Vijftig jaar Excessennota

‘De sneeuwbal rolt dan verder’

In 1969 verscheen de Excessennota, over de politionele acties in Indonesië tussen 1945 en 1950. Een explosieve ambtelijke notitie over de medeverantwoordelijkheid van toenmalige bewindslieden als Willem Drees werd angstvallig verzwegen. Die politieke doofpot duurt voort tot vandaag.

Nederlandse militaire colonne tijdens de politionele acties in Nederlands-Indië, 1947 © Hugo Wilmar / Nationaal Archief / Spaarnestad Photo

‘Bij het vegen van de trap moet je bovenaan beginnen’, zo klinkt het al decennia onder Indiëveteranen. Een van hun belangrijkste frustraties is dat zij in publieke discussies altijd worden vereenzelvigd met oorlogsmisdrijven tijdens ‘de politionele acties’ in Indonesië tussen 1945 en 1950, terwijl de hoogste militair en politiek verantwoordelijken uit zicht blijven. Tegelijkertijd klinkt tot op vandaag uit kringen van oud-strijders scherpe kritiek op de steeds luider klinkende analyse dat Nederlanders in Indonesië op structurele basis en met goedkeuring van bovenaf oorlogsmisdrijven hebben gepleegd.

In januari 1969 vinden Indiëveteranen juist ook de hoogste vertegenwoordiger van de politiek aan hun zijde: premier Piet de Jong. In vervolg op een fel nationaal debat over Indische oorlogsmisdaden geeft zijn regering de opdracht tot archiefonderzoek. Na enkele maanden haastig werk van een kleine ambtelijke commissie onder leiding van de jonge jurist Cees Fasseur resulteert dat in de Excessennota. In zijn begeleidende brief op 2 juni concludeert De Jong ‘dat de krijgsmacht als geheel zich in Indonesië correct gedragen heeft’.

De conceptversie van de nota spreekt nog over ‘oorlogsmisdrijven’. De Jong zorgt er hoogstpersoonlijk voor dat die benaming wordt vervangen door het eufemistische en niet-juridische begrip ‘excessen’, een term die impliceert dat het om uitzonderingen gaat. ‘Hoewel deze regeringsnota de meeste Indiëveteranen impliciet en expliciet van excessieve geweldsdaden vrijsprak, was het kwaad in hun ogen al geschied’, schrijft militair-historicus Martin Elands van het Kennis- en Onderzoekscentrum van het Veteraneninstituut in de Militaire Spectator. ‘De rol van de verantwoordelijke hogere militaire en politieke niveaus bleef (…) goeddeels buiten schot.’

De Excessennota vervult een sleutelrol in een historische doofpot: het bagatelliseren en feitelijk ontkennen door de Nederlandse regering van de eigen rol en verantwoordelijkheid voor oorlogsmisdaden. De Groene Amsterdammer onthulde in september dat de toenmalige regering tegelijkertijd zorgde voor een tweede, minstens zo indringende, juridische doofpot. Een speciaal opgetuigde wet, de zogenoemde Verjaringswet, moest er definitief voor zorgen dat de daders van de Indische oorlogsmisdrijven nooit meer strafrechtelijk vervolgd konden worden. De Verjaringswet trad in 1971 geruisloos in werking en geldt tot op vandaag.

Om de betekenis van de Excessennota en de Verjaringswet werkelijk te doorgronden, moeten we een blik werpen op een specifiek hoofdstuk uit de voorgeschiedenis ervan. Daarvoor gaan we allereerst terug naar de periode van de koloniale oorlog zelf. Al kort na de Tweede Wereldoorlog zijn er, voor wie het wil zien, onmiskenbare tekenen dat Nederlanders zich in Indonesië schuldig maken aan oorlogsmisdaden. In december 1945 verschijnen de eerste berichten in de media over het platbranden van kampongs door Nederlandse militairen. Zo meldt de NRC dat bij Batavia ‘enige kampongs het moeten hebben ontgelden zoals de Britten dat (eerder) deden, maar nu, twee dagen achtereen door Nederlandse troepen’. Dagblad De Waarheid en de weekbladen Vrij Nederland en De Groene Amsterdammer publiceren brieven van kritische soldaten over Nederlandse evidente oorlogsmisdaden in Indonesië.

Indoloog Bert Alberts speelt in die periode voor De Groene een bepalende rol, blijkt uit Leven op de rand, de biografie die Graa Boomsma in 2017 over hem publiceerde. In februari 1949 kondigt Alberts een lange kritische brief aan die een Nederlandse officier heeft gestuurd aan zijn vrienden, over ernstige misstanden op Java. Met zijn eenheid had de officier deelgenomen aan de tweede politionele actie. Hij uit scherpe kritiek op het gewelddadige optreden van Nederlandse militairen. ‘Ik heb er persoonlijk bijgestaan dat een van onze hoofdofficieren, die vermoedelijk de Willemsorde zal krijgen voor de bezetting van Djoka, zich er tegenover generaal Spoor lachend op beroemde dat een van onze groepen een troep van tweehonderd slapende tni’ers had aangetroffen die met de bajonet aan de baleh-baleh werden geprikt!’ Hij schrijft over martelingen tijdens ondervragingen, het platbranden van kampongs en het aan de lopende band standrechtelijk executeren van Indonesiërs.

De ‘officiersbrief’ zorgt voor geschokte reacties in de kranten en de Tweede Kamer. cpn-Kamerlid Henk Gortzak stelt vragen aan de regering. Eerder al hebben leden van de pvda-fractie in reactie op andere soldatenbrieven gevraagd om een ‘onafhankelijk onderzoek’ door een speciale commissie waarvan de leden ‘niet ondergeschikt zijn aan militaire en ambtelijke autoriteiten in Indonesië’. Uiteindelijk trekken zij die motie weer in. De officiersbrief plaatst de gewelddadigheden weer op de parlementaire agenda. In de Eerste Kamer wordt er in maart 1949 uit voorgelezen en wordt weer gevraagd om een onderzoek.

De officiersbrief leidt in oktober 1949 tot het installeren van een onderzoekscommissie van twee juristen met ervaring als officier van justitie, C. van Rij en W.H.J. Stam. Zij krijgen de opdracht een niet-justitieel onderzoek in te stellen naar ‘de aard en de omvang van de gepleegde excessen en de maatregelen die daartegen genomen zijn’. De twee juristen reizen dezelfde maand nog af naar Indonesië. Tijdens hun korte verblijf krijgen zij toegang tot vele militaire, civiele en juridische archieven en ondervragen militairen en burgers. Daarbij leggen zij steeds eigen dossiers aan en nemen die mee naar Nederland. In hun mappen zitten doorslagen van officiële documenten die later van overheidswege blijken te zijn vernietigd in de aanloop naar de soevereiniteitsoverdracht, of ‘om andere redenen’ zijn verdwenen, beschrijft Rémy Limpach in zijn baanbrekende proefschrift De brandende kampongs van generaal Spoor. Uiteindelijk schrijven Van Rij en Stam een rapport dat zich voornamelijk richt op de zogenoemde Zuid-Celebes-affaire.

Het uiterst hardhandige en zeer bloedige optreden van de Nederlandse kapitein Raymond Westerling op Zuid-Celebes voltrekt zich van 10 december 1946 tot 21 februari 1947. De eerste massamoord plegen Westerlings Speciale Troepen in de kampong Batoea. In de vroege ochtend van 10 december worden de mannen van de vrouwen gescheiden op een centrale plek. Volgens het officiële verslag worden vervolgens 35 mannen ‘standrechtelijk’ geëxecuteerd. In werkelijkheid zijn dat er 63, vertelt Haij van Groenendaal vijftig jaar later in een uitzending van Andere Tijden. Hij diende zelf als commando onder Westerling en beschrijft hoe de beruchte kapitein zich achter een klaptafeltje installeerde met twee pistolen voor zich. Hierna las hij een eerste naam hardop voor van een opgestelde lijst met ‘terroristen’. ‘Toen iemand uit de groep naar voren kwam, ik zie dat nog voor me, pakte hij een van zijn pistolen en schoot die man dood’, vertelt Groenendaal. Westerling werkte de hele lijst af. ‘Er werd niets gevraagd, alleen naar je naam. Als je op de lijst stond, werd je doodgeschoten.’

Al in 1948 worden deze bloedbaden, na tumult in de pers, onderzocht in opdracht van gouverneur-generaal Van Mook, de hoogste civiele bestuurder in toenmalig Indië, door een commissie onder voorzitterschap van zijn assistent Enthoven. Die concludeert dat de executies ‘in de gegeven noodtoestand gezien worden als de geboden uitoefening van de bevoegdheden van de overheid voor de bestrijding van de terreur en herstel van recht en veiligheid’. In december 1948 ontvangt de regering-Drees het kritiekloze rapport.

De regering maakt dit rapport, dat vol gevoelige informatie staat, nooit openbaar en doet er ook verder niets mee. Van Rij en Stam maken wél dankbaar gebruik van de gegevens uit het stuk. In hun eigen rapport beschrijven ze uitgebreid het extreme geweld en brengen details aan het licht die tot dusver zijn verzwegen. Vervolgens trekken ze kritische conclusies en wijzen daarbij ook op de bestuurlijke en politieke verantwoordelijkheid. ‘Zowel de luitenant-Gouverneur-Generaal, als het Militair Gezag, als ook in zijn adviezen de heer Procureur-Generaal bleven in gebreke.’

Luitenant-gouverneur-generaal H.J. van Mook inspecteert de erewacht van de KNIL in Nederlands-Indië, 1947

Van Rij en Stam concluderen dat veel gevallen van extreem geweld voor altijd onbekend zullen blijven. Zelf onderzoeken ze naast de Zuid-Celebes-affaire ook twintig andere gruwelijke moordpartijen die ze als representatief beschouwen voor vele andere gevallen die met succes door militairen in de doofpot zijn gestopt. Limpach concludeert in zijn proefschrift dat de meeste misdaden zijn gepleegd in de uitgestrekte berggebieden, oerwouden en vlaktes van de talloze eilanden, zonder overlevende niet-militaire getuigen.

Kapitein Westerling installeerde zich achter een klaptafeltje met twee pistolen voor zich. ‘Er werd niets gevraagd, alleen je naam. Als je op de lijst stond, werd je doodgeschoten’

In hun conclusie wijzen Van Rij en Stam erop dat zowel lokale hoge militaire en justitiële autoriteiten als de commissie-Enthoven hantering van het ‘noodrecht’ zoals toegepast door Westerling ‘geoorloofd’ achten. Deze zogenoemde ‘militaire actie’ zou vallen binnen Westerlings bevoegdheden. ‘De ondergetekenden delen deze mening niet’, schrijven Van Rij en Stam resoluut. De executies door Westerling kwalificeren als ‘rechtspraak’ noemen ze een ‘loze omschrijving’ van ‘een volstrekt onwettig handelen, dat met alle regelen van rechtspraak, zoals die onder beschaafde naties gelden, brak’.

Nederlandse militairen mochten volgens Van Rij en Stam wel gebruikmaken van het ‘standrecht’, maar alleen onder bijzondere omstandigheden en onder strikte voorwaarden, zoals voorafgaande afkondiging, en aan de hand van schriftelijk vastgelegde regels voor ‘summiere rechtspraak’. Het optreden van Westerling en anderen op Zuid-Celebes was echter afkeurenswaardig geweld, waarvoor de misleidende term ‘tegen-terreur’ werd gebruikt. Bij strafrechtelijke vervolging van verdachten wegens bijvoorbeeld doodslag zal ‘de gehele achtergrond ter sprake moeten komen en alle verantwoordelijkheden zullen moeten worden nagegaan’. Oftewel: als het komt tot rechtszaken, zullen ook leidinggevenden in het vizier komen.

Uiteindelijk dienen Van Rij en Stam hun 77 pagina’s tellende rapport pas op 27 augustus 1954 in, bij de minister van Overzeese Rijksdelen, de minister van Justitie en de minister van Oorlog. De chef kabinet van het ministerie van Overzeese Rijksdelen moet weinig hebben van het stuk, blijkt uit zijn schriftelijke commentaar op 15 september 1954. ‘Zoals uit het rapport blijkt zijn inderdaad enkele officieren bepaaldelijk over de schreef gegaan’, schrijft hij. Om die reden is het ‘weinig gewenst deze oude geschiedenissen zonder noodzaak nu nog te gaan oprakelen’. ‘Immers, dan zou eveneens blijken dat niet alleen militairen, doch ook hoge burgerlijke autoriteiten in Indonesië zijn tekortgeschoten.’ Hij stelt voor om ‘wat betreft het ministerie van Overzeese Rijksdelen te volstaan met aanneming van het rapport voor kennisgeving’.

Dit onderzoeksrapport, dat nota bene in opdracht van de regering zelf is vervaardigd, zonder enig gevolg te laten verdwijnen, gaat voor betrokken bewindslieden blijkbaar toch net iets te ver. De minister van Justitie vraagt de hoge ambtenaar en latere hoogleraar staats- en bestuursrecht Guus Belinfante om er zijn oordeel over te vellen, met als centrale vraag: is strafrechtelijke vervolging van Westerling en de andere militairen vanwege ‘de gebeurtenissen op Zuid-Celebes’ mogelijk?

Belinfante heeft op dat moment al een grote staat van dienst op het ministerie. Direct na de Tweede Wereldoorlog werkte hij bij het Directoraat-Generaal voor de Bijzondere Rechtspleging bij justitie, belast met de opsporing en berechting van collaborateurs en (politieke) oorlogsmisdadigers. Hij was een van de opstellers van de regelgeving en nauw betrokken bij het dagelijkse beleid van de officieren van justitie. Zelf had hij de oorlog als joodse onderduiker overleefd. Vele jaren later, in 1978, zou hij over zijn tijd bij de Bijzondere Rechtspleging een tot op vandaag toonaangevende studie publiceren, getiteld In plaats van bijltjesdag.

Op 13 september levert Belinfante zijn notitie in bij de minister van Justitie. In zijn stuk, met het stempel ‘zeer geheim’, geeft hij allereerst een samenvatting van de belangrijkste feiten en gebeurtenissen op Zuid-Celebes. Vervolgens zet hij grote vraagtekens bij de analyse van Van Rij en Stam over het noodrecht en het standrecht. Wat Belinfante betreft gaan zij ‘nog uit van een te gunstige praemisse voor de betrokkenen’. Waar halen de heren het vandaan dat het gebruik van het standrecht in zichzelf legitiem is? ‘Men krijgt de indruk dat zij van mening zijn, dat deze bevoegdheid uit het natuurrecht voortvloeit ofwel uit een volkenrechtelijke gewoonte’, schrijft hij met evident cynische ondertoon. ‘Deze mening is evenwel onjuist’, voegt hij er vervolgens aan toe. Daarbij verwijst hij naar internationale rechtsgeleerden en vakliteratuur. De eufemistische benaming ‘militaire actie’ die procureur-generaal Henk Felderhof heeft bedacht voor de illegale executies werpt hij ook in de prullenbak. Hij concludeert: ‘Het optreden van Westerling en zijn navolgers, hoezeer ook gedekt door gezaghebbende autoriteiten, miste iedere wettelijke grondslag.’

Belinfante wijst erop dat de Nederlandse militaire aanwezigheid kan worden gezien als een ‘volkenrechtelijke bezetting’ en vergelijkt deze zelfs met de Duitse bezetting. Daarbij merkt hij op dat de Duitsers het zogenoemde standrecht in elk geval nog omlijsten met een procedure die is vastgelegd in een reeks wetsartikelen, met voorafgaande publicatie van strafbare feiten en de verplichting een gemotiveerd vonnis op schrift te stellen. Met andere woorden: Nederlanders wisten in Indonesië niet eens een bedrieglijke schijn van rechtsstatelijkheid op te houden. Bij deze opmerkelijke vergelijking geldt, vanuit het heden bezien, dat juist de bedrieglijke schijn van misleidende procedures van het naziregime tot onmetelijke misdaden heeft geleid. Die perceptie van de Tweede Wereldoorlog – en de massavernietiging van de joden in het bijzonder – was in die jaren nog niet gangbaar. Die zou pas komen vanaf de verschijning in 1965 van Jacques Pressers tweedelige boekwerk Ondergang over de jodenvervolging.

De standrechtelijke executies zijn volgens Belinfante om juridisch-technische redenen niet te bestraffen als oorlogsmisdrijf in de zin van de Wet oorlogsstrafrecht maar wel als ‘doodslag’ uit het Wetboek van Strafrecht, zonder dat ooit sprake is van een rechtvaardigingsgrond. De Nederlandse militaire rechter is bevoegd hierover te oordelen, stelt hij vast. Dan komt hij met een ijzingwekkende opsomming van functionarissen, tot op het allerhoogste niveau, die potentieel strafrechtelijk veroordeeld kunnen worden. Om te beginnen zullen Westerling en andere militairen die zijn bloedige methodes overnamen een beroep kunnen doen op een ‘ambtelijk bevel’ van hun superieuren, zoals kolonel H.J. De Vries. ‘Deze had op zijn beurt weer bevelen uit Batavia ontvangen’, schrijft Belinfante.

Maar een beroep van Westerling, en vervolgens zijn superieuren, op het ambtelijk bevel als strafuitsluitingsgrond, zal hun volgens de hoge ambtenaar niet baten omdat het bevel ‘onbevoegd gegeven’ is. Telkens handelden zij in vervolg op het bevel van hoofdofficieren om het zogenaamde ‘noodrecht’ toe te passen, ofwel om, zoals Belinfante het formuleert: ‘Zonder enige rechtsgrond als Openbaar Ministerie, rechter en beul op te treden.’ De hoofdofficieren zal dan ‘uitlokking tot doodslag’ ten laste worden gelegd, voorspelt Belinfante. Maar ook zij kunnen zich weer beroepen op ‘ambtelijk bevel’.

‘De sneeuwbal rolt dan verder’, schrijft de jurist onheilspellend, waarna hij wijst naar de allerhoogste militaire leiding. Zowel de legendarische generaal Spoor, op dat moment al overleden, als diens plaatsvervanger generaal Buurman van Vreede is hoogstpersoonlijk schuldig aan ‘uitlokking tot doodslag’. En daar blijft het volgens Belinfante niet bij. Uiteindelijk komen ook de ‘civiele autoriteiten’ in beeld, schrijft hij helemaal aan het slot van zijn notitie, die soms bijna leest als een detective. ‘Het is wel duidelijk, dat de militairen niet zonder nauw overleg met de meest bevoegde civiele autoriteiten tot het geven van het bevel tot toepassing van het “noodrecht” zijn overgegaan’, schrijft hij, daarmee wijzend op de hoogst politiek verantwoordelijken in Nederlands-Indië, maar uiteindelijk ook op de regering in Den Haag. Belinfante denkt niet dat zij strafrechtelijk kunnen worden vervolgd, maar de slotzin luidt wel: ‘Doch men moet er rekening mee houden, dat de namen van de betrokken civiele autoriteiten niet buiten de openbaarheid zullen kunnen blijven.’

Al met al voorziet Belinfante dat bij een eventueel strafproces tegen Westerling en andere militairen ook de Haagse bewindslieden volop in het publieke spotlicht komen, tot aan de minister-president aan toe. Daarmee legt Belinfante niets minder dan een politieke bom onder het kabinet. Twee weken later laat een tweede hoge ambtenaar zijn licht schijnen over het rapport en schrijft in zijn korte nota, die is ondertekend met een onleesbare paraaf, dat hij zich met ‘de zienswijze’ van Belinfante ‘geheel (kan) verenigen’.

Het duurt nog maanden voordat het rapport-Van Rij en Stam aan de orde komt in de ministerraad. Het kabinet heeft uiteindelijk twee vergaderingen nodig om te bepalen welk gevolg ze eraan willen geven. De ministerraadsnotulen hebben het predikaat ‘zeer geheim’ en bevinden zich bij het Nationaal Archief niet in de reguliere dossiers met ministerraadsnotulen, maar in de mappen die horen bij de Excessennota. Evenals het rapport-Van Rij en Stam is de notitie van Belinfante sinds 2009 formeel ‘beperkt openbaar’ beschikbaar. Dat betekent dat deze stukken alleen onder toezicht van een medewerker van het archief mogen worden ingezien. Het maken van kopieën of foto’s is niet toegestaan. Alleen met potlood mogen aantekeningen worden gemaakt. Het rapport-Van Rij en Stam staat sinds 2012 op internet, maar dat geldt niet voor de nota van Belinfante en de tweede ambtelijke nota of de ministerraadsnotulen.

Minister Leendert Donker van Justitie (pvda) opent tijdens de ministerraadsvergadering op 20 december 1954 het agendapunt ‘de affaire-Westerling’. Na overleg met minister Kees Staf van Oorlog (chu) is hij tot de conclusie gekomen dat strafrechtelijke vervolging van Westerling onwenselijk is, omdat generaal Van Mook zijn zaak in Indonesië al in de jaren veertig heeft geseponeerd. De vervolging van drie andere hoofdrolspelers is ‘vastgelopen’ bij de soevereiniteitsoverdracht in 1949. ‘De minister heeft laten nagaan hoe deze kwestie juridisch ligt’, meldt Donker summier over het onderzoek van Van Rij en Stam. Uit het feit dat hij op deze wijze meldt dat onderzoek is gedaan, lijkt af te leiden dat hij het stuk (en de notitie van Belinfante) niet met alle ministers heeft gedeeld. Donker schetst vervolgens kort dat tenlastelegging van ‘moord of doodslag’ mogelijk is. Toch is ‘te verwachten dat een Nederlandse rechter, rekening houdend met de seponering, de zaak niet opnieuw zal aanvatten’, zegt hij. Allemaal conclusies die niet volgen uit de nota van Belinfante, integendeel.

Cees Fasseur doet iets opmerkelijks: hij neemt de voor onderzoek zo waardevolle documenten van het achterliggende archief-Van Rij en Stam mee naar huis en slaat ze op zolder op

Dan komt ook kvp-kopstuk Louis Beel nog even aan het woord in de rol van minister van Binnenlandse Zaken. Tijdens zowel de eerste als de tweede politionele actie vervulde hij een hoofdrol, eerst als premier en vervolgens als hoogste vertegenwoordiger van Nederland in Indië. Bovendien gold hij telkens als felle havik die sterk aandrong op herhaald militair ingrijpen. ‘Men moet (…) de hele affaire niet zien vanuit een westerse bril’, legt Beel de aanwezige ministers uit. Al met al vindt hij dat ‘men de zaak moet laten rusten’. pvda-minister Sicco Mansholt van Landbouw denkt daar heel anders over en geeft aan dat hij ‘voor het buiten-vervolging stellen van deze misdadiger de verantwoordelijkheid niet wil dragen’. Om die reden wordt besloten om pas tijdens een volgende ministerraadsvergadering een standpunt te bepalen.

Een dag na Kerst, op 27 december, hervatten de ministers de discussie. Deze keer neemt Willem Drees als eerste het woord. ‘Er was indertijd op Zuid-Celebes een ernstige terreur aan Indonesische kant’, brengt de premier in herinnering, die zelf ten tijde van het bloedbad vicepremier was in het kabinet-Beel. Kapitein Westerling is toen ‘met zeer ruime bevoegdheden daar naartoe gestuurd om orde en rust te herstellen’. Daarvan heeft hij vervolgens ‘behoorlijk misbruik gemaakt’, maar er ‘zijn anderen na hem gekomen die het nog erger hebben gemaakt’, schetst Drees. De premier pleit tegen vervolging van Westerling en zijn navolgers omdat die ‘tot gevolg (zal) hebben, dat alle gruwelen aan Nederlandse en Indonesische zijde bedreven, worden opgerakeld’. Vervolgens wijst Drees erop dat de Indonesiërs zelf destijds stelden dat ‘het optreden van Westerling zeer nuttig is geweest voor het herstel van de orde’.

Mansholt herhaalt opnieuw zijn bezwaren. De boerenzoon, die ook al ten tijde van de Celebes-affaire minister van Landbouw was, ziet liever dat ‘de gerechtelijke procedure geheel wordt gevolgd, ook al levert dat weinig of niets op’. Dat Westerling niet meer veroordeeld kan worden ‘moet maar uit de mond van de rechters komen’. Minister van Oorlog Kees Staf benadrukt dat een eventuele rechtszaak uiteindelijk in hoger beroep bij het Hof terecht zal komen en dat zal – heel vervelend – betekenen dat minister Donker opnieuw een uitspraak moet doen over ‘het opportuniteitsbeginsel’. Oftewel: of het OM de zaak moet doorzetten. ‘De politieke verantwoordelijkheid zal daarmede niet terzijde gesteld worden.’ Hierna wordt bij meerderheid van stemmen besloten om niet tot vervolging over te gaan.

Het rapport van Van Rij en Stam verdwijnt samen met de ambtelijke nota’s in een diepe lade. Het bijbehorende archief, dat feitelijk bestaat uit ambtelijke stukken van het ministerie van Justitie, neemt Stam mee naar huis, hij slaat het op in zijn kippenhok. Waarom hij dat doet is onbekend.

Kapitein Westerling houdt zijn afscheidsrede in Nederlands-Indië, 1948 © Nationaal Archief / Spaarnestad Photo

Pas in 1969 draagt Stam het archief over aan Cees Fasseur, de secretaris van de ambtelijke commissie die belast is met de vervaardiging van de Excessennota. Die maakt er vervolgens nauwelijks gebruik van. ‘Dat is terug te voeren op het krappe tijdsbestek dat hem en zijn collega-ambtenaren was toebedeeld en op de late overdracht van het archief’, schrijft Limpach in zijn proefschrift op basis van een gesprek dat hij hierover in 2012 had met Fasseur zelf. In de uiteindelijke Excessennota worden alleen de conclusies van het rapport-Van Rij en Stam als bijlage toegevoegd, in geanonimiseerde vorm. Het hoofddeel van hun rapport met kritische constateringen ontbreekt als bijlage. Ook de rest van hun uiterst relevante materiaal, waaronder verhoren, samenvattingen van gebeurtenissen en handgeschreven beoordelingen, blijft volledig buiten beschouwing in de Excessennota. Het wekt geen verbazing dat de notitie van Belinfante zelfs helemaal onbenoemd blijft.

Op 2 juni 1969 presenteert minister-president De Jong de Excessennota, met naast zich de in Indië geboren Fasseur als secondant. De nog jonge Fasseur gebruikt in een oorspronkelijke versie van het rapport de term oorlogsmisdaden in de conclusies. Ook stelt hij nadrukkelijk dat het rapport lang niet volledig is. Met dergelijke constateringen is premier De Jong, die zelf adjudant van de minister van Oorlog was tijdens de eerste politionele actie, niet blij. Hij vreest voor woeste reacties van veteranen, maar ook voor de politieke verantwoordelijkheid voor de massamoorden. De term ‘oorlogsmisdaden’ vervangt hij door ‘excessen’ en in de eindversie van de Excessennota staat nu dat deze ‘een voldoende indruk geeft over aard en omvang van de excessen’. De ‘krijgsmacht als geheel’ had zich ‘in Indonesië correct gedragen’, waarbij van ‘systematische wreedheid’ geen sprake was.

De dag erna haalt de nota de voorpagina’s van alle grote Nederlandse kranten en ook in de daaropvolgende weken blijft de aandacht in de media voor ‘de excessen’ groot. Daarbij is er nadrukkelijk aandacht voor de rol van Willem Drees, die in alle naoorlogse kabinetten zitting had en premier was tijdens de tweede politionele actie. In interviews benadrukt Drees telkens dat hij destijds slechts beperkt op de hoogte was van oorlogsmisdrijven en dat zijn rol tijdens de politionele acties niet moet worden overschat.

Zijn biograaf Hans Daalder noemt Drees’ optreden tijdens de koloniale oorlog in 2004 ‘vaak eerder reactief dan initiërend’. Drees werd omringd door diverse haviken, zoals de geharnaste kvp’ers Beel en Romme die sterk geloofden in militair ingrijpen. Ondanks herhaalde dreigementen om af te treden bleef Drees vlak voor het begin van de tweede politionele actie in december 1948 toch aan als premier. Hij was ervan overtuigd dat het uittreden van de pvda de harde lijn tegenover Indonesië alleen maar zou versterken, schrijft Daalder. Maar Drees’ biograaf beschrijft ook hoe het wel degelijk de premier was die in de zenuwslopende aanloop naar de tweede politionele actie uiteindelijk het telegrafisch sein tot aanval gaf. Een aanval die zou uitmonden in het – met afstand – meest bloedige deel van de koloniale oorlog.

‘De omvang van de excessen is groter gebleken dan men op grond van de vroeger verkregen gegevens kon verwachten’, zegt Drees op 10 juni 1969 in Het Parool. ‘Maar ik heb de indruk dat het onderzoek praktisch compleet is.’ Waarom is het rapport-Van Rij en Stam niet openbaar gemaakt in 1954? vraagt journalist Han Mulder in het interview. Drees antwoordt ontwijkend dat het ‘weinig zin’ had om ‘in 1954 te rapporteren over wat in 1946 gebeurd is’, ook omdat er al eerder over was gerapporteerd. Maar Mulder – de latere eerste presentator van Met het oog op morgen – blijkt verrassend genoeg ook op de hoogte van ‘het advies van hoge ambtenaren op het ministerie van Justitie’ om Westerling en andere commando’s te vervolgen, daarbij onmiskenbaar wijzend op de nota van Belinfante. Waarom is dat advies niet ‘overgenomen’? Drees wijst naar minister Donker van Binnenlandse Zaken die oordeelde dat ‘een vervolging van Westerling bezwaarlijk was’ en ‘geen uitzicht (bood) op enig resultaat’. Politieke gevolgen zal de Excessennota niet hebben, voorspelt Drees vervolgens, simpelweg omdat sprake is van ‘een onvruchtbaar debat’ waarbij ‘niet de hele zaak in haar volle omvang aan de orde komt, maar slechts één aspect’.

Intussen doet Fasseur iets uiterst opmerkelijks . Hij besluit de voor onderzoek zo waardevolle documenten van het achterliggende archief-Van Rij en Stam, opgeborgen in een hoge stapel mappen en dozen, mee naar huis te nemen. Die slaat hij op zolder op ‘uit veiligheidsoverwegingen’, verklaart hij in 2012 tegenover Rémy Limpach, omdat in de jaren zeventig nauwelijks toezicht was op bezoekers die stukken mee naar huis namen of er onvoorzichtig mee waren. In zijn memoires Dubbelspoor, die in 2016 kort na zijn overlijden verschenen, vertelt Fasseur een iets ander verhaal: ‘Het bevatte de namen van vele, nooit veroordeelde Nederlandse militairen, van wie het optreden in Indië voorwerp van gerechtelijk onderzoek was geweest. Het materiaal toevertrouwen aan wellicht loslippige archiefmedewerkers leek mij onverantwoord.’ Duidelijk is dat hij plegers van Indische oorlogsmisdrijven wilde beschermen.

Wanneer hij het archief uiteindelijk heeft overhandigd aan het Nationaal Archief is ook onduidelijk. ‘Eigenlijk hoorde het bij de archieven van het ministerie van Justitie’, zegt Fasseur erover in een postuum verschenen interview uit 2016 door collega-hoogleraar Gert Oostindie, en andere historici, voor een historisch vaktijdschrift. Aan Limpach vertelt Fasseur dat hij het archief bij een verhuizing in 1986 ‘toevallig’ tegenkwam op zolder en toen maar naar het Nationaal Archief had gebracht. Tegenover Oostindie verklaart hij echter dat hij de stukken al in 1982 overhandigde. ‘Toen dacht ik, ze moeten maar eens naar het Nationaal Archief, daar kan je ze dus nu vinden in de Collectie Fasseur’, meldt hij niet zonder trots. In werkelijkheid is alleen het rapport onder Fasseurs naam opgeslagen en heeft het uitgebreide archief-Van Rij en Stam een plek onder een ander archiefnummer.

Bovendien heeft Fasseur de stukken in juni 1986 niet aan het Nationaal Archief overhandigd, maar een ambtenaar van het ministerie van Justitie heeft de stukken bij hem thuis opgehaald. Dat blijkt uit een voorheen onbekende notitie van deze ambtenaar uit juni 1986. De stukken zijn vervolgens ondergebracht bij Justitie. De ambtenaar stelt vast dat in ieder geval de inhoud uit één map ontbreekt en dat ook voor het overige ‘niet te bepalen (is) of werkelijk alle’ ooit aan Fasseur verschafte stukken ‘zich nog in deze verzameling bevinden’. Vervolgens duurt het nog 23 jaar voordat het ministerie van Justitie de stapel dozen overhandigt aan het Nationaal Archief. Daarmee worden de stukken pas in 2009 – onder strikte voorwaarden en met beperkingen – aldaar toegankelijk voor onderzoekers.

Al met al laten de overgebleven archiefstukken na al hun omzwervingen zien hoe het besluit van het kabinet-Drees in 1954 om Westerling en zijn navolgers niet te vervolgen de basis legde voor de latere Excessennota en de Verjaringswet. ‘Je kunt allemaal mooie rechtsstatelijke principes hebben, maar als het hemd nader dan de rok komt, gebeuren er soms rare dingen in de schemering’, zegt Harmen van der Wilt, hoogleraar internationaal strafrecht aan de Universiteit van Amsterdam. Daar komt bij dat het in de praktijk ‘buitengewoon ingewikkeld’ is om ‘de lijnen van de verantwoordelijkheid’ vast te stellen, schetst Van der Wilt. ‘Degenen die het hoogst in de boom zitten, worden in de meeste gevallen niet aangepakt’, zegt hij. ‘Dat is natuurlijk buitengewoon frustrerend. Het doorkruist het idee waar het in het internationaal strafrecht om gaat: dat juist ook de meest verantwoordelijken aansprakelijk worden gesteld voor oorlogsmisdaden’, constateert hij.

‘Het meest betekenisvolle document in deze zaak is uiteindelijk de nota van Belinfante’, zegt Wouter Veraart, hoogleraar rechtsfilosofie aan de Amsterdamse Vrije Universiteit, over de in 2000 overleden jurist. ‘Op indrukwekkende wijze zat hij toen al op de goede lijn, maar zijn stem is veel te weinig gehoord. Hij neemt de juridische en morele verantwoordelijkheid voor eigen mensenrechtenschendingen echt serieus. Deze nota zou om die reden al in het eerste jaar van de rechtenstudie aan de orde moeten komen, ook als eerbetoon.’


Dit verhaal werd mede mogelijk gemaakt door Fonds 1877. Maurice Swircs onderzoeksverhaal over de Verjaringswet als doofpot, ‘Gelijke monniken, gelijke kepie gaat niet op’, verscheen in De Groene van 25 september