De uitholling van de natiestaat

De ‘korte twintigste eeuw’ was een eeuw van grote hoogte- en dieptepunten. Vorige week plaatste De Groene het eerste deel van een voorpublikatie uit Hobsbawms boek, over de hausses en crises in de wereldeconomie. Deze week: de kwijnende rol van de natiestaat in de wereldpolitiek. Dit is het tweede deel van de voorpublikatie uit: Een eeuw van uitersten: De twintigste eeuw (1914-1991), vertaald door Andre Abeling en Martha Heesen, Uitgeverij het Spectrum, 704 blz., f49,90
DE ‘KORTE TWINTIGSTE EEUW’ liep op problemen uit waarvoor niemand oplossingen wist of beweerde te hebben. Toen de mensen uit het fin de siecle in de mistige wereld waarin ze leefden op de tast naar het derde millennium toe gingen, was hun enige zekerheid dat er een tijdperk van de geschiedenis was afgesloten. Veel meer wisten ze niet.

Zo moest de wereld het in de jaren negentig voor het eerst in twee eeuwen zonder enige internationale orde of structuur stellen. Het feit dat er na 1989 tientallen nieuwe territoriale staten verschenen zonder enig onafhankelijk mechanisme om hun grenzen vast te stellen - en zelfs zonder derde landen die als onpartijdig genoeg golden om bemiddelend op te treden - spreekt voor zichzelf. Waar was het consortium van grote mogendheden, die vroeger omstreden grenzen vaststelden of althans formeel ratificeerden? Waar waren de overwinnaars van de Eerste Wereldoorlog, die de kaart van Europa en de wereld opnieuw hadden getekend, hier een grens trekkend en daar op een volksstemming aandringend?
En wat waren aan het eind van het millennium de oude of nieuwe internationale mogendheden? Het enige land dat nog als een grote mogendheid gold in de zin waarin dat woord in 1914 gebezigd werd, was Amerika. Wat dat in de praktijk betekende, was volstrekt onduidelijk. Rusland was weer tot zijn middenzeventiende-eeuwse proporties teruggebracht. Groot-Brittannie en Frankrijk waren louter nog regionale mogendheden. Duitsland en Japan waren ongetwijfeld economische grootmachten, maar geen van beide landen had het nodig gevonden hun enorme economische middelen op de traditionele manier militair kracht bij te zetten, al wist niemand wat ze in de ongewisse toekomst zouden gaan doen. Wat was de internationale politieke status van de nieuwe Europese Unie, die naar een gemeenschappelijke politiek streefde, maar een ontstellend onvermogen aan de dag legde om ook maar de schijn daarvan op te houden, behalve op economisch gebied? Het was niet eens zeker of er van al die staten tegen de tijd dat het eerste kwart van de eenentwintigste eeuw verstreken was, nog veel in hun huidige vorm zouden bestaan. Niet alleen de aard van de spelers op het wereldtoneel was onduidelijk, maar ook de aard van de gevaren die deze wereld bedreigden. De ‘korte twintigste eeuw’ was een tijd van wereldoorlogen geweest, warme en koude, gevoerd door grote mogendheden en hun bondgenoten volgens steeds apocalyptischer scenario’s, culminerend in de gelukkig vermeden nucleaire holocaust. Dat gevaar was duidelijk geweken. De verdwijning of gedaanteverandering van alle oude spelers op het wereldtoneel op een na betekende dat een Derde Wereldoorlog in de oude trant tot de minst waarschijnlijke vooruitzichten behoorde.
Dat betekende duidelijk niet dat oorlogen nu tot het verleden behoorden. De jaren tachtig hadden met de Brits-Argentijnse oorlog en de Iraans-Iraaks oorlog al laten zien dat oorlogen die niets van doen hadden met de wereldwijde confrontatie tussen de supermachten, steeds tot de mogelijkheden bleven behoren. Sinds 1989 waren er nog nooit zoveel militaire operaties in zo veel delen van Europa, Azie en Afrika geweest.
De inwoners van stabiele, sterke en welvarende staten konden zich natuurlijk immuun wanen voor dat soort toestanden, maar dan hadden ze het mis. De traditionele natie- staten maakten een zodanige crisis door dat ook zij kwetsbaar waren. Nog afgezien van de mogelijkheid dat sommige staten op hun beurt uiteen konden vallen, werden ze door een belangrijke, maar vaak onvoldoende onderkende ontwikkeling in de tweede helft van de eeuw verzwakt, alleen al doordat ze daardoor het monopolie van de gewapende macht verloren dat in de bewoonde wereld altijd het criterium van staatsmacht was geweest. Dat was de democratisering of privatisering van de vernietigingsmiddelen, waardoor nu overal ter wereld dood en verderf gezaaid kon worden. Heel kleine groepen politieke of andere dissidenten konden nu overal hun ontwrichtende werk doen, zoals de activiteiten van de IRA in Engeland en de poging in 1993 om het World Trade Center in New York op te blazen, wel aantoonden. Tegen het eind van de twintigste eeuw waren de kosten van dat soort activiteiten vrij bescheiden, omdat particulier terrorisme veel minder lukraak was dan de bombardementen in officiele oorlogen, alleen al omdat de doelstellingen ervan (zo die bestonden) niet zozeer militair als wel politiek waren. Bovendien werkte het meestal met handvuurwapens, die zich meer voor kleinschalige aanslagen dan voor massamoord leenden. Er was echter geen enkele reden waarom niet ook kernwapens geschikt konden worden gemaakt voor gebruik door kleine groepen.
Die democratisering van de vernietigingsmiddelen deed de kosten van het bestrijden van particuliere geweldpleging bovendien enorm stijgen. Zo hield de Britse regering, geconfronteerd met paramilitaire strijdkrachten in Noord-Ierland van niet meer dan een paar honderd man, zich in de provincie staande door de permanente aanwezigheid van zo'n twintigduizend geoefende soldaten, achtduizend politiemensen en uitgaven ter hoogte van drie miljard pond per jaar. Wat voor kleine opstandige bewegingen of andere vormen van binnenlands geweld gold, gold des te meer voor conflicten buiten de landsgrenzen. Er waren niet veel internationale situaties waarin zelfs zeer rijke landen al te lang voor dergelijke kosten wensten op te draaien.
VERSCHILLENDE SITUATIES direct na afloop van de Koude Oorlog maakten die onverwachte inperking van de staatsmacht aanschouwelijk, met name in Bosnie en Somalie. Ze gaven ook aan wat de voornaamste bron van internationale spanningen in het nieuwe millennium leek te worden: namelijk de snel groter wordende kloof tussen de rijke en de arme delen van de wereld. Het opkomende islamitische fundamentalisme richtte zich als beweging duidelijk niet alleen tegen de moderniseringsgedachte door verwestersing, maar ook tegen het Westen zelf. Het was geen toeval dat de activisten van dergelijke bewegingen hun doelen nastreefden door het westerse toerisme in hun land te saboteren of door tal van westerse ingezetenen van hun land te vermoorden. Omgekeerd richtte de wijdverbreide xenofobie in de rijke landen zich allereerst tegen buitenlanders uit de derde wereld; de Europese Unie wierp aan haar grenzen een dam op tegen de 'vloedgolf’ van werkzoekenden uit de derde wereld.
Politiek en militair gesproken lagen de landen echter buiten elkaars machtsbereik. Wel stond bij een openlijk conflict tussen landen uit Noord en Zuid de overweldigende technische superioriteit en de rijkdom van het Noorden in vrijwel elk denkbaar geval garant voor de overwinning. En het feit dat enkele derde-wereldlanden wat kernraketten bezaten, was nauwelijks een afdoend afschrikmiddel, omdat de westerse landen, zoals Israel en de coalitielanden in de Golfoorlog in Irak aantoonden, bereid en in staat waren om preventieve aanvallen uit te voeren tegen potentiele vijanden die vooralsnog te zwak waren om echt bedreigend te zijn. Militair gezien kon de eerste wereld de derde wereld rustig als een 'papieren tijger’ beschouwen, om een uitdrukking van Mao te gebruiken.
