Een nieuwe vorm van staatsregie is geboden

De tragiek van de staat

De burger eist dat de overheid alle overlast de kop indrukt. Tegelijkertijd wil die burger niet dat de overheid zich met hemzelf bemoeit. Een nieuwe vorm van staatsregie is geboden.

Hoe lang is het geleden dat bestuurders in Nederland de mond vol hadden van «de terugtredende overheid»? Besturen op afstand, concentreren op kerntaken, sturen op hoofdlijnen — je hoort er niemand meer over. Hoewel het zeer de vraag is of wijlen Pim Fortuyn het zo had bedoeld, lijkt in ieder geval vast te staan dat in het post-Fortuyn- tijdperk de overheid terug is van weggeweest. Het is gedaan met de bestuurlijke bescheidenheid van de jaren negentig. Er is onmiskenbaar sprake van een comeback van de staat.

Treedt bestuurlijk Nederland daarmee een nieuw tijdperk binnen? Een tijdperk waarin de maakbaarheidsschroom die vanaf de jaren tachtig zijn intrede had gedaan op Haagse departementen en in vaderlandse stadhuizen definitief te boven is gekomen? Een nieuw tijdperk van bestuurlijke daadkracht? Wie politici vandaag de dag hoort, zou dat inderdaad denken, maar wie naar die daadkracht op zoek gaat in het beleidsproza dat in stadhuizen en op ministeries circuleert, stuit vooralsnog op veel onduidelijkheid.

Steevast duikt daarbij het woord «regie» op. De overheid als regisseur van maatschappelijke processen, de overheid die de regierol op zich neemt. Het klinkt mooi, en vooral aardig — want wie is er eigenlijk tegen een regisseur? — maar tegelijkertijd is de precieze invulling van de regie bepaald onhelder. Eigenlijk is de regisseur vooral een praatmakelaar, iemand die alle partijen in hun rol laat om een gezamenlijk doel te bereiken.

Het kan aan ons liggen, maar dat is toch niet de eerste associatie die wij hebben bij de gespierde retoriek over daadkracht en stevigheid die wij uit de mond van menig politicus beluisteren.

Het is bijna aandoenlijk om in de verschillende partij programma’s te zien hoe naarstig er wordt gezocht naar het juiste bijvoeglijk naamwoord voor «overheid». In het programma voor de verkiezingen van mei 2002 sprak D66 over nieuw, GroenLinks over uitdagend, de VVD over slagvaardig, de PvdA over optredend en het CDA over betrouwbaar. Het zijn allemaal pogingen de rol van de overheid te omschrijven zonder daarbij het woord «maakbaarheid» te gebruiken. Want daar rust — ondanks alles — nog steeds een vloek op. In die «oude fout» wil niemand meer vervallen.

Wat was die oude fout ook alweer? Het betrof het «linkse» misverstand dat de samenleving vanuit een politiek centrum (doorgaans aangeduid als «cockpit») kon worden veranderd, gemaakt en verbeterd. Met die aspiratie waren progressieve politici in de jaren zeventig tot het centrum van de macht doorgedrongen. In het begin van de jaren tachtig begonnen vooral politici van liberalen huize evenwel korte metten te maken met het maakbaarheidsidee. Dat idee leidde, zo was de redenering, niet alleen tot bureaucratische overheden, maar ook tot torenhoge collectieve uitgaven. Al die goede linkse bedoelingen leidden bovendien bepaald niet tot meer zelfbewuste, mondige burgers, zoals Den Uyl had beloofd, maar vooral tot een steeds grotere afhankelijkheid van burgers van de overheid. Het «staatssocialisme» doodde, aldus de critici, elk individueel initiatief en creëerde calculerende burgers die een dagtaak hadden aan het uit rekenen hoe zij het best van de overheid gebruik konden maken. Het werd allemaal wat sterk aangezet, maar het was voldoende om links een decennium lang in het defensief te brengen.

Het gedachtegoed der progressieven was een vreemd mengsel geworden van het oude etatisme van links, dat van bovenaf de samenleving wilde veranderen, en het nieuwe zelfbeschikkende levensgevoel, gericht op individuele bevrijding en wars van elke bemoeienis van buitenaf. Deze «paternalismeparadox», dat wil zeggen het idee dat de overheid mocht ingrijpen in het leven van mensen terwijl anderzijds mensen autonoom waren en zichzelf moesten ontplooien, brak vooral links op. Het was steeds moeilijker te rijmen dat juist linkse partijen zeiden dat mensen zelf moesten beslissen, terwijl ze tegelijkertijd precies vertelden wat er dan moest gebeuren. Het «wij-weten-wat-goed-is-voor-de-burgers» liep stuk op de dekolonisatie van die burgers: wij weten het zelf wel.

Wat dat betreft was het ideologische verhaal van het neoliberalisme aanmerkelijk coherenter. Deze stroming wierp zich eenvoudig op als de ideologische behartiger van het idee van individuele autonomie. Niet voor niets trok VVD-leider Nijpels in de jaren tachtig het land in met de slogan «gewoon jezelf zijn». Het kabinet-Lubbers kwam daar nog eens overheen met de mededeling dat het met de «nonsens» afgelopen moest zijn. De overheid kon niet alles. Het initiatief moest gelaten worden aan de maatschappij, de burgers, de markt.

Daarmee gaf de ideologische correctie van de jaren tachtig voeding aan een sterk anti-etatistisch sentiment. De jaren zestig hadden dat gevoel al meegegeven aan burgers die zich bevrijd hadden uit de benauwenissen van de verzuiling en het conformisme van de jaren vijftig. Zij hadden voorlopig genoeg van de opdringerige overheid en werden daar nu extra in bevestigd door de overheid zelf, die haar mond vol had van haar nieuwe «machteloosheid», haar terugtreden, de noodzaak van marktwerking en van een overheid op afstand.

Het laatste wat Nederlandse burgers zich daarbij voorstelden was dat de overheid met de vuist op tafel zou slaan. Dat gebeurde dan ook steeds minder. Aan inspectiediensten en andere vormen van wetshandhaving werd nauwelijks nog enige prioriteit gegeven. Strengheid werd én door de burgers niet op prijs gesteld én door de autoriteiten steeds moeilijker opgebracht.

De nieuwe overheid die uit deze klimaatswijziging te voorschijn kwam, was echter duidelijker over wat ze niet kon dan over wat ze wel kon. Die onduidelijkheid is tot op de dag van vandaag voelbaar in overheidsapparaten, waar men zich in alle mogelijke bochten wringt om een soort valse bescheidenheid te tonen. Want aan de ene kant zijn er nog steeds geld en middelen beschikbaar waarmee de samenleving gestuurd en gemaakt kan worden, terwijl het aan de andere kant verboden blijft om daar ook expliciet «maakbaarheidspretenties» aan te verbinden, want dat is niet gepast.

Burgers aarzelden daarbij niet om olie op het vuur te gooien. De bemoeizuchtige overheid was weliswaar ook door hen in de politiek-ideologische ban gedaan, maar dat betekende geenszins dat ze daar in de praktijk naar handelden. Zo gauw zich ergens problemen voordeden, spraken zij de overheid daarop aan. Het Grote Debat over de «(on)maakbaarheid van de samenleving» had aldus een paradoxaal effect. Burgers realiseerden zich dat de overheid log, bureaucratisch en topzwaar was. Maar dat «meer markt» automatisch betekende dat zij voortaan niet meer alle misstanden en ongenoegens aan de overheid zouden kunnen adresseren, wilde er bij hen niet in.

Zo werden overheden als het ware gegijzeld in de tegenstrijdigheid dat ze in de ogen van de buitenwacht te veel deden op het verkeerde moment en te weinig op het goede moment. Waar mensen in hun dagelijks bestaan beperkingen ondervonden van overheidsregels — over het milieu, het parkeren, het verbouwen van woningen — groeide de ergernis: waar bemoeiden die ambtenaren zich mee? En waar mensen in hun bestaan last ondervonden van anderen, in de vorm van te weinig parkeerplaatsen, stankoverlast, buren die een metershoge schuur neerzetten, riepen ze dat de overheid daar direct wat aan moest doen.

De overheid diende zich vooral met anderen te bemoeien. Essentiële waarden van de overheid als hoeder van de publieke zaak, als een instantie die rechtvaardigheid bewaakt, of als een bijzondere derde partij die in het leven is geroepen omdat belangen van burgers tegengesteld zijn, verloren daarmee aan betekenis. Die waarden zijn de laatste decennia verbleekt vergeleken bij het verlangen dat de overheid daar dient op te treden waar — ten nadele van het eigen gerief — overlast wordt geconstateerd.

Er is volop reden deze houding te zien als een, in zekere zin onbedoeld, effect van het neoliberale marktdenken dat in de publieke sector vaste voet aan de grond heeft gekregen. Immers, zoals overheden menen publieke goederen te kunnen inkopen op een markt, zo zijn ook burgers zich als consumenten gaan gedragen. Zij kloppen aan bij de overheid als leverancier van gerief en veiligheid. Zij zien dat als een eenzijdige relatie: de overheid moet hun iets bezorgen, zoals dat een leverancier betaamt. De burger/consument speelt daarin zelf geen rol, hij wil alleen iets hebben (daar betaalt hij immers belasting voor). In zo’n verstandhouding is het nagenoeg ondenkbaar dat de leverancier een eigen verhaal heeft of opmerkingen heeft over het gedrag van de consument zelf. Dat is zelfs zeer ongepast.

De mondige burger, groot geworden in de jaren zestig en zeventig, is — daartoe aangemoedigd door het marktdenken dat de overheid zelf predikt — aldus een ander mens geworden. Hij is veeleisend, wars van alles wat riekt naar de oude betutteling, maar inmiddels wel vurig pleitbezorger van beteugeling van alles wat hinderlijk zijn bestaan binnendringt. Van betutteling (van iedereen vroeger) naar beteugeling (van anderen nu): zo heeft kort samengevat het denken over de overheid zich onder burgers ontwikkeld.

De laatste jaren is deze ontwikkeling op scherp gezet. Dat gebeurde allereerst onder invloed van «Enschede» en «Volendam», twee rampen die duidelijk maakten dat de terugtredende en gedogende overheid haar verantwoordelijkheden liet lopen. Dat kon zo niet langer.

Daarbovenop kwam het ongenoegen over de kwaliteit van de gezondheidszorg, het onderwijs en de veiligheid, samengevat als de publieke sector. Wachtlijsten in de zorg, gebrek aan personeel, tekorten in het onderwijs, onveiligheids gevoelens op straat — tamelijk onverwacht balden de ongenoegens daarover zich samen in een kritiek op de nationale overheid die hier rechtstreeks verantwoordelijk voor werd gesteld. Dat moest dus beter.

Tegelijkertijd kwam het marktdenken onder vuur te liggen. De (wan)prestaties van de Nederlandse Spoorwegen vormden daarin de katalysator. Het overdragen van taken van de overheid naar de markt werd steeds openlijker bekritiseerd. De markt als zodanig vormde niet vanzelf een garantie dat zaken van publiek belang beter geregeld worden. Dus moest de overheid het niet langer laten lopen, maar zich veel nadrukkelijker bezighouden met «het borgen» van dit publieke belang.

Langs die lijnen tekenden zich de contouren af van de comeback van de overheid. Dat was ook de impliciete belofte die politici tijdens de turbulente verkiezingsperioden aan het volk overbrachten: we gaan er wat aan doen!

Maar hoe ze dat zouden aanpakken — die vraag kwam helaas minder ter sprake. Niemand vroeg de politici of de samenleving vanaf 2002 ineens weer wél maakbaar was, niemand zaagde hen door over de onmogelijke tegenstrijdig heden waar moderne overheden in verstrikt zijn geraakt. Wat bleef hangen, was het beeld van een overheid die hard en streng wil optreden en boven alles veiligheidsprestaties op haar conto wil bijschrijven. Het Rotterdamse college van Leefbaar Rotterdam, VVD en CDA zet hier de toon. De nieuwe maakbaarheid lijkt hier in het strafrecht zijn voornaamste oriëntatiepunt te vinden.

