De uitzettings-coefficient

Het gaat goed met het asielbeleid. Vorig jaar waren er veel minder asielzoekers dan het jaar daarvoor. Nieuwe regelingen hebben een duidelijk afschrikeffect. Er zijn meer uitzettingen dan ooit. Er komt zelfs een ‘verwijdercentrum’. Nederland wordt een normaal Schengenland
ALS HET AAN het parlement ligt, wachten asielzoekers voortaan niet maximaal drie jaar op een definitieve beslissing, zoals nu het geval is, maar vijf jaar. En asielzoekers zullen voortaan nog langer in de opvangcentra moeten bivakkeren, omdat de zogenaamde Roa-woningen (Regeling Opvang Asielzoekers) sinds 1 januari zijn afgeschaft. Het zijn slechts twee van een lange reeks verslechteringen voor asielzoekers die afgelopen jaar in gang werden gezet.

Een greep. Een: Zairezen, Iraniers en Somaliers, tot voor kort in Nederland ‘gedoogd’, worden met tientallen tegelijk uitgezet. Niet dat de situatie in hun landen verbeterd is, maar als experiment. Twee: mensen uit landen waar geen overheid meer is (Somalie, Afghanistan, Liberia), kunnen sinds afgelopen november per definitie niet meer als vluchteling worden erkend. Iedere motivatie daarvoor ontbreekt, de verklaring is slechts dat Duitsland en Frankrijk 'overheidloze’ asielzoekers ook niet als vluchteling erkennen. Drie: in Ter Apel komt een gevangenis voor uitgeprocedeerde asielzoekers die om allerlei redenen 'moeilijk uitzetbaar’ zijn. Vier: veel asielzoekers worden expres niet beoordeeld en blijven daardoor jarenlang 'in procedure’ om daarmee te voorkomen dat ze een verblijfsvergunning krijgen. Vijf: wie via een ander 'Schengenland’ naar Nederland kwam, wordt naar dat land teruggestuurd, ook als zijn asielaanvraag daar veel minder kans maakt of al afgewezen is.
SINDS EEN AANTAL jaren is het Nederlandse asielbeleid in de eerste plaats gericht op 'het voorkomen van een aanzuigende werking’ en het afgelopen jaar is daar hard aan gewerkt. Tot voor kort heette het nog te gaan om een betere schifting tussen 'echte’ en economische vluchtelingen, maar inmiddels geeft ook justitie toe dat men eigenlijk maar een doel heeft: de aantallen moeten omlaag. Uitgangspunt van het asielbeleid is, aldus bureau Berenschot, dat het beleid vorig jaar doorlichtte, 'het vinden van een nieuwe balans tussen altruisme en zelfbescherming’. De efficientste manier daartoe is voorkomen dat asielzoekers hier aankloppen. Het internationale recht bepaalt immers dat wie aanklopt voor asiel, in principe 'in procedure’ moet worden genomen. Bovendien maakt een behoorlijk deel van die mensen nog kans op een vluchtelingenstatus, omdat het nu eenmaal vaak om echte vluchtelingen gaat. Dus moet je zorgen dat ze hier helemaal niet naar toe komen, en dat kan het efficientst door de asielzoekers die hier al zijn zo 'afschrikwekkend’ mogelijk te behandelen.
Officieel heette het lange tijd dat de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), de afdeling van Justitie die de asielaanvragen behandelt, de grote hoeveelheid aanvragen niet aankon, waardoor de procedures verstopt raakten en er fouten werden gemaakt. Doch het bureau Regioplan, dat evenals Berenschot vorig jaar het asielbeleid bekeek, kwam tot de conclusie dat het beleid is om mensen lang in onzekerheid te laten en om de procedures zo ondoorzichtig mogelijk te houden. Dat verklaart ook dat de wachttijden nog steeds even lang zijn, terwijl het aantal asielzoekers het afgelopen jaar nota bene met zo'n vijftig procent daalde (van 52.500 in 1994 naar zo'n 28.000 vorig jaar).
De IND geeft, zo ontdekte Regioplan, het gros van de asielzoekers op voorhand een negatieve beschikking en gaat zich pas echt in de zaak verdiepen als de asielzoeker vervolgens in beroep gaat tegen die beschikking. Met alle juridische procedures, verstoppingen en vertragingen van dien - nog afgezien van de menselijke ellende. Zolang het beleid gericht is op een afschrikwekkende werking, blijft de asielprocedure een chaos, zo constateert Regioplan. Dat werpt een wat ander licht op de goede voornemens van de staatssecretaris, het parlement, van de IND zelve, die allemaal vrijwel dagelijks belijden dat de procedures korter en helderder moeten worden. Zolang het voorkomen van een aanzuigende werking voorop staat, gebeurt dat nooit.