Desondanks was in de tweede helft van de twintigste eeuw steeds duidelijker geworden dat de eerste wereld wel veldslagen, maar geen oorlogen tegen de derde wereld kon winnen, of beter gezegd dat het winnen van oorlogen, als dat al mogelijk was, nog niet de zeggenschap in die gebieden waarborgde. Het voornaamste prae voor het imperialisme was verdwenen, namelijk de bereidheid van gekoloniseerde volken om zich gezeglijk te laten besturen door een handvol leden van de bezettende macht. Het Habsburgse rijk had geen enkele moeite gehad met de heerschappij in Bosnie- Herzegovina, maar aan het begin van de jaren negentig kregen alle betrokken regeringen van hun militaire adviseurs te horen dat de pacificatie van dat gebied de aanwezigheid voor onbepaalde tijd van een legermacht van honderdduizenden soldaten vereiste, dat wil zeggen een mobilisatie vergelijkbaar met die van een grote oorlog.
DE EERSTE REACTIE van westerse commentatoren op de ineenstorting van het sovjetsysteem was dat die de definitieve overwinning van het kapitalisme en de liberale democratie bezegelde - twee begrippen die minder genuanceerde Noordamerikaanse politieke commentatoren nogal eens door elkaar haalden. Het kapitalisme was aan het eind van de 'korte twintigste eeuw’ dan wel niet in blakende gezondheid, het communisme van het sovjettype was morsdood. Over de liberale democratie daarentegen kon geen serieuze waarnemer aan het begin van de jaren negentig net zo optimistisch zijn als over het kapitalisme. Men kon hooguit met enige zekerheid voorspellen dat vrijwel alle landen van hun sterke gehechtheid aan de democratie zouden blijven getuigen en verkiezingen zouden blijven houden.
Wat het meest in het oog sprong in de politieke situatie in de wereld was wel de instabiliteit daarvan. In de meeste landen was de overlevingskans van het heersende regime in de komende tien of vijftien jaar in het gunstigste geval niet erg groot. Ook voor landen met een betrekkelijk voorspelbaar regeringsstelsel als Canada, Belgie of Spanje was het voortbestaan als staat nog niet zo zeker, netzomin als de aard van het staatsbestel dat daar dan eventueel voor in de plaats zou komen. Kortom, de politiek was geen gunstig terrein voor futurologen.
Wel waren er enkele contouren van de politieke wereldkaart duidelijk afgetekend. Ten eerste was er de verzwakking van de natiestaat, die sinds het tijdperk van revolutie de spil van het politieke leven was dank zij zijn monopolie van overheidsgezag en rechtshandhaving en omdat vrijwel alle politiek daarbinnen gestalte kreeg. De natiestaat werd in tweeerlei zin uitgehold: van bovenaf en van onderop. De staat verloor in hoog tempo taken en bevoegdheden aan diverse supranationale instellingen, en ook in het algemeen, voor zover het uiteenvallen van grote staten en imperia tal van kleinere staten voortbracht die in een tijd van internationale anarchie te zwak waren om voor zichzelf op te komen. Ook verloor de staat zijn feitelijke machtsmonopolie en de bijhorende historische privileges binnen zijn grenzen, getuige de opkomst van particuliere veiligheids- en bewakingsdiensten en van particuliere besteldiensten die concurreerden met de post, welke tot dusver vrijwel overal onder een ministerie had geressorteerd.
