De nationale fraudedans

De vis rot vanaf de kop

De corruptie-affaires van de afgelopen weken zijn niet nieuw. Na de gesloten bestuurlijke circuits tijdens de verzuiling en de criminele infiltratie tijdens de IRT-affaire maakt nu de verstrengeling met het bedrijfsleven sommige bestuurders kwetsbaar.

De affaires rond de Noord-Hollandse gedeputeerde Ton Hooijmaijers of de Roermondse wethouder en vvd-senator Jos van Rey zijn geen novum. Wie wat afstand neemt, ziet dat er niet ineens een ‘golf van integriteitskwesties’ over bestuurlijk Nederland spoelt, zoals het doorgaans nuchtere tijdschrijft Binnenlands bestuur van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (vng) deze maand schrijft. Er is veeleer sprake van een gestage kabbeling die al tientallen jaren aanhoudt. Niet voor niets drong de Nederlandse afdeling van Transparancy International onlangs bij de formateurs Rutte en Samsom aan op het inhalen van achterstallig onderhoud en een betere internationale samenwerking bij de corruptiebestrijding.

Tien jaar geleden werden we ook al ‘verrast’ door onthullingen over bestuurlijke corruptie, fraude en valsheid in geschrifte. Terwijl de krantenkolommen bol stonden van de bouwfraude, de Europese-subsidiefraude, de hbo-, de gvb- en de btw-fraude werd ex-minister van Economische Zaken Koos Andriessen betrapt op het faciliteren van een deal tussen de noodlijdende elektronicafabrikant Philips en de Rabobank, waarbij Philips zijn patenten aan de bank verkocht om ze voor een zacht prijsje terug te huren. Die zogenaamde techno-lease-constructie was overigens legaal, maar de Kamer was er onvolledig over voorgelicht.

Vooral de verstrengeling van de overheid en de betrokken bedrijven baarde waarnemers zorgen. Het derde kabinet van cda-premier Lubbers had ook al zijn goedkeuring gegeven aan een fiscale constructie waardoor diezelfde Rabobank, geleid door cda-coryfee Herman Wijffels, honderden miljoenen guldens belasting­voordeel opstreek op voorwaarde dat de bank hielp de failliete vliegtuigfabrikant Fokker te redden. Niet lang daarvoor was het land opgeschrikt door berichten over de belangenverstrengeling tussen Philips en de rijksoverheid, een symbiose die zo ver ging dat diverse ministeries en Philips stuivertje hadden gewisseld met hun hoogste personeelsleden. Als klap op de vuurpijl had het bedrijf premier Lubbers en enige ministers in 1992 getrakteerd op een tripje naar de Olympische Zomerspelen in Barcelona. De vis rot zoals bekend vanaf de kop en het slechte voorbeeld van de rijksoverheid deed helaas volgen.

Ook in de lagere echelons wordt al tientallen jaren bedenkelijk gerommeld met overheidsgeld, bevoegdheden en ambtelijke voorkennis. In 2001 bijvoorbeeld bleek de gemeente Woensdrecht een miljoenenproject te hebben gegund aan een projectontwikkelaar die de jaarlijkse raadsexcursie integraal gefinancierd had, terwijl de gemeente Leiderdorp haar scheidend secretaris een handdruk van 1,3 miljoen euro meegaf die later ook nog als zwijggeld bleek te dienen om andere schandalen toe te dekken. Elders vierden ambtenaren feest van lege-gelden of kochten met voorkennis financieel interessante panden op. Begin jaren negentig wilden b. en w. van Menterwolde (Gr.) zo graag een recreatiepark van Van der Valk binnenhalen dat ze ‘Ome Gerrit’ (zoals de naamgever en eigenaar van de keten in gemeentelijke stukken werd genoemd) bij voorbaat dispensatie gaven van milieu- en veiligheidsvoorschriften. Al bij de aanbouw van het complex brak brand uit, maar een vernietigend rapport van de brandweercommandant werd zeven jaar geheim gehouden. In de Ceteco-affaire (1999) moesten de commissaris van de koningin en een aantal gedeputeerden van Zuid-Holland aftreden omdat zij heimelijk met overheidsgeld speculeerden. Van vergelijkbare orde was ‘Geldergate’, de poging van de hoogste Gelderse ambtenaar om grootschalige evenementen (mede) te financieren met provinciegeld. En de serie is naar believen aan te vullen.

De echte golfbeweging vindt kennelijk plaats in de publieke opinie. Zo eens in de tien jaar slaan we alarm over de bestuurlijke integriteit in ons land. We twijfelen aan de houdbaarheid van onze democratie (alsof andere systemen minder corrupt zijn) en eisen nieuwe controlemechanismen. ‘Het heeft iets van een rituele dans’, zegt de Maastrichtse hoogleraar criminologie Hans Nelen: ‘Onze eerste reflex is een roep om meer externe controle, alsof we de cultuur waarin het misbruik is geworteld bij wet kunnen veranderen. Naar aanleiding van de jongste schandalen stelt de pvda bijvoorbeeld voor wethouders en raadsleden vooraf door de burgemeester te laten screenen. Maar de integriteitsproblemen ontstaan vaak tijdens de ambtsperiode. Je zou zo’n controle dus periodiek moeten herhalen. En burgemeesters zijn daar misschien toch niet de aangewezen functionarissen voor; die vergalopperen zich immers ook wel eens.’

Tot in de jaren tachtig tierde corruptie in ons land vooral dankzij de gesloten bestuurlijke circuits die tijdens de verzuiling waren ontstaan. ‘In Limburg zie je daar nog sporen van’, meent Nelen: ‘Mensen nemen elkaar hier niet zo snel de maat als in de Randstad. Maar het is geen uniek Limburgs of katholiek verschijnsel, je ziet soortgelijke ontsporingen bij de verkokerde pvda-afdeling Groningen. En de affaire-Van Vlijmen (voormalig directeur van Bouwfonds Vastgoedontwikkeling en hoofdverdachte in de vastgoedfraudezaak die in 2007 aan het licht kwam – ab) laat weer een heel ander circuit zien: dat van de vastgoedmarkt die jarenlang een soort melkkoe was voor politici en ambtenaren. Van Rey heeft zich altijd fel afgezet tegen wat hij de “katholieke kliek” noemde, maar hij is zelf kennelijk in dat vastgoedcircuit de weg kwijtgeraakt.’

Begin jaren negentig ontstond grote ongerustheid omdat de irt-enquête had uitgewezen dat de georganiseerde misdaad zijn tentakels uitstrekte tot in de bestuurlijke sfeer. Zoals wijlen Ien Dales, minister van Binnenlandse Zaken, het in 1992 verwoordde in haar befaamde ‘donderpreek’ tot het jaarcongres van de vng in Apeldoorn: ‘Een overheid kan niet én rechtsstaat zijn én niet integer. Een niet-integere overheid kan de rechtsorde niet handhaven. De overheid is óf wel óf niet integer. Een beetje integer kan niet. En met de integriteit van de overheid valt of staat het bestuur. Aantasting van die integriteit betekent dat de overheid het vertrouwen van de burgers verliest. En zonder dat vertrouwen is er geen democratie meer.’

Nelen werkte toen als onderzoeksleider bij het wetenschappelijk centrum van Justitie, het wodc, dat diepgravend onderzoek deed naar die zogeheten ‘doordringing van onder- en bovenwereld’. ‘Die problematiek was van een andere orde dan wat we nu zien’, zegt Nelen: ‘Het dreigingsbeeld uit die tijd is gelukkig verdwenen, maar daarvoor waren wel ingrijpende maatregelen nodig zoals nieuwe vormen van screening, herinvoering van de ambtseed, een betere begeleiding van aankomende bestuurders en niet te vergeten een grote publieke aandacht.’

Dales maakte in haar toespraak ook gewag van ‘machtsbederf’, een breder thema dan de zaken die met naam en toenaam de krant haalden en die volgens haar slechts het topje van een ijsberg van bestuurlijke zelfverrijking waren. In die sfeer moeten we de oorzaak van de huidige integriteitskwesties zoeken, meent Nelen: ‘We hebben tegenwoordig een bestuurlijke cultuur waarin marktwerking een centrale plaats inneemt. De term daarvoor is new public management, een stijl van besturen waarbij politici en ambtenaren actief “de markt op gaan” en hun werk verkopen als vertegenwoordigden ze een particulier bedrijf. Je kunt die trend aflezen aan ambtelijke stukken die doordrenkt zijn van het markt-jargon. Burgers worden “klanten” genoemd, openbare voorzieningen worden als “product” bestempeld. De mores die nu doordringen in de bestuurscultuur zijn niet die van de georganiseerde misdaad, maar die van het bedrijfsleven.’

De mechanismen die de bestuurlijke integriteit aantasten zijn nog altijd simpel, ook al zijn de gebruikte constructies soms buitengewoon complex. ‘De sleutelwoorden zijn fraude en corruptie’, stelt het rapport Integriteitsbeleid bij het rijk: stand van zaken van de Algemene Rekenkamer uit 1996: ‘In de eerste variant verwerft een functionaris oneigenlijk voordeel ten koste van zijn organisatie (diefstal, misbruik van gemeenschapsgeld, kennis of bevoegdheden). In de tweede variant verleent een functionaris oneigenlijk voordeel aan een buitenstaander in ruil voor een tegenprestatie.’ Die mechanismen zijn natuurlijk nooit helemaal uit te sluiten; de gelegenheid maakt vaak de dief en de mens is nu eenmaal niet gemakkelijk te veranderen. Het zijn vooral de circuits die veranderen. Met andere woorden, er zijn steeds nieuwe gelegenheden die de dief maken. Na de politieke en religieuze zuilen die rond 1970 begonnen in te storten en de criminele netwerken die in de nasleep van de irt-affaire werden opgerold zijn het nu voornamelijk zakelijke netwerken waarbinnen gemeenschapsgeld, vertrouwelijke informatie en bestuurlijke legitimiteit weglekken.

Op de globale corruptieranglijst (van brandschoon tot zwaar corrupt) van Transparancy International staat Nederland op de zevende plaats achter het rurale Nieuw-Zeeland, het confucianistische Singapore en de brave Scandinaviërs. We danken er een smetteloos zelfbeeld aan, maar de methodiek van Transparancy International is ontoereikend. Het bestuur van de Nederlandse afdeling stelt in een brandbrief aan de formateurs dat corruptie een onderschat probleem is dat ons land naar schatting twaalf miljard euro per jaar kost. Emeritus hoogleraar Gart van den Heuvel wees er vijftien jaar geleden al op dat ons zelfbeeld niet klopt. Politieke besluiten zijn hier niet te koop zoals in veel derdewereldlanden, aldus Van den Heuvel, maar overheden en bedrijven gaan wel een heimelijke verstandhouding aan waarbij ze gezamenlijk en tot wederzijds voordeel illegale praktijken toedekken. ‘Collusie’ was de term die hij ervoor introduceerde. Het begrip dekte precies de praktijken die sindsdien bij de vastgoedfraude aan het licht kwamen. En het is nu weer naadloos van toepassing op zowel de affaire-Hooijmaijers als de rel rond Van Rey. Helaas bevat het nieuwe regeerakkoord geen enkele aanwijzing dat dit besef al tot Den Haag is doorgedrongen. Een nieuwe Dales wordt node gemist.