorspellen niet veel goeds. Terwijl het ministerie van Sociale Zaken op dit moment het ‘veld’ nog aan interviews onderwerpt om een nader standpunt te bepalen, heeft datzelfde 'veld’ de toekomst al behoorlijk uitgestippeld. In adembenemend tempo smeden banken, zorgverzekeraars, arbodiensten, levensverzekeraars en publieke WAO-uitvoerders de monsterverbonden aaneen die ons straks gezamenlijk hun diensten aanbieden. Ziekte en arbeidsongeschiktheid zijn big business geworden.
Daaraan liggen politieke besluiten ten grondslag. De Graves voorganger Robin Linschoten moest toen hij in 1995 de totale privatisering van de ziektewet verdedigde in de Eerste Kamer, zich morrende((PvdA-)senatoren van het lijf houden. Hij beproefde met succes de paarse bezweringsformule. Via een 'geconditioneerde’ privatisering zou voortaan niet het GAK, maar de werkgever het ziekengeld - zeventig procent van het laatst verdiende loon - aan zijn zieke werknemer betalen. Zo hield de overheid het recht op ziekengeld overeind, maar tegelijkertijd ontmantelde zij in één klap de publieke uitvoering. Exit publieke verzekering, exit publieke uitvoerders.
De werkgevers mochten vervolgens zelf uitzoeken hoe ze de controle en begeleiding van 'hun’ zieke werknemers zouden regelen. Het was immers hun geld. Het GAK-brommertje kon dus in de uitverkoop en de publieke verzekeringsartsen mochten hun heil gaan zoeken bij de particuliere arbodiensten. Die staan sinds enkele jaren de Nederlandse werkgever bij op het glibberige pad van verzuimpreventie of controle op het jaarlijkse griepje. De particuliere verzekeringsmaatschappijen doken in het gat in de markt met nieuwe polissen voor werkgevers, die het risico van de verplichting tot betaling van ziekengeld wilden afdekken.
Daar bleef het niet bij. Ook de WAO viel ten prooi aan de paarse privatiseringsdrift. Vanaf 1 januari 1998 wordt met de wet Premiedifferentiatie en Marktwerking bij Arbeidsongeschiktheid (PEMBA) de WAO-premie in tweeën gesplitst. Eén deel dient ter financiering van de lopende WAO-uitkeringen en is voor alle bedrijven hetzelfde. Het andere deel is, onder het motto 'de vervuiler betaalt’, gebaseerd op het aantal nieuwe WAO'ers dat een bedrijf 'uitstoot’. De werkgevers kunnen er ook voor kiezen zelf dit WAO-risico te dragen, voor de duur van maximaal vijf jaar. Zij betalen dan geen premie meer (voor de nieuwe gevallen), maar financieren uit eigen zak de WAO-uitkering. Of herverzekeren dit risico, analoog aan het ziekengeld, via een particuliere verzekeraar. Deze constructie is nog niet populair, maar wordt dat naar verwachting in de loop van de komende jaren wel als de gedifferentieerde premie in belang gaat toenemen. Ook hier raken de publieke uitvoeringsorganisaties werk kwijt aan de markt.
DE ALDUS gekortwiekte uitvoerders kregen het ook langs een derde weg zwaar te verduren. Met enkele forse ingrepen in de Organisatiewet Sociale Verzekeringen - ooit een hoeksteen van het Nederlandse poldermodel - werd de organisatiestructuur zelf aangepakt. In vroeger tijden stonden de bedrijfsverenigingen aan het hoofd van de uitvoeringsbureaucratie, met in het bestuur werkgevers en werknemers. Zij regelden gezamenlijk de uitvoering van de publieke (en via CAO’s aanvullende) werknemersverzekeringen in een bepaalde sector. Sommige bedrijfsverenigingen, zoals het Sociaal Fonds Bouwnijverheid, voerden zelf de administratie uit, in dit geval voor de bouwvakkers met hun 'sectorspecifieke’ vakantiebonnen, vorstverletregelingen en dergelijke. De meeste bedrijfsverenigingen huurden echter het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (GAK) in voor deze klus.
Dat ging goed tot de parlementaire enquête in 1993. Toen werden de bedrijfsverenigingen schuldig bevonden aan massaal misbruik van de WAO in de jaren tachtig. In weerwil van het poldermodel schopte de politiek daarom de sociale partners uit de besturen van de bedrijfsverenigingen en hief deze vervolgens op. Uit het sloopafval zijn nu vijf uitvoeringsinstellingen - uvi’s - verrezen, die als zelfstandige bedrijven door het leven gaan en de WW en de WAO uitvoeren voor verschillende sectoren. Zij kennen een nieuwe broodheer: het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen (LISV), waar inmiddels Flip Buurmeijer presideert. Dit LISV is als coördinerend instituut ten dele de opvolger van de oude Sociale Verzekeringsraad, die ook al bij de vuilnis is gezet vanwege het WAO-schandaal. De rest van de SVR-boedel, de toezichthoudende taak, is ondergebracht bij het College Toezicht Sociale Verzekeringen. Het was een bestuursrel in dit CTSV die Robin Linschoten zomer 1996 de kop kostte.
De uvi’s zijn belangrijke spelbepalers geworden. Ze opereren in een holdingstructuur. Daarbinnen werkt naast de publieke 'poot’ (die zich bezighoudt met de werknemersverzekeringen WW en WAO) een private poot, waar tal van commerciële activiteiten als arbodiensten worden geparkeerd. De uvi’s hebben nu nog het expliciete recht op uitvoering van de WW en WAO in 'hun’ sector. Dat verandert in 2000 met de komst van marktwerking. Dan moeten de uvi’s met elkaar en met nieuwkomers concurreren om de contracten voor de uitvoering van de werknemersverzekeringen, een markt van drie miljard. Dan zou bijvoorbeeld de taxibranche kunnen besluiten om weg te gaan bij het GAK en Buurmeijer te vragen voor hen een fraai contract bij een andere uvi af te sluiten. (Als LISV-chef sluit Buurmeijer namelijk de contracten met de uvi’s af; tenminste nu nog wel.)
DIT IS SLECHTS een deel van de paarse hervormingsoperatie. Inmiddels is ook een oud politiek ideaal prominent op de agenda gezet: de eenloketfunctie. Dat is bureaucratenbargoens voor verregaande samenwerking tussen uvi’s, sociale diensten en arbeidsbureaus. Zij moeten van de nieuwbakken projectleidster en oud FNV-bestuurder Ella Vogelaar bijna letterlijk gaan samenwonen en bouwen aan één loket voor werk en inkomen (het zogenaamde 'SWI-traject’, Samenwerking, Werk en Inkomen). Er worden in het hele land regionale Centra voor Werk en Inkomen opgezet waar de samenwerkende partijen gezamenlijk 'de intake’ gaan organiseren. Met dit omvangrijke project moet de verkokering definitief tot het verleden gaan behoren.
Dat lijkt inzichtelijk en makkelijk. Het wordt zo in theorie mogelijk om elke uitkeringstrekker te volgen als deze naar werk zoekt, op een scholingstraject is gezet of anderszins is aangespoord tot maatschappelijke participatie. De organisatorische consequenties van dit concubinaat zijn echter enorm. Naast cultuurverschillen gelden verschillende bestuurlijke en financiële regimes en doelstellingen: de sociale diensten (Bijstandswet) ressorteren onder de gemeenten; de arbeidsbureaus (bemiddeling en scholing werklozen) zijn eigendom van de Regionale Besturen Arbeidsvoorziening en de uvi’s (werknemersverzekeringen) functioneren onder een contractrelatie met het LISV.
Ook hier is Paars blijven steken in algemene intenties. Ad Melkert, minister van Sociale Zaken en eerstverantwoordelijk voor het SWI-dossier, wacht voorlopig af hoe het balletje rolt. Dat gaat een keer tot problemen leiden, want alle partijen weten dat er ooit flink gesneden zal moeten worden in de overdaad aan bestuursvormen.