Die ontwikkelingen maakten de staat nog niet overbodig of inefficient. In bepaalde opzichten kon de staat dank zij de technologie de handel en wandel van zijn staatsburgers zelfs beter controleren, omdat vrijwel al hun financiele en administratieve transacties nu door een of andere computer geregistreerd werden en heel hun onderlinge communicatie (behalve persoonlijke gesprekken in de open lucht) nu kon worden onderschept en geregistreerd. Wel was de staat van gezicht veranderd. Vanaf de achttiende eeuw tot aan de tweede helft van de twintigste eeuw had de natiestaat zijn werkterrein, zijn taken en bevoegdheden, uitgebreid. Dat was een wezenlijk onderdeel van de 'modernisering’. Of regeringen nu liberaal, conservatief, sociaal-democratisch, fascistisch of communistisch waren, op het hoogtepunt van die ontwikkeling werd het leven van de burgers van 'moderne’ staten vrijwel volledig bepaald door het doen en laten van die staat. Ook wereldwijde ontwikkelingen als een economische hausse of crisis sijpelden via de beleidsmaatregelen en instellingen van de staat naar de burgers door. Aan het eind van de eeuw was de natiestaat in het defensief tegenover een wereldeconomie waarop hij geen greep meer had: tegenover de instellingen die hij gecreeerd had om zijn internationale zwakte te verhelpen, zoals de Europese Unie, tegenover zijn kennelijke onvermogen om de dienstverlening aan zijn staatsburgers nog langer te bekostigen, en tegenover zijn onmiskenbare onvermogen om datgene wat volgens zijn eigen criteria zijn voornaamste taak was naar behoren te verrichten: het handhaven van recht en orde. Het feit dat de staat in de loop van de tijd zoveel taken had overgenomen en gecentraliseerd en zelf zulke hoge maatstaven van openbare orde en overheidstoezicht had aangelegd, maakte dat onvermogen des te pijnlijker.
En toch was de staat of een andere vorm van overheidsgezag ten behoeve van het algemeen belang onmisbaarder dan ooit, wilde er iets aan de sociale en milieutechnische uitwassen van de markteconomie gedaan worden, en wilde ook het economische systeem bevredigend functioneren. Wat zou er zonder enige allocatie en herverdeling van het nationaal inkomen door de staat bijvoorbeeld gebeuren met de inwoners van de oude ontwikkelde landen, waarvan de economie berustte op een relatief slinkende basis van salaristrekkers, ingekneld tussen het toenemende arbeidsoverschot in de high- tech-economie en een groeiend percentage niet-gesalarieerde ouderen? Het was absurd om te beweren dat de inwoners van de Europese Gemeenschap, wier aandeel per hoofd in het gezamenlijk nationaal inkomen tussen 1970 en 1990 met tachtig procent was toegenomen, zich het inkomens- en welzijnsniveau dat in 1970 normaal was in 1990 niet konden 'permitteren’. Maar zonder de staat was dat niet mogelijk. Stel dat de huidige ontwikkelingen zouden aanhouden en landen te zien zouden geven waarin een kwart van de bevolking betaald werk verricht en drie kwart niet, maar waarbij twintig jaar later een tweemaal zo hoog nationaal inkomen per hoofd als eerst zou worden geproduceerd. Wie zou er dan, buiten de overheid, een minimuminkomen en -welzijn voor iedereen moeten en kunnen garanderen? Wie zou er dan de tendensen naar ongelijkheid kunnen keren, die in de crisisdecennia zo overduidelijk waren? Niet de vrije markt, te oordelen naar de ervaringen in de jaren zeventig en tachtig. Als er in die decennia iets duidelijk werd, was het wel dat het voornaamste politieke probleem van de wereld, en zeker van de ontwikkelde wereld, niet was hoe de wealth of nations vergroot kon worden, maar hoe die ten bate van de inwoners daarvan moest worden verdeeld.
De politiek van het nieuwe millennium zou niet door groei maar door sociale herverdeling beheerst worden. Een niet-marktgebonden middelenallocatie was van het grootste belang om de dreigende ecologische crisis af te wenden. Op een of andere manier was het lot van de mensheid in het nieuwe millennium afhankelijk van het overheidsgezag.
BLIJVEN TWEE PROBLEMEN. Wat zou de aard en de zeggenschap van de beslissende instanties zijn - supranationaal, nationaal, subnationaal of mondiaal, alleen of in combinatie? En in wat voor verhouding zouden die staan tot de mensen op wie die beslissingen betrekking hebben?
Het eerste was in zekere zin een technische kwestie, omdat die instanties al bestonden, evenals in principe de modellen voor hun onderlinge relaties. De uitdijende Europese Unie bood relevant materiaal genoeg, ook al zou elk concreet voorstel voor een taakverdeling tussen mondiale, supranationale, nationale en subnationale instanties bij deze of gene wel de nodige wrevel opwekken. De bestaande mondiale instellingen hadden ongetwijfeld te gespecialiseerde taken, al probeerden ze hun machtssfeer wel uit te breiden door aan landen die geld wilden lenen, politieke en ecologische beleidslijnen voor te schrijven. De Europese Unie stond alleen en zou als voortbrengsel van een specifieke en waarschijnlijk niet herhaalbare historische conjunctuur waarschijnlijk ook wel enig in haar soort blijven, tenzij er iets dergelijks uit de resten van de voormalige Sovjetunie werd opgebouwd. Het tempo waarin supranationale besluitvorming veld zou winnen, viel niet te voorspellen, maar dat het verschijnsel veld won was zeker, en nu al was te zien hoe het zou functioneren. Dat gebeurde al via de wereldbankiers van de grote internationale kredietinstellingen, de gezamenlijke pot van de oligarchie van de rijkste landen, waar ook de machtigste landen toe behoorden.
Naarmate de kloof tussen rijk en arm groter werd, leek er steeds meer armslag te komen voor het uitoefenen van dat soort mondiale macht. Het probleem was dat de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds, politiek geruggesteund door de Verenigde Staten, sinds de jaren zeventig een beleid hadden gevoerd ten gunste van een orthodoxe vrije-markteconomie, particulier ondernemerschap en wereldvrijhandel, wat de eind twintigste-eeuwse Amerikaanse economie - net als eertijds de middennegentiende-eeuwse Britse economie - heel goed uitkwam, maar de rest van de wereld misschien niet. Wilde mondiale besluitvorming echt van de grond komen, dan moest een dergelijk beleid veranderen. En daar zag het niet direct naar uit. Het tweede probleem was allerminst van technische aard. Het kwam voort uit het dilemma van een wereld die aan het eind van de eeuw een bepaald soort staatkundige democratie was toegedaan, maar die ook voor beleidsvraagstukken stond waar de verkiezing van presidenten of meerpartijenparlementen weinig aan toe- of afdeed. In algemenere zin was dat het dilemma van de rol van het gewone volk in wat men 'de eeuw van de gewone man’ had genoemd. Het was het dilemma van een tijd waarin de regering 'van het volk’ en 'voor het volk’ kon zijn, maar praktisch gesproken onmogelijk 'door het volk’ kon plaatsvinden, en zelfs niet door vertegenwoordigende lichamen waarvan de leden door het volk gekozen waren. Dat dilemma was niet nieuw. De moeilijkheden van een democratisch staatsbestuur waren politicologen en satirici al bekend sinds algemene verkiezingen meer waren dan een Amerikaanse curiositeit.
De democratie was nu een nijpender probleem, omdat men niet meer om de publieke opinie heen kon, gevolgd via opiniepeilingen en uitvergroot door de alomtegenwoordige media, en omdat de overheid veel meer beslissingen moest nemen waarvoor de publieke opinie niet als richtsnoer kon dienen. Dat konden vaak beslissingen zijn die tegen de wil van de meerderheid van de kiezers ingingen: de individuele kiezer zag zijn eigenbelang er niet graag door geschaad, al vond hij ze misschien nog zo wenselijk voor het algemeen belang. Zo waren de politici in sommige democratische landen aan het eind van de eeuw tot de conclusie gekomen dat elk voorstel tot belastingverhoging electorale zelfmoord betekende. Verkiezingen werden dan ook wedstrijden in fiscaal kiezersbedrog. Tegelijkertijd stonden kiezers en volksvertegenwoordigers voortdurend voor beslissingen over zaken waarover leken - dat wil zeggen de grote meerderheid van de kiezers en de gekozenen - niet tot oordelen bevoegd waren, zoals de toekomst van de nucleaire energie.
Er waren tijden geweest, ook in democratische landen, dat het volk zozeer geidentificeerd werd met het beleid van een regering die legitimiteit en algemeen vertrouwen genoot, dat alom het algemeen belang vooropstond, zoals in Groot-Brittannie tijdens de Tweede Wereldoorlog. Ook zijn er situaties geweest die een grote mate van consensus tussen de voornaamste politieke tegenspelers mogelijk hebben gemaakt, waardoor de regering eveneens een beleid kon voeren waarover op hoofdlijnen geen grote meningsverschillen bestonden. Dat was in een aantal westerse landen het geval tijdens het Gouden Tijdperk. De overheid kon vaak ook terugvallen op de heersende mening onder haar technische of wetenschappelijke adviseurs, waar bestuurslichamen van leken niet buiten konden. Als die het met elkaar eens waren of althans een duidelijk meerderheidsstandpunt hadden, was er minder ruimte voor beleidsgeschillen. Zodra dat niet het geval is, tasten de leken-bestuurders in het duister, zoals jury’s die elkaar tegensprekende, door de aanklager en de verdediging opgeroepen psychologen aanhoren en geen doorslaggevende reden hebben om de een of de ander te geloven.
DE CRISISDECENNIA hadden de politieke consensus en de algemeen aanvaarde ideele waarheden, vooral als die gevolgen voor het beleid hadden, echter ondergraven. Eensgezinde volkeren die zich sterk met hun regering identificeerden, waren in de jaren negentig dun gezaaid. Wel waren er nog steeds heel wat landen waarvan de bevolking zich kon vinden in een sterke, actieve en sociaal verantwoordelijke staat, die enige bewegingsvrijheid verdiende omdat hij het gemeenschappelijk welzijn diende. Helaas voldeden de regeringen in het fin de siecle maar zelden aan dat ideaal. Wat de landen betreft waarin de regering als zodanig gewantrouwd werd, dat waren de landen die zich aan de Verenigde Staten spiegelden, met een individualistisch anarchisme, getemperd door rechtszaken en het paaien van lokale kiezers met staatssubsidies, en de veel talrijker landen waar de overheid zo zwak of corrupt was dat de burgers er geen enkel heil van verwachtten. Die kwamen veel voor in delen van de derde wereld, maar waren, zoals Italie in de jaren tachtig liet zien, ook in de eerste wereld niet onbekend. Om ongestoord beleid te maken moest men wel geheel van democratische controle gevrijwaard blijven, zoals bij particuliere ondernemingen, supranationale instellingen en natuurlijk ook ondemocratische regimes. Binnen een democratisch bestel was het niet zo gemakkelijk om politici buiten de besluitvorming te houden, hoewel in sommige landen de centrale bank aan hun greep onttrokken werd en er elders stemmen opgingen om dat voorbeeld na te volgen. Regeringen gingen er echter steeds meer toe over om kiezers en vertegenwoordigende lichamen zoveel mogelijk buitenspel te zetten, of althans voor een fait accompli te stellen, ervan uitgaand dat de publieke opinie te veranderlijk, te verdeeld of te laks was om dat terug te draaien. Politici draaiden steeds meer om de hete brij heen, omdat ze bang waren om de kiezers te vertellen wat ze niet graag hoorden. Toen de Koude Oorlog voorbij was, konden dubieuze activiteiten niet zo gemakkelijk meer achter het ijzeren gordijn van 'nationale veiligheid’ weggemoffeld worden. Die ontwijkingstactiek zou vrijwel zeker terrein blijven winnen. Ook in democratische landen zouden steeds meer van zulke beleidsinstanties aan de controle van de kiezers onttrokken worden.
Aan het eind van de eeuw keerden veel mensen zich van de politiek af en lieten de staatszaken aan de leden van de 'politieke klasse’ over, een belangengroep van beroepspolitici, journalisten, lobbyisten en anderen, wier werkzaamheden blijkens sociologisch onderzoek tot de minst betrouwbare moesten worden gerekend. Voor veel mensen was de politiek oninteressant, of alleen maar iets waar ze persoonlijk al dan niet voordeel van hadden. Aan de ene kant was de politiek door de welvaart, de verruiming van de persoonlijke levenssfeer en het consumentenegoisme minder belangrijk en aantrekkelijk geworden. Aan de andere kant keerden degenen die persoonlijk weinig heil van verkiezingen verwachtten zich ervan af. Met de neergang van de grote volkspartijen, georganiseerd op klassegebonden of ideologische grondslag of beide, verdween het voornaamste instrument dat de mensen tot politiek actieve staatsburgers maakte. De meeste mensen beleefden een collectieve identificatie met hun land nu eerder via nationale sportploegen en niet-politieke symbolen dan via staatsinstellingen.
MEN HAD MOGEN VERWACHTEN dat de overheid door die depolitisering vrijer was in het nemen van beslissingen. In feite gebeurde het tegendeel. De minderheden die actie voerden, konden even doeltreffend of misschien wel doeltreffender hun zin doordrijven in het politieke spel dan algemene politieke partijen, omdat zij als pressiegroep hun inspanningen op het bereiken van een doel konden concentreren. De steeds systematischer neiging van de overheid om controle door de kiezer te omzeilen, gaf bovendien meer politiek gewicht aan de massamedia, die nu veruit het indringendste communicatiemiddel vormden tussen openbaar bestuur en prive-persoon. Door hun vermogen om feiten te achterhalen die de overheid liever achterhield en om uitdrukking te geven aan de gevoelens die onder de mensen leefden maar die niet meer verwoord werden via de formele democratische procedures, gingen ze een hoofdrol spelen in het politieke bedrijf. Politici maakten er gebruik van en waren ervoor beducht. Door de technische ontwikkelingen waren ze steeds moeilijker te beteugelen, ook in hoogst autoritaire landen. Door de uitholling van de staatsmacht waren ze in niet-autoritaire landen moeilijker te monopoliseren. Tegen de eeuwwisseling waren de media duidelijk een belangrijker onderdeel van het politieke proces geworden dan partijen en kiesstelsels, en dat zouden ze ook wel blijven - tenzij de politiek zich bruusk van de democratie afkeerde. Maar ze mochten dan een enorme macht hebben, op zichzelf vormden ze natuurlijk nog geen democratisch staatsbestuur.
Noch de media, noch de bij algemeen kiesrecht verkozen vertegenwoordigende lichamen, noch 'het volk’ zelf kon praktisch gesproken regeren. Aan de andere kant konden regeringen of soortgelijke overheidslichamen niet meer tegen of zelfs zonder het volk regeren, net zomin als 'het volk’ zonder zijn regering kon. Ondanks alles deed het gewone volk in de twintigste eeuw zijn intrede in de geschiedenis als zelfstandig handelend collectief personage. Afgezien van theocratieen ontleenden alle regimes daaraan nu hun gezag, ook als ze hun onderdanen op grote schaal tiranniseerden en vermoordden. Regimes die hun gezag ontleenden aan de onvoorwaardelijke gehoorzaamheid aan een godheid of traditie, of aan de eerbied van lager geplaatsten voor hoger geplaatsten in een hierarchisch ingerichte samenleving, raakten uit de tijd. Zelfs het islamitische 'fundamentalisme’ rukte niet op door de wil van Allah, maar door de massale mobilisering van het gewone volk tegen impopulaire regeringen. Of 'het volk’ nu wel of niet het recht had om zijn regering te kiezen, zijn inmenging in de aangelegenheden van het land gaf wel de doorslag.
Juist omdat er in de twintigste eeuw voorbeelden te over waren van ongekend wrede regimes en regimes waarin een minderheid met geweld zijn wil aan de meerderheid trachtte op te leggen, werden de grenzen van pure machtspolitiek zichtbaar. Ook de meest wrede en meedogenloze heersers wisten heel goed dat onbeperkte macht alleen het niet haalde bij de voordelen en mogelijkheden van politiek gezag: een algemeen erkende legitimiteit van het regime, een zekere daadwerkelijke steun onder het volk, de mogelijkheid om te verdelen en te heersen en - vooral in tijden van crisis - een zekere burgerlijke gehoorzaamheid. Toen de Oosteuropese regimes in 1989 niet langer door de burgers gehoorzaamd werden, stapten ze op, hoewel ze nog volledig door het ambtelijk apparaat, de strijdkrachten en de veiligheidsdiensten werden gesteund. Kortom, ondanks de schijn van het tegendeel heeft de twintigste eeuw aangetoond dat er wel enige tijd tegen het hele volk of de hele tijd tegen een deel van het volk maar niet de hele tijd tegen het hele volk geregeerd kan worden.
Dat alles was echter nog geen antwoord op de vraag wat de verhouding tussen de beslissers en het volk moest zijn. Het gaf alleen maar aan hoe moeilijk dat antwoord te geven was. Het beleid van de overheid moest rekening houden met wat het volk, of althans de meerderheid van de burgers, wilde of niet wilde, ook al had het niet als doel de wensen van het volk uit te drukken. Tegelijkertijd kon men niet regeren door het gewoon even aan de mensen te vragen. Bovendien waren impopulaire beslissingen moeilijker aan de grote massa op te leggen dan aan belangengroepen. Het was veel gemakkelijker om uitstootnormen aan een aantal zeer grote autofabrikanten op te leggen dan om miljoenen automobilisten zo ver te krijgen dat ze hun benzineverbruik zouden halveren. Alle Europese landen ontdekten dat als de stem van het volk over de toekomst van de Europese Gemeenschap moest beslissen, de uitkomst op zijn minst onvoorspelbaar was. Elke serieuze waarnemer wist dat veel van de beleidsbeslissingen die aan het begin van de eenentwintigste eeuw genomen moesten worden, impopulair zouden zijn. Misschien zou een nieuwe ontspanningsperiode van algemene welvaart en vooruitgang, zoals het Gouden Tijdperk, de mensen plooibaarder maken, maar een terugkeer naar de jaren zestig of een vermindering van de sociale en culturele onzekerheden en spanningen van de crisisdecennia viel niet te verwachten.
Als algemene verkiezingen de regel bleven, leken er ruwweg twee mogelijkheden te zijn. Voor zover de beslissingen niet al buiten de politiek om genomen werden, zouden ze zich steeds meer aan de verkiezingsmechanismen onttrekken. Ook zouden verkiesbare personen of instanties zich steeds meer achter rookgordijnen verschuilen om de kiezers in verwarring te brengen. De andere mogelijkheid was om weer op het soort consensus terug te vallen dat overheidslichamen flink wat bewegingsvrijheid bood, zolang het gros van de burgers althans niet te veel reden tot onvrede had. Een dergelijk staatkundig model was al bekend sinds Napoleon III: de democratische verkiezing van de redder van het volk of van een regime tot redding van de natie, een 'plebiscitaire democratie’ dus. Zo'n regime kon al dan niet constitutioneel aan de macht komen, maar voldeed als het bekrachtigd werd door redelijk eerlijke verkiezingen met een keuze uit verschillende kandidaten en ruimte voor oppositionele geluiden, aan de criteria voor democratische legitimiteit in het fin de siecle. Maar het was geen bemoedigend vooruitzicht voor de toekomst van de parlementaire democratie van liberale snit.
WAT IK GESCHREVEN heb, kan ons geen uitsluitsel geven of en hoe de mensheid de problemen van het eind van het millennium kan oplossen. Wel kan het ons misschien inzicht geven in de aard van die problemen en de voorwaarden waaronder ze opgelost kunnen worden, maar niet in hoeverre die voorwaarden aanwezig zijn of bezig zijn zich aan te dienen. Het kan ons vertellen hoe weinig we weten en hoe ontstellend gebrekkig het inzicht is geweest van degenen die in deze eeuw de belangrijke politieke beslissingen hebben genomen; hoe weinig van wat er gebeurd is, vooral in de tweede helft van de eeuw, door hen was verwacht. Het kan bevestigen wat veel mensen altijd al hebben vermoed: dat de geschiedenis de wandaden en dwaasheden van de mensheid boekstaaft, maar dat je er voor voorspellingen niets aan hebt.