Toch is dat niet de enige kant die overheden uit kunnen. Het is ook onzin te denken dat we geheel opnieuw zouden moeten beginnen.

In de afgelopen jaren is de organisatie van menig stadhuis compleet «gekanteld» om zich meer open te stellen voor de burger. Dat is allemaal heel formeel en voorzichtig gebeurd. Maar die weg zou verder geradicaliseerd kunnen worden door beslissingsmacht over publiek geld in de vorm van substantiële wijkbudgetten of zelfs in de vorm van wijkaandelen naar burgers over te hevelen. Ook langs die weg is het mogelijk om veiligheidszorg vorm te geven.

Dat is een aanpak die verantwoordelijkheid en betrokkenheid wil organiseren, om te ontsnappen aan het consumentisme van burgers. Het gaat immers niet alleen om een kloof tussen burgers en bestuur. Er gapen ook grote kloven tussen groepen burgers. Juist door die tegenstrijdigheden kunnen politici zich eigenlijk niet meer beroepen op «de» burgers. Juist die verschillen dwingen politici om een podium te creëren waar zaken tegenover elkaar afgewogen worden. Door verschillen tussen burgers, tussen culturen, tussen levensstijlen is het oude vraagstuk van politieke articulatie aan de ene kant en pacificatie aan de andere kant opnieuw actueel.

Nu politici, door kiezers gedwongen, weer sterker de verdeeldheid representeren, zijn ze aan hun ambt verplicht tegelijkertijd een strategie van verbinding te ontwikkelen. Juist nu de verhoudingen in de samenleving op scherp staan, moeten ze inhoud geven aan hun verantwoordelijkheid tot deëscaleren, tot conflicten oplossen en bruggen bouwen. Waar oorlog dreigt, moeten politici in staat zijn vrede te brengen. Ook die rol moet «de nieuwe politiek» zich eigen maken. Met olie op het vuur bouw je niet aan een samen leving.

Feitelijk is de discussie over hoe overheden in een moderne samenleving opereren op een tweesprong terechtgekomen. De eerste weg komt neer op doorstomen op volle kracht. Organiseer de samenleving als een markt, creëer voor burgers op zoveel mogelijk maatschappelijke terreinen consumentensoevereiniteit en geef hun — individueel — de financiële middelen om de beste publieke dienstverlening af te dwingen. Ondanks al het politieke tumult van het afgelopen jaar is dit nog steeds de dominante weg.

De andere weg is onbekender: organiseer een cultuur waarin burgers, professionals, instituties en overheden bij elkaar betrokken zijn op een manier waarbij niet het geld een sturend principe is, maar de kwaliteit van diensten en betrekkingen.

Dat klinkt abstract. Het kan worden geïllustreerd aan de hand van het onderscheid dat de Amerikaanse econoom/ filosoof Albert Hirschman maakt tussen exit en voice. Met die woorden duidt Hirschman twee principieel verschillende handelingsperspectieven van burgers in de publieke sector aan: opstappen (exit) of stem verheffen (voice). Bij persoonsgebonden budgetten bijvoorbeeld worden organisaties gedwongen zich naar de wensen van hun individuele cliënten te richten, omdat de laatsten de financiële mogelijkheid krijgen om naar een concurrent over te stappen (exit). Het kan echter ook anders. Organisaties kunnen zich door burgers laten sturen door hun mogelijkheid om hun stem te verheffen te vergroten (voice).

Paars heeft zich zeer sterk gemaakt voor een verschuiving in de publieke sector van voice naar exit. Ondanks alle kritiek op de marktwerking koos het kabinet-Balkenende er onomwonden voor op deze weg door te gaan. Er zijn vooralsnog geen tekenen die erop wijzen dat een komend CDA/PvdA-kabinet op dit punt een andere weg wil inslaan.

Dat is zeker na alles wat er is gebeurd buitengewoon teleurstellend. Het publieke debat zal er juist over moeten gaan of een strategie van nog meer marktwerking eigenlijk wel een afdoende antwoord is op de huidige cultuur van onvrede. Nog meer consumentisme, nog meer publieke warenhuizen waar burgers kunnen shoppen, nog meer «als-wij-het-eisen-moet-de-overheid-het-doen» — is dat de meest verstandige route om de kwaliteit van de samenleving te verbeteren? Het is in ieder geval wel de meest eenvoudige. In feite is het de weg die Paars al was ingeslagen.

Wij pleiten voor een andere weg. Een veel passender antwoord op de cultuur van onvrede is het organiseren van een cultuur van betrokkenheid. Dat is méér dan een krachtig optredende overheid, want een geïndividualiseerde samenleving laat zich niet louter met krachtdadige acties — hoe zinvol die op sommige momenten ook kunnen zijn — naar de hand zetten. De organisatie van betrokkenheid is een gedeelde verantwoordelijkheid van overheden, maatschappelijke instellingen, sociale bewegingen en individuele burgers. De politiek heeft daarin de eerste en de laatste stem. Op het niveau van de representatieve democratie — lokaal, maar ook op hogere niveaus — articuleren zich de problemen en de verschillen (de eerste stem). Uiteindelijk leidt dat tot besluiten (de laatste stem). Maar daartussen zit een tijdruimte waarin buiten-politieke stemmen het woord voeren. Hier spreken burgers, instituties en professionals, hier krijgen zij de ruimte om verantwoordelijkheid te nemen en verantwoording af te leggen.

Die vrijheid moet ze worden gegeven en vanuit een dergelijke ruimtescheppende filosofie moeten talloze contraproductieve regels en voorschriften de komende jaren worden afgeschaft. Niet omdat ze de markt in de weg zitten of omdat ze bureaucratisch zijn, maar vooral omdat ze ervoor zorgen dat elke vorm van verantwoording zich automatisch op de overheid richt. Dat is nergens voor nodig: burgers, professionals en instituties moeten zich aan elkaar verantwoorden. Daar zijn ze inmiddels oud en wijs genoeg voor. Niet toevallig bracht de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling over deze vorm van «sturen op verantwoordelijkheden» vorige week een inspirerend advies uit onder de titel: Bevrijdende kaders. Een motto dat zo door een nieuw kabinet zou kunnen worden overgenomen.

Daarvoor is de metafoor van regisseur, die nu al zo graag wordt gebruikt door lokale overheden, welbeschouwd toch zo gek nog niet. Zij het dat regisseur niet moet worden opgevat als een instantie die partijen bij elkaar roept om te zeggen wat ze moeten doen, en ook niet als een soort makelaar die slechts een podium biedt voor anderen. Nee, eigenlijk moet je de regisseursrol van de overheid zien zoals die van een regisseur van een professioneel toneelgezelschap.

Zo’n regisseur speelt inderdaad niet zelf. Hij is geen acteur en wil dat ook niet zijn. Hij zoekt een stuk uit en vormt zich een idee over hoe hij dat ten tonele wil voeren. Daarna zoekt hij zijn acteurs uit; hij geeft ze richtlijnen, maar hij geeft ze tegelijkertijd de ruimte om in hun rol te groeien, om hun professionaliteit te bewijzen. Ze geven aan hun rol een eigen intonatie, een eigen klank. Naarmate de première nadert, wordt de bemoeienis van de regisseur minder. Hij geeft steeds globalere aanwijzingen. En als de zaal volstroomt en de gordijnen opengaan, staat hij machteloos achter de coulissen, overgeleverd aan de genade van het publiek, wetend dat bij succes zijn acteurs de sterren zullen zijn en bij een mislukking alle ogen op hem gericht.

Met die tragiek heeft de toneelregisseur inmiddels vrede gesloten. Het wordt tijd dat de overheid dat ook doet.

Dit artikel is een bewerking van een veel uitgebreider essay voor het Jaarboek 2003 van het Pon, Instituut voor Advies, Onderzoek en Ontwikkeling in Noord-Brabant, De nieuwe maakbaarheid: Tussen opwinding en realiteit