Geschiedenis van een dijkendemocratie

De waterschapsmythe

De regering wil dat de burgers onder aan de dijk hun waterschade niet meer op de overheid verhalen maar op hun verzekeraar. De PvdA wil de waterschappen zelfs afschaffen. Is dit het einde van Hansje Brinkers, dé canon van de Nederlandse geschiedenis?

Terwijl de discussie over de aard van het Nederlanderschap in academische kring, in tv-columns en in krantenbijvoegsels voortraast, wordt in Den Haag vrijwel onopgemerkt de bijl gezet aan een van de oudste wortels van onze samenleving. Dat wil zeggen: aan een instituut dat tot voor kort gold als een van de oudste wortels. In de discussie over het normatieve Nederlanderschap dat we aan onze allochtone medeburgers willen opleggen, wordt de nadruk immers telkens verschoven naar nieuwe thema’s. Het volksdeel dat sinds de episode-Fortuyn ruggelings de toekomst ingaat en het Nederlanderschap in termen van unieke en onvervreemdbare tradities wil definiëren, ontdekt almaar nieuwe ‘oudste’ wortels van de Nederlandse maatschappij. Als toeschouwer weet je op een willekeurig moment niet welke instituties wel en welke niet tot de canon der Nederlandse instituties worden gerekend.

Nog niet zo lang geleden behoorde het waterschap, als pars pro toto voor onze ‘eeuwige’ strijd tegen het water, onbetwist tot de canon. Het waterschap is niet alleen een unieke Nederlandse instelling, het is ook een van de oudste instellingen van ons land. Het is in de loop van de vorige eeuw beladen met tal van bijzondere verdiensten en zelfs uitgeroepen tot kraamkamer van onze egalitaire overlegcultuur, uitmondend in de representatieve democratie van vandaag. Niet alleen de brochures en websites van de waterschappen zelf vermelden dit ‘feit’ met de nodige trots, ook populair-wetenschappelijke boeken en websites herhalen het uitentreuren.

Bijvoorbeeld de organisatie Anno, die geschiedenis ‘toegankelijk wil maken voor een nieuw en breed publiek’. In een artikel van Anno wordt het waterschap opgevoerd als ‘democratie uit de Middeleeuwen’ omdat de waterschapsbesturen volgens de auteur van oudsher door alle belanghebbenden gekozen werden en aan hen verantwoording aflegden. Het Anno-artikel is de moderne variant van de stichtingsmythe die wil dat Nederland door een gezamenlijke wilsinspanning van zijn bevolking is ‘veroverd’ op de zee. Die wilsinspanning werd niet alleen bezongen in poëtische panorama’s zoals Den Doolaards roman Het verjaagde water uit 1947 (met schitterende aquarellen van Bantzsinger). Zelfs een gortdroog schoolboekje uit 1954 getiteld Van terp tot klepcaisson begint met het bijbelcitaat ‘De aarde nu was woest en ledig…’ en vervolgt met jongensavonturen in schorren en kwelders.

Het anachronisme in zulke teksten mag niet onze ogen sluiten voor de genuanceerde versie van de stichtingsmythe, die in 1998 onder woorden werd gebracht door kroonprins Willem-Alexander op een watersymposium in Brasilia: ‘Waterbeheer is het oudste kenmerk van de Nederlandse cultuur. Iedere man, en indien nodig iedere vrouw, moet delen in de lasten van veiligheid en de strijd tegen het water. Sommige historici benadrukken dat deze gedeelde risico’s en gedeelde verantwoordelijkheden zeer hebben bijgedragen tot de vroege ontwikkeling van de democratie in Nederland.’

Met ‘sommige historici’ bedoelde hij ongetwijfeld Johan Huizinga. In diens Nederlands beschaving in de zeventiende eeuw: Een schets (1941) staat een nogal cryptische passage waarin Huizinga stelt dat de onvermijdelijke samenwerking tegen het water ‘tot op zekere hoogte een democratische structuur van de bevolking tot gevolg had’.

Ondoorzichtigheid

Welnu, uitgerekend dit instituut staat momenteel ter discussie. Een reeks van nieuwsberichten van de afgelopen maanden suggereert dat het waterschap zijn langste tijd heeft gehad en dat het bestuurlijk particularisme waarmee het gepaard gaat niet langer acceptabel is in een tijd van Europese kaderrichtlijnen, stijgende zeespiegels, prestatiecontracten en ‘bestuurlijke vernieuwing’.

De nieuwe Waterschapswet, die momenteel op de rol van de Tweede Kamer staat, vraagt van de 27 Nederlandse waterschappen een bestuurlijke stroomlijning, de schepping van een centraal loket voor alle watervergunningen en de invoering van een van hogerhand opgelegde, uniforme lastenverdeling voor alle waterschapsgebieden.

Die laatste maatregel vloeit voort uit een interdepartementaal onderzoek van twee jaar geleden naar de snel (en soms onverklaarbaar) stijgende waterschapslasten. Staatssecretaris Schultz van Haegen van Verkeer & Waterstaat achtte de ondoorzichtigheid van de waterschapsbesluitvorming ‘niet meer van deze tijd’. Zij bepaalde dat een democratisch bestuursorgaan voortaan moest toezien op inning en uitgave van de gelden onder het motto ‘Wie betaalt, bepaalt’.

De Partij van de Arbeid gaat in haar nieuwe verkiezingsprogramma nog verder en eist dat de waterschappen worden opgeheven en ondergebracht bij de provincie. In het programma wordt dit onderdeel niet uitgewerkt, maar de toelichting van pvda-kamerlid Harm Evert Waalkens, tevens bestuurslid van het Groningse waterschap Hunze en Aa’s, maakt veel duidelijk.

Waalkens wil de toekomstige ‘wateropgave’ van ons land niet bagatelliseren, integendeel: hij denkt dat de financiering en organisatie ervan het vermogen van de waterschappen te boven gaan. In navolging van Schultz van Haegen wil de pvda daarom een Nationaal Waterfonds laten toezien op de gelden terwijl de uitvoering van watertaken wordt toevertrouwd aan provincies, diensten en private waterbedrijven. De indruk dat er op nationaal niveau handelend moet worden opgetreden omdat de waterschappen hun taak niet aankunnen, werