Essay: nut en noodzaak van het gedogen

De smeerolie van de samenleving

Nederland is wereldkampioen gedogen. Dat wordt met trots én afschuw geconstateerd.Trots omdat we gedogen associëren met die prachtige tolerantie. Afschuw omdat gedogenwijst op normvervaging en een slappe overheid. Over nut en noodzaak van gedogen.

EX-POLITIEMAN Hessing liet vorige week vanuit Parijs horen dat het Nederlandse gedoogbeleid inzake softdrugs niet deugt. Prompt worden vervolgens de stellingen weer betrokken. Dan gaat het niet meer over drugs maar over gedogen. Met voor- en tegenstanders die in een links-rechts-verdeling tegenover elkaar worden gezet. ‘Twintig jaar hetzelfde gedoogbeleid voeren en het nog progressief vinden ook’, zei Hessing.


Is gedogen links? Wel als je het associeert met softdrugs, maar niet als je het hebt over het gedogen van de herrie door Schiphol. Wat te denken van het gedogen van bedelen? Of van het toelaten dat fietsers door rood licht rijden? Dat levert chaotische taferelen op en is dat progressief? Het gedogen van de snel oprukkende illegale geveltuintjes vindt niemand waarschijnlijk een punt. Hoewel, in combinatie met illegale terrassen, zonder vergunning geplaatste steigers en illegale maar gedoogde reclameborden van middenstanders wordt het wel irritant vol op de stoep. Zwartrijden in tram en metro was vroeger een daad van verzet (gratis openbaar vervoer!), maar het wordt nu niet langer gedoogd en dat reist eigenlijk een stuk rustiger. De auto dubbelparkeren mag natuurlijk niet, maar vijf minuten illegale parkeertijd voor een pakje sigaretten of een zak patat — daarvoor eist de automobilist dat een oogje wordt toegeknepen.


Nederland is wereldkampioen gedogen. Dat idee bestaat alom en het wordt keer op keer met zowel trots als afschuw geconstateerd. Trots omdat we gedogen associëren met die prachtige Hollandse tolerantie. Afschuw omdat gedogen wijst op normvervaging, een slappe overheid en een tekortschietend justitie- en politieapparaat. Dat zijn geen kwaliteiten die hoog staan aangeschreven in tijden van toenemende gevoelens van onveiligheid. Integendeel. Daarom staat het gedogen ter discussie en dan met name wat betreft het drugsbeleid en de openbare orde. Er is grote vraag naar toezicht en handhaving, en een roep om zero tolerance. Dat klimaat heeft de Amsterdamse politiecommissaris Jelle Kuiper ertoe gebracht zijn dienders op pad te sturen met een nieuwe opdracht: ga heen en bekeur. Wildplassen, door rood rijden, het uitschelden van Oom Agent, het moet maar eens afgelopen zijn. De afkeer van gedogen komt niet alleen uit conservatieve hoek, ook iemand als de publicist H.J.A. Hofland, toch te beschouwen als een progressief liberaal, betitelde een paar jaar terug gedogen als ‘verwerpelijk’ en ‘voor alle partijen onevenredig schadelijk’. Beleven we het einde van het gedogen?



EERST MOET EEN misverstand uit de weg worden geruimd. Nederland is níet wereldkampioen in het door-de-vingers-zien. Dat gebeurt overal, alleen in Nederland wordt het toegegeven en wordt er zonodig zelfs (gedoog)beleid van gemaakt. Waardoor een soort tweedehands regelgeving ontstaat, zie bijvoorbeeld het tippelbeleid. In het Duits en Engels bestaat geen woord dat dezelfde betekeniswaarde heeft als het begrip gedogen. Je zou zelfs kunnen zeggen dat Nederland een traditie heeft in het gedogen. Er bestaat een anekdote over Amsterdam in de zeventiende eeuw toen vanuit de kerken bezwaar werd gemaakt tegen de oprukkende prostitutie. De bestuurders van de stad besloten na ampel beraad tot een gedoogbeleid: prostitutie was inderdaad een kwaad, maar het verbieden zou leiden tot een nog groter kwaad, namelijk hitsige zeelieden die met hun ongebluste zinnen zich wel eens zouden kunnen vergrijpen aan eerbare vrouwelijke passanten. Oftewel, handhaving moet zin hebben. Een pragmatische afweging die wel eens wordt toegeschreven aan onze praktisch ingestelde handelsgeest en waarmee we ons onderscheiden van veel andere landen. Nederlanders kiezen liever voor het nut dan voor de moraal. Tot de kern teruggebracht is de discussie over gedogen een debat tussen opportunisten en moralisten.


We stuiten hier overigens op een interessant punt, namelijk dat de overheid niet de plicht maar de bevoegdheid heeft tot handhaving. Net als bij andere vormen van gezag, zoals ouders of leerkrachten. Alle ouders weten dat je wel eens een oogje dichtknijpt, uit berekende afweging, gemakzucht of om andere moverende redenen. Je weet ook dat dat spanning oplevert: wanneer wel en wanneer niet, hoe ver kun je gaan, welk precedent wordt geschapen, houd ik het wel in de hand? Gedogen is per definitie problematisch. Is het dan toch niet beter om het te vermijden, of op zijn minst zoveel mogelijk te vermijden?


Dat is de hamvraag, en om daar een antwoord op te kunnen geven moeten we twee andere vragen beantwoorden. De eerste is meer rechtsfilosofisch, de tweede meer pedagogisch. De eerste vraag is: wordt het recht geschonden door het overtreden van een regel? De tweede vraag: wordt het gezag aangetast als het overtredingen toestaat? Als het antwoord op één van deze twee vragen bevestigend is, is dat reden het gedogen te stoppen.


Eerst kwestie één. Rechtshandhaving is een belangrijke pijler voor een leefbare samenleving. Zonder handhaving erodeert het recht en zonder recht is er chaos. Maar recht is meer dan wetten. Het recht kent van oudsher drie dimensies: rechtszekerheid, gerechtigheid en doelmatigheid. De rechtszekerheid vraagt om handhaving, die kan echter botsen met de eis van doelmatigheid — zoals in het zeventiende-eeuwse voorbeeld van de prostitutie — of met de eis van gerechtigheid — zoals in het geval van harddrugsgebruikers of illegalen die allebei slechts in beperkte mate door justitie worden opgejaagd omdat we dat inhumaan vinden. In juridisch jargon heet dit het opportuniteitsbeginsel: soms is het opportuun om de rechtshandhaving niet te beperken tot wettoepassing. Dat betekent dat recht niet eenduidig is, maar altijd een (tijdelijke) afweging tussen de drie genoemde waarden, en daarmee is duidelijk dat het gedogen van wetsovertredingen misschien ongewenst maar in de praktijk onvermijdelijk is.


Van groot belang is natuurlijk hoe de afweging tussen die drie waarden verloopt. Daarvoor zijn geen harde criteria, het is een afweging van argumenten en van morele opvattingen. Het is een afweging die gemaakt wordt door de surveillerende politieagent, of door de zogenaamde driehoek (Openbaar Ministerie, politie en burgemeester), door de rechter en op zijn best door de politiek. Als het goed is, gebeurt dat expliciet en openlijk, bijvoorbeeld: tippelen mag niet, behalve op de afwerkplaats. Vaak echter is het handhavingsbeleid schimmig en weet niemand waar hij aan toe is: fietsen door rood licht mag niet, wordt niet gehandhaafd en ook niet gedoogd. Dat schept onduidelijkheid, en onduidelijkheid is slecht voor het recht.



DE TWEEDE KWESTIE: brengt gedogen de geloofwaardigheid van het gezag in het geding? Er is geen reden daar luchtig over te doen. Recht vereist handhaving en handhaving vereist de erkenning om te mogen handhaven — dat geldt niet alleen voor overheidsgezag, maar ook voor bijvoorbeeld het ouderlijk gezag. Hier is wel degelijk iets aan de hand. Volgens sommigen hebben wij (Nederlanders) in onze op gelijkheid gerichte samenleving het uitoefenen van macht de afgelopen dertig jaar te veel getaboeïseerd en gerelativeerd. Het gedogen vindt plaats uit angst om te handhaven. Het halfslachtige optreden tegen zwartrijden in het openbaar vervoer zou je daar een voorbeeld van kunnen noemen, het niet optreden tegen belediging van politieagenten ook.


Ik betwijfel of het angst is. Je kunt het namelijk ook anders formuleren: gedogen hoort bij een geëmancipeerde samenleving die gezag niet meer als vanzelfsprekend accepteert. Iedereen herkent zich in de houding: ‘ik kan zelf wel uitmaken wat kan en niet kan’ — fietsen door rood licht is daar een goed voorbeeld van, of eventjes je auto dubbelparkeren. Eventjes dit, eventjes dat — ‘heeft niemand last van, toch?’ We eisen meer ruimte op om zelf de afweging te maken of een regel ook voor ons geldig is — in de hierboven genoemde termen: of wetstoepassing opportuun is. Dat lijkt het toppunt van democratisering — het uitgangspunt: ‘het volk is het recht’, evolueert naar: ‘ik ben het recht’ — maar in werkelijkheid is het pure anarchie. Het leidt in ieder geval tot gespletenheid bij burgers: dezelfde mensen die roepen om orde, eisen tegelijkertijd de vrijheid om zelf te bepalen in hoeverre ze het recht naar eigen voordeel mogen oprekken — en slaan desnoods de bekeurende parkeerwachter voor zijn kop.



HET MISHANDELEN van parkeerwachters is natuurlijk niet netjes, maar dat het gezag ter discussie staat is op zich verdedigbaar. In een democratie is het gezag van de overheid nooit absoluut en is haar macht nooit vanzelfsprekend. Om de rechtsfilosoof René Foqué te citeren: ‘de macht van het recht’ wordt ingeperkt door ‘het recht van de macht’. De macht kent beperkingen. Over sommige dingen zijn we het snel eens: de politie mag mensen niet voor het minste of geringste oppakken, ze moet redelijkheid betrachten. Waar de precieze grenzen van de macht liggen, wat net wel en net niet kan, is nooit scherp te bepalen. De opvattingen daarover zullen ook steeds veranderen. Discussie is dus alleen maar goed.


Al met al zitten we dus met twee grote onzekerheden: het recht is niet eenduidig en de macht om te handhaven is niet vanzelfsprekend. Hoe gek het ook klinkt, die onzekerheden zijn gewenst, ze zorgen voor flexibiliteit. Een democratie heeft speelruimte nodig, samenleven is nooit statisch, altijd dynamisch. Alleen een dictatuur staat de ruimte voor vernieuwing en voor experimenten niet toe. Ook die ruimte hoort bij het recht. Foqué heeft het in dit verband over ‘schuilplaatsen’. Gedogen maakt die dynamiek mogelijk — criminologe (en GroenLinks-Tweede-Kamerlid) Femke Halsema noemt gedogen daarom de smeerolie van de samenleving. Het gedogen van bordelen was een noodzakelijke tussenstap naar legaliteit; het gedogen van drugs maakt het mogelijk te onderzoeken of legalisering een begaanbare weg is.


Naast de wet bestaat er ook nog zoiets als het ongeschreven recht. Dat zijn onze veranderende normen en waarden. Gedogen is dus niet alleen onvermijdelijk — zoals ik hierboven aantoonde — maar ook gewenst. We moeten leven met het feit dat de wet geen zekerheid biedt. Een betere term, aldus Foqué, is ‘zorgvuldigheid’.


Politici die pleiten voor zero tolerance doen dus aan misleiding en brengen daarmee de geloofwaardigheid van het recht in gevaar — ‘nul-tolerantie’ zul je zelden horen bepleiten door een jurist. Politici die zo dapper zijn toe te geven dat ‘wetszekerheid’ niet bestaat, staan voor een lastige taak. Ze zullen steeds moeten verantwoorden waarom ze het ene wel door de vingers zien en het andere niet. Het softdrugsbeleid is een goed voorbeeld. Het gedogen van verkoop en het verbieden van handel vereist argumenten en een publiek debat om die argumenten te toetsen en legitimatie te veroveren of te behouden.


Roepen dat gedogen, in zijn algemeenheid, verwerpelijk is, is dus flauwekul. Dat betekent niet dat gedogen onproblematisch is, de discussie moet echter altijd gaan over gedogen in specifieke situaties. De juristen H. van de Bunt en E. Leuw gaven een paar jaar terug in het blad Justitiële Verkenningen drie legitimaties voor gedogen: prioritering: een keuze vanwege capaciteitsproblemen; klein kwaad accepteren om groter te voorkomen; overbrugging van de periode tussen aanpassing van de wet aan de norm of van de norm aan de wet. In alle gevallen, zo voegden ze eraan toe, zou gedogen iets tijdelijks moeten zijn. Problemen inzake geloofwaardigheid van recht en gezag ontstaan als het gedogen van bepaalde overtredingen (te) lang voortduurt. Het softdrugsbeleid is daar wederom een goed voorbeeld van. Hier heeft meneer Hessing uit Parijs een goed punt; na twintig jaar beginnen de nadelen steeds zwaarder te wegen. Er moet óf een nieuwe norm gesteld worden óf de oude bevestigd en gehandhaafd. Het stellen van prioriteiten en het vaststellen van een nieuwe norm of bevestigen van een oude, is een verantwoordelijkheid die bij de politiek ligt. Een verantwoordelijkheid echter die door besluiteloosheid (drugs), onmacht (verkeer) en door misplaatste stoerheid (zero tolerance met betrekking tot de openbare orde) ontlopen wordt, met als gevolg dat de problemen op het bordje van de politie terechtkomen. Die moet, met haar per definitie beperkte middelen, beslissen over handhaving van niet altijd handhaafbare, en niet tegelijk handhaafbare, regels.


Hier loert het gevaar van een toenemende beleidsvrijheid voor de politie. Het leidt ertoe dat menig politiechef rechtstreeks aan de burgers verantwoording gaat afleggen over zijn beleid. Nordholt was een voorloper, maar politiecommissarissen treden met regelmaat op de voorgrond. Niet alleen in nieuwjaarsredes. In Amsterdam is hoofdcommissaris Jelle Kuiper een graag geziene gast op de lokale tv-zender. Het zou me niet verbazen als in de grote steden de hoofdcommissaris van politie, na de burgemeester, de bekendste overheidsdienaar is. Er is sprake van een politisering van de politie en die leidt ertoe dat we over een paar jaar zullen discussiëren over de noodzaak van de gekozen politiecommissaris.