Behalve Regioplan en Berenschot kwam ook de Algemene Rekenkamer afgelopen oktober met een vernietigende evaluatie van het vreemdelingenbeleid. Begin 1995 was bovendien al uit onderzoek van de Nationale Ombudsman gebleken dat een deel van de tolken van de IND niet deugt. Asiel- watchers verwachtten dan ook dat de IND het zwaar te verduren zou krijgen tijdens het kamerdebat dat vorige maand plaatsvond naar aanleiding van alle rapporten. Maar nee. De kamer klaagde zoals vanouds vooral over de te lange procedures en verantwoordelijk staatssecretaris Schmitz wist opnieuw de mythe overeind te houden dat het vooral een kwestie is van een te grote werkdruk van de IND.
Schmitz beloofde te komen met een plan van aanpak. Haar oplossing: minder asielzoekers, meer uitzettingen en beter organiseren. Blijkbaar hebben zowel de staatssecretaris als de kamer er geen belang bij om de tegenstrijdigheid van de doelstellingen - de gewenste afschrikwekkende werking versus een snellere en humanere procedure - als zodanig te benoemen. Het asielbeleid is bovendien langzamerhand zo technocratisch en ingewikkeld dat het enige wat het parlement nog kan overzien, de duur van de procedure is.
Schmitz geniet bij organisaties als VluchtelingenWerk nog steeds het voordeel van de twijfel, maar dat is meer ingegeven door het imago dat ze als burgemeester van Haarlem en bestuurslid van Pax Christi opbouwde dan door haar huidige politiek. Ze lijkt in ieder geval niet bestand tegen de machtige IND-ambtenaren, die de grenzen het liefst gewoon zouden sluiten.
DE BELANGRIJKSTE uitkomst van het kamerdebat was de aanvaarding van een motie van CDA en VVD om de zogeheten 'driejarenregeling’ te veranderen in een vijfjarenregeling: asielzoekers die al drie jaar wachten op een beslissing en mensen die slechts een voorwaardelijke verblijfsvergunning hebben, krijgen op dit moment om humanitaire redenen na drie jaar een echte vergunning. Volgens de gezamenlijke conservatieven moet dat dus vijf jaar worden. De reden is vrij eenvoudig: de oorlog in voormalig Joegoslavie duurt inmiddels een jaar of drie, dus veel vluchtelingen uit dat gebied staan op het punt een vergunning te krijgen en met zo'n vergunning kun je ze niet meer verplichten om terug te gaan naar hun land. Al eerder pleitten diezelfde partijen (de inkt van het Dayton-akkoord over Bosnie was nog nauwelijks droog) ervoor dat de Bosniers (totaal verblijven er in Nederland zo'n 22.000) zo snel mogelijk terug moeten. Schmitz wil de vijfjarenmotie liever niet uitvoeren, maar overlegt nog met het kabinet.
Overigens kwam Berenschot in zijn rapport tot geheel andere aanbevelingen dan Regioplan. Waar Regioplan concludeert dat de procedurele chaos voortkomt uit de beoogde afschrikwekkende werking, heeft Berenschot een heel anderssoortige oplossing: betaal vluchtelingenadvocaten slechts per klant en niet per verrichting, en je zult zien dat het aantal procedures fors afneemt. (Misschien ook een idee voor de betaling van medisch specialisten, of voor organisatie-adviseurs.) Veelzeggend of niet, staatssecretaris Schmitz heeft een van de directeuren van Berenschot benoemd tot projectmanager van haar plan van aanpak. De man is 1 januari begonnen.
UITGAANDE VAN DE doelstelling - minder asielzoekers - gaat het overigens in heel West-Europa erg goed. Terwijl het aantal vluchtelingen over de wereld eerder toe- dan afneemt, daalde het aantal asielzoekers in West-Europa van zo'n 700.000 in 1992 naar ruim 300.000 in 1994 - en dat ondanks 'Joegoslavie’. In Nederland waren er in 1993 en 1994 uitschieters naar boven, maar dank zij de restrictieve maatregelen zitten we nu weer op het niveau van voor 'Joegoslavie’. Met als cynische conclusie dat de oorlog aldaar de Nederlandse regering vooral heeft geinspireerd om de grenzen voor (andere) asielzoekers zoveel mogelijk te sluiten.
Op dit moment zitten er zo'n veertigduizend mensen in centrale asielzoekerscentra (AZC’s en OC’s). De gemiddelde periode dat mensen daar wachten is nu elf maanden, maar wordt vanzelfsprekend langer nu sinds 1 januari de Roa-woningen in gemeenten zijn afgeschaft. Tot 1 januari konden degenen die geluk hadden ook hun procedure vanuit een Roa-woning afwachten. Die woningregeling is afgeschaft omdat de gemeenten moeite hebben om woningen daarvoor vrij te maken, maar ook omdat asielzoekers dan veel te snel in de Nederlandse samenleving zouden gaan wortelen, zo vreesde Justitie.
Het afschaffen van de Roa is niet alleen rot voor de asielzoekers die nu nog langer in de opvangcentra moeten wachten, maar is ook slecht voor het draagvlak, vreest Henneke Hagen van het Steunpunt Vluchtelingen in Amsterdam. 'Door die Roa-woningen hadden asielzoekers een gezicht en raakten veel Nederlanders betrokken bij de asielproblematiek. De asielzoekerscentra zijn veel anoniemer en liggen verstopt in de bossen. Maar dat is dan ook een van de redenen waarom die woningen zijn afgeschaft: de plaatselijke bevolking was vaak zeer verontwaardigd als zo'n asielzoekersgezin alsnog werd uitgewezen.’
Het Steunpunt is een van de organisatoren van de kerkasielactie voor Zairezen. In verschillende kerken in het land zitten Zairezen die met uitzetting worden bedreigd. Hagen is ervan overtuigd dat de hechte banden tussen Frankrijk en Mobutu een belangrijke rol spelen bij het terugsturen van de Zairezen. Zoals gezegd beschouwt Justitie Zaire, Somalie, Angola en Iran sinds kort plotseling niet langer als 'inherent onveilig’ en worden afgewezen asielzoekers uit die landen uitgezet. Vreemdelingenjurist Thomas Spijkerboer: 'Het is natuurlijk onmogelijk, of op z'n minst veel te duur om die duizenden mensen allemaal terug te vliegen. Ik zie die spectaculaire uitzettingen vooral als dreiging. De hoop is waarschijnlijk dat door met veel publiciteit mensen uit te zetten, de rest uit zichzelf vertrekt.’
Tegelijkertijd is er een 'verwijdercentrum’ in Ter Apel in aanbouw (de woordvoerder van Justitie noemt het liever 'terugkeerunit’) dat zal bestaan uit een echte gevangenis (huis van bewaring) en een 'halve’ gevangenis. Beide zijn bedoeld voor uitgeprocedeerde asielzoekers die 'technisch moeilijk verwijderbaar’ zijn, bijvoorbeeld omdat het betreffende land hen niet wil hebben of omdat onduideljk is waar de asielzoeker vandaan komt. Justitie worstelt al maanden met het precieze karakter van 'Ter Apel’. Je mag nu eenmaal mensen niet zomaar opsluiten, dus is het huis van bewaring slechts voor asielzoekers die zich misdragen hebben, en heet de rest officieel een gewoon asielzoekerscentrum, waarbij de regels dusdanig worden aangescherpt dat mensen eigenlijk niet kunnen ontsnappen (zes keer per dag meldplicht). Het is nu eenmaal experimenteren, geeft Justitie toe.
Om te voorkomen dat het centrum binnen de kortste keren verstopt zit (er zijn op dit moment drieduizend 'technisch onverwijderbaren’ in Nederland), worden mensen maximaal drie maanden vastgehouden; ondertussen onderhandelt Justitie met het land van herkomst of probeert ze de identiteit van de asielzoeker te achterhalen. Lukt dat niet, dan wordt de asielzoeker alsnog op straat gezet, als illegaal. (En kunnen ze opnieuw opgepakt worden, maar dan vanwege hun illegaliteit, en in het illegalenverwijdercentrum in Tilburg worden vastgezet). 'Technisch onverwijderbaar’ zijn op dit moment bijvoorbeeld Ethiopiers. Het gaat beter in Ethiopie, maar het land kan niet alle vluchtelingen tegelijk terug-opvangen. Bovendien vindt Ethiopie dat mensen op basis van vrijwilligheid moeten kunnen terugkomen en wil het land niet meewerken aan gedwongen repatriering.
En ten slotte is er het expres laten bungelen van asielzoekers. Een van de doelen van de twee jaar geleden in werking getreden nieuwe vreemdelingenwet was een einde te maken aan de rechteloze en onduidelijke status van 'gedoogden’: asielzoekers die worden afgewezen omdat ze niet kunnen aantonen dat ze individueel bedreigd worden, maar die ook niet worden teruggestuurd vanwege de gevaarlijke situatie in het land van herkomst. Deze mensen zouden voortaan een 'vvtv’ krijgen, een 'voorwaardelijke vergunning tot verblijf’. Maar in de praktijk verleent Justitie nauwelijks vvtv’s. Mensen die voor zo'n voorwaardelijke status in aanmerking komen, worden met opzet 'in procedure’ gehouden omdat een vvtv hun te veel rechten geeft (op zelfstandige huisvesting bijvoorbeeld en op 'inburgering’). Het gaat inmiddels om zo'n vijftienduizend mensen die gedoogd maar statusloos in de opvangcentra zitten te wachten tot de situatie in hun land verbetert. Sinds 1 januari zijn er voor deze statuslozen dus ook geen Roa-woningen meer, waardoor ze in principe drie jaar in een opvangcentrum kunnen zitten. Of vijf jaar, als CDA en VVD hun zin krijgen.