Niet alleen de uvi’s zijn een onzekere partij in deze samenwerking. Ook de Nederlandse arbeidsvoorziening, de koepel van de arbeidsbureaus, worstelt met de toekomst. De in 1989 ingezette tripartisering van de arbeidsvoorziening, waarmee de overheid werkgevers en werknemers naast zich in het bestuur duldde, is geen onverdeeld succes gebleken. Arbeidsvoorziening, geteisterd door opeenvolgende bezuinigingen, lijkt inmiddels rijp voor een sterfhuisconstructie. Met steeds minder geld moet zij een steeds moeilijker clientèle bedienen en dat wil niet echt lukken. Velen speculeren op een toekomst waarin de landelijke (en lokale) arbvo-fondsen via tijdelijke contracten aan de best opererende marktpartij worden vergeven. Dat kunnen bijvoorbeeld ook uitzendbureaus zijn.
De derde SWI-speler naast de uvi’s en de arbvo-diensten zijn de sociale diensten. Ook zij worden de laatste jaren (opnieuw) zwaar op de proef gesteld door een niet-aflatende Haagse veranderzucht. Zo heeft Melkert met de nieuwe Algemene Bijstandswet en de Wet Maatregelen en Boeten verregaande veranderingen in de uitvoering afgedwongen (meer controle, harder sanctiebeleid, grotere nadruk op planning en controle, intensievere aandacht voor toeleiding naar werk). Indicatief voor de spanning waaronder zij nu opereren is het feit dat sinds 1995 zo'n zeventig directeuren zijn opgestapt. Voegen we daarbij het uit zijn krachten gegroeide Melkertbanencircuit en één ding is wel helder: het huidige Haagse ongeloof in de maakbaarheid van de samenleving maakt een uitzondering voor de uitvoeringsbureaucratie.
DE EERSTE afvallers in dit grootschalige experiment zijn al genoteerd: de burger of werknemer voor wie dit allemaal bedoeld is. Het huidige systeem valt nauwelijks uit te leggen. Ook wij kunnen hier slechts een simplificatie van de werkelijkheid tekenen. De fragmentatie is totaal: elk werknemersrisico kent een verschillend verzekeringsregime en dito uitvoering.
De permanente reorganisatie brengt ook de uitvoerders zelf en hun bestuurders regelmatig tot wanhoop. Het is één grote rotzooi, zo melden betrokkenen. En daar grijpen handige jongens hun kans. De publieke uitvoeringscultuur wordt resoluut terzijde geschoven. Het woord is aan de markt.
Dat blijkt onder meer uit de vorming van de zogenaamde conglomeraten, die recentelijk zijn opgekomen. Zoals gezegd had de politiek bedacht dat uvi’s met elkaar en met nieuwkomers zouden concurreren. De uvi’s hebben vrijheid die hun onder het mom van marktwerking is geboden, echter benut voor verregaande samenwerking met tal van particuliere bedrijven. Ze zijn (intensieve) samenwerkingsverbanden aangegaan met onder andere banken, verzekeringsmaatschappijen, pensioenfondsen, zorgverzekeraars en arbodiensten. Het GAK is hiermee begonnen en doet het nu met Achmea (onder andere Zilveren Kruis). ING Groep doet het met SFB en het duo GUO/CADANS met Rabobank/ Interpolis. Hoewel de marktwerking nog niet eens goed en wel gerealiseerd is, ligt daarmee al een aanzienlijke beperking van de concurrentie op de loer.
De motieven voor deze samenwerking zijn divers: de uvi’s vrezen de toekomstige concurrentie, verzekeringsmaatschappijen zijn bang buiten de boot te vallen (zelf een uvi beginnen is erg kostbaar) en de (nieuwbakken) ondernemers jutten elkaar stevig op met de fraaiste constructies, 'want iedereen doet het’. De meer rationeel ingestelde profeten onder hen zien aanzienlijke synergiewinsten in dergelijke samenwerkingsverbanden. De allianties kunnen straks integrale diensten aanbieden aan de werkgever: all care en total finance services of geïntegreerde employee benefits-pakketten die alle risico’s op het terrein van arbeid, zorg en inkomen afdekken en verbinden met financiële en personele dienstverlening.
INMIDDELS BEGINNEN enkele hoofdrolspelers zich te roeren. Naar aanleiding van de pogingen om voor zieke werknemers speciale voorzieningen te treffen met een zogeheten bedrijvenpoli spraken D66-kamerlid Van Boxtel en minister Borst van Volksgezondheid hun zorg uit over de oprukkende tweedeling in de zorg. De meeste politici, onder wie PvdA-coryfee Rob Oudkerk, deelden die. Hun opstelling is begrijpelijk, maar ook een beetje naïef. D66, de PvdA en de andere grote partijen hebben voluit meegewerkt aan het ontstaan van de huidige situatie. Wie bezuinigt op de zorg en tegelijkertijd werkgevers maximaal financieel verantwoordelijk maakt voor ziekte en arbeidsongeschiktheid, particuliere verzekeraars te hulp roept die niet anders kunnen werken dan op basis van risicoselectie, en vervolgens de uitvoerders zo ongeveer de vrije hand geeft om alle mogelijkheden tot schadelastbeperking te benutten, moet niet vreemd opkijken als zij zich marktconform gaan gedragen. Wie betaalt, bepaalt, is een oud adagium in de sociale zekerheid en dat betekent dat deze partijen meer en meer druk op de gezondheidszorg gaan uitoefenen. Juist de combinatie van de verschillende hele en halve privatiseringsoperaties geeft alle ruimte aan handige uitvoerders, die niet langer willen koersen op een sociaal wenselijk ondernemerschap maar dromen van een notering aan de beurs. Zoals Nationale Nederlanden adverteert: laat ons maar combineren.
De politiek heeft kennelijk ook geen nota genomen van de talrijke evaluatiestudies naar eerdere privatiseringsoperaties die inmiddels hoog op de Haagse bureaus liggen opgetast. Wie daarvan kennis neemt, ziet grote parallellen met de huidige ontwikkeling in de zorg en sociale zekerheid en zou twee waarschuwingen ter harte moeten nemen.
Een: Let op het risico van oligopolievorming. Dat betekent dat de marktwerking halverwege blijft steken. Dat dreigt in de sociale zekerheid te gebeuren door de huidige conglomeraatvorming en het uitblijven van nieuwkomers als gevolg van talrijke toegangsdrempels. Gebruikelijke bijverschijnselen van dit type ontsporing zijn zeer marktconforme arbeidsvoorwaarden aan de top en gebrek aan grip van de overheid op de uitvoering.
Saillant detail is dat dit dreigende gebrek aan marktwerking de huidige uvi’s ertoe brengt te benadrukken dat de marktwerking niet alleen via nieuwe aanbieders (uvi’s dus) gestimuleerd kan worden, maar ook via een uitbreiding van het aantal marktpartijen aan de vraagkant. Slim, want dat betekent dat het huidige LISV, nu nog de enige vragende partij namens de gemeenschap, zijn monopolie verliest en dat bijvoorbeeld individuele werkgevers rechtstreeks uitvoeringscontracten mogen afsluiten voor hun bedrijf. De overheid en de samenleving zijn de grip op de uitvoering dan definitief kwijt.
Twee: Hoedt u voor oneigenlijke praktijken. Onder druk van premiedifferentiatie en marktwerking en zonder effectieve publieke regulering en toetsing kunnen gekke dingen gebeuren. Dat laatste vreest bijvoorbeeld voormalig enquêtevoorzitter Flip Buurmeijer. In een interview in Het Financieele Dagblad van 3 november 1997 waarschuwde hij zijn oude collega’s voor de conglomeraatvorming. Wat blijft er over van een onafhankelijke WAO-keuring als de daarmee belaste uvi ingeklemd zit tussen partijen die allemaal een financieel belang hebben bij een bepaalde uitkomst?
Juist de keuring is een van de gevoeligste onderdelen van de WAO-wetgeving, zo is de afgelopen jaren bewezen. De claimbeoordeling zou daarom in onafhankelijke handen moeten blijven, hetgeen in sectoren als de volksgezondheid (indicatiestelling) en de volkshuisvesting (woningtoewijzing) gebruikelijk is. Men vergeet dikwijls dat het hier mensen in uitzonderlijke situaties betreft die werk, inkomen, status en gezondheid hebben verloren. Bovendien biedt commercialiteit geen enkele garantie dat bemiddeling van deze kwetsbare groepen doorgaat als de conjunctuur tegenzit. Nu al ervaren uitzendbureaus hoe weinig toegankelijk de markt is voor langdurig werklozen, een vergelijkbaar moeilijke doelgroep. Worden WAO'ers straks (opnieuw) aan de kant gezet omdat bemiddeling gewoon niet loont, zoals ervaringen in de Verenigde Staten met particuliere WAO-verzekeraars tonen?
HOE MOEIZAAM het huwelijk tussen commercialiteit en hulpverlening is, kan ook worden afgeleid uit de recente ervaringen met arbodiensten in Nederland. Oud-minister Bert de Vries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zorgde er in 1993 voor dat alle Nederlandse werkgevers per 1 januari 1998 verplicht een contract hebben met zo'n dienst. Daarmee creëerde hij een enorme markt waarop particuliere bedrijven, mits uitgerust met een certificaat van het departement, mogen opereren en werkgevers bijstaan bij verzuimbegeleiding, arbeidsomstandighedenbeleid en dergelijke. De rekening gaat naar de werkgever die een soort 'koppengeld’ betaalt.
Met de privatisering van de ziektewet is het werkterrein van de arbodiensten inmiddels flink uitgebreid. De laatste jaren expandeert, saneert en fuseert deze sector dat het een aard heeft. Sommigen verwachten van de arbodiensten een leidende rol als onafhankelijke arbiters die met direct zicht op bedrijf en werknemer een al te groot beroep op de WAO voorkomen. Deze mooie theorie ondervindt echter grote hinder van de paarse decollectiviseringsdrift. Ingewijden in de sector laten weten dat de begeleiding van zieke werknemers zwaar wordt gehinderd door het feit dat de begeleiders - arbo-artsen of bedrijfsmaatschappelijk werkers - door de werkgever worden betaald, en door dezelfde werkgever in toenemende mate op een stevig beleid worden afgerekend. Het vertrouwen tussen cliënt en begeleider maakt meer dan eens plaats voor een sfeer van wantrouwen, waarin werknemers ervoor waken het achterste van de tong te laten zien. Dat klemt des te meer omdat veel ziekteverzuim te maken heeft met conflicten rond de arbeidssituatie.
Met goede begeleiding heeft het allemaal weinig meer te maken. Het gaat hier niet alleen om de schijn van partijdigheid. Met regelmaat worden arbodiensten gepusht om gevoelige medische informatie door te spelen aan werkgevers, die op hun beurt op hun nek worden gezeten door de verzekeraars. De druk van de markt zorgt er vermoedelijk op termijn voor dat de meer sociaal ingestelde arbodiensten terrein moeten prijsgeven aan de 'verzuimpolitie’.
DE UVI’S, HUN conglomeraatpartners en de meeste politici reageren met sussende woorden op dergelijke kritiek. Essentie: het loopt zo'n vaart niet met de oligopolievorming, de politiek is er zelf bij, en bovendien, er moest toch iets gebeuren. Politici op hun beurt voelen zich kennelijk niet gedwongen in te grijpen en houden zich bij gebrek aan publieke verontrusting (met uitzondering van de wachtlijsten) stil. Dat is ook wel enigszins te verklaren, want nu is er nog niet zo veel aan de hand. En wat al wel fout gaat weten we vaak niet of onvoldoende. Want wie privatiseert, hoeft niet meer te registreren, te toetsen of te controleren.
Bovendien kijken de meeste politici vooral naar de gevolgen voor wie toch al aan de goede kant van de streep zit: de Almere-werknemer met mooie arbeidsvoorwaarden en goede toegang tot aanvullende of vervangende regelingen. Steeds nadrukkelijker rukt zo de scheiding op tussen deze werknemers met fijne baan en goede employee benefits en degenen buiten dit circuit. Ervaringen met de ziektewet en de WAO-besluitvorming van 1993 leren dat er voor werknemers met een goede positie niet veel is veranderd. Maar voor werknemers die bijvoorbeeld de bescherming van een (goede) CAO missen - niet ongebruikelijk in de groeiende Nederlandse diensteneconomie - is de situatie aanmerkelijk minder florissant. De paarse hervormingen bestendigen daarmee de trend van toenemende verschillen op de arbeidsmarkt wat betreft arbeidsvoorwaarden, bescherming en toegang tot de zorg. Dat is vreemd, want de sociale zekerheid was juist ooit bedoeld om dergelijke effecten van de arbeidsmarkt te neutraliseren of te compenseren.
De crux is dat de grote financiële risico’s van de werkgevers niet worden begrensd. Ze blijven permanent druk uitoefenen op het sociale systeem en zullen op termijn welhaast automatisch maatschappelijk slecht gedrag afdwingen: selectie aan de poort, oneigenlijk verzuimbeleid, slechte arbeidscontracten voor laaggeschoold personeel en dergelijke. De kans is groot dat het gerommel met bedrijvenpoli’s nog maar kinderspel zal blijken bij wat de beloofde synergie in de toekomst zal brengen. De kosten van ziekte en arbeidsongeschiktheid zijn immers een bedrijfsrisico van formaat geworden. Werkgevers (en verzekeraars) zullen meer en meer risicomijdend gedrag gaan vertonen, of na 2000 de markt afstruinen naar de laatste nieuwtjes op het gebied van bijvoorbeeld verzuimbestrijding. Uit onderzoek blijkt al dat werknemers met een slechte gezondheid extra hinder op de arbeidsmarkt ondervinden, ondanks een wettelijk verbod op selectie op grond van gezondheid. Ook het verbod op medische keuringen dat per 1 januari j.l. van kracht werd, een initiatiefwet van Van Boxtel, blijkt door de verzekeraars handig te worden omzeild: nieuwe werknemers moeten een jaar wachten voordat ze onder de dekking van de aanvullende, door de werkgever ingekochte verzekeringen vallen.
Ook hier heeft de politiek weinig geleerd: terwijl de opeenstapeling van belangen en verantwoordelijkheden in het oude stelsel met de parlementaire enquête in de hand krachtig werd veroordeeld, krijgt de werkgever nu alle macht in handen, of hij deze wil gebruiken of niet. Het doet niet terzake of de werkgever daadwerkelijk schuldig is aan een WAO-geval, betalen zal hij. Checks en balances ontbreken.
Dit gemis is essentieel. De overheid en haar toezichthouders hebben nu al grote moeite om de dynamiek die is ontketend in de greep te houden, zoals blijkt uit het geknoei van uvi’s met publieke gegevens ten bate van hun commerciële nevenactiviteiten. Dergelijke reguleringsconflicten spelen zich op veel terreinen af.
DAPPER VERKLAREN de meeste politici dat zij toch de regie voeren. Ervaringen met eerdere privatiseringsoperaties leren dat het primaat van de politiek bepaald zijn beperkingen kent. 'Regieverliefde’ politici zouden er goed aan doen zich te realiseren dat uitgerekend in een quasi-markt de positie van de overheid - met of zonder krachtdadige politici - tamelijk zwak is. Men realiseert zich te weinig dat een overheid die een miljardenmarkt creëert en grote belangen in het spel brengt nooit zichzelf zal blijven.
Een complicerende factor is dat de heersende Haagse bestuursideologie niet erg meewerkt bij de erkenning van dit soort risico’s. Men is dol op de scheiding van beleid en uitvoering. Bestuurskundigen weten dat deze opvatting eigenlijk een fictie is, omdat uitvoerders altijd beleid maken, strategieën ontwerpen en zich over de toekomst beraden. En met de huidige voorliefde voor deregulering wil men nog wel eens vergeten dat een overheid die échte marktwerking wenst, heel veel regels nodig heeft in combinatie met een in Nederland zelden vertoonde continuïteit in politieke dekking van de noodzakelijke publieke interventies. Een sterke markt veronderstelt namelijk een sterke overheid. Die bestaat niet in Nederland. En dus ontstaat de tegenovergestelde combinatie van een zwakke staat en dus een zwakke markt. Nederland ontbeert op het gebied van toezicht de scherpe en interventionistische Amerikaanse traditie. Integendeel, de kracht van het poldermodel is juist gelegen in het vermijden van harde confrontaties en het benutten van vormen van zelfsturing en medebewind.
Wat zich nu bovenal wreekt is dat de politiek heeft verzuimd aan te geven waaraan de nieuwe uitvoeringsstructuur eigenlijk zou moeten voldoen. De Algemene Rekenkamer bracht daarom afgelopen zomer een kritisch rapport uit, waarin zij de bewindslieden van Sociale Zaken opriep een helder toetsingskader te ontwikkelen. Dat kader veronderstelt onder meer een antwoord op de vraag wat de grens van het publieke domein (het stelsel van collectieve sociale zekerheid) is, welke regels daar gelden en hoe partijen geacht worden te opereren. De wettelijke zorg van de Rekenkamer betreft de vraag of de besteding van publieke middelen op een heldere en eenduidige wijze getoetst kan worden, maar haar kritiek reikt eigenlijk verder. Het is een onthutsende constatering dat de paarse uitvoeringsrevolutie na vier jaar nog steeds heldere en verifieerbare doelen ontbeert.
Bij gebrek aan publieke doelen en een publiek debat daarover gaat het stelsel haar eigen gang en richt het zichzelf als het ware in. Het bewijs daarvoor is onder meer te vinden in het nieuwe VVD-verkiezingsprogramma. Als voorzitter van de programmacommissie kon oud-staatssecretaris van Sociale Zaken Linschoten tevreden melden dat hij het karwei had afgemaakt. Een ministelsel behoeft niet langer te worden bepleit. Het is er al.
DE STILTE IN Den Haag over uitvoering en het stelsel dient derhalve zo spoedig mogelijk doorbroken te worden, zeker met de verkiezingen in aantocht. Politieke partijen zouden zich helder moeten uitspreken over de grenzen tussen publiek en privaat domein, de reikwijdte van marktwerking en de toelaatbaarheid van de huidige conglomeraatvorming, het nut van publieke regie over WAO-keuringen en de vraag of de premiedifferentiatie en decollectivisering niet te ver zijn doorgeschoten.
Wat bovenal zou moeten tellen bij elke vernieuwing van de uitvoering is het besef dat met het vervangen van sociale partners door de markt en het forceren van bureaucratische samenwerking geen enkele arbeidsplaats extra gecreëerd wordt. De politieke irritatie over de rol van werknemers en werkgevers in het WAO-schandaal van de jaren tachtig is zo groot geweest dat men in retrospectief de hoge aantallen WAO'ers nog steeds hoofdzakelijk de toenmalige uitvoerders en hun bestuurders verwijt. Men denkt het probleem dus op te lossen met meer markt/minder poldermodel.
Daar slaat men de plank mis. Misbruik of niet, de WAO heeft de grote omslag van de industrie- naar diensteneconomie nog enigszins draaglijk gemaakt. Nederland staat daarin niet alleen. De WAO'ers van Nederland zijn de werklozen in Duitsland en de vroegtijdig gepensioneerden in België en Frankrijk. Ook als Nederland in deze jaren een ander stelsel of ander uitvoeringsregime had gekend, zou arbeid massaal zijn uitgestoten. Geen enkel uitvoeringssysteem zou dit hebben kunnen voorkomen.
Zelfs de huidige werkgelegenheidsgroei leidt nauwelijks tot afname van het aantal WAO en WW-uitkeringen. Er staat ons dus nog wat te wachten als onvermijdelijke recessies zich aandienen en de door Paars gesteunde flexibilisering van de arbeidsmarkt voor extra werkloosheid zorgt. Juist dan zijn de mogelijkheden van uitvoerders (opnieuw) zeer beperkt. En wie in een dergelijke situatie via allerlei vormen van marktwerking en privatisering maximale druk op het systeem zet, organiseert sociale veeldeling, uitsluiting en uitholling van solidariteit. Het stelsel van sociale zekerheid is dan van niemand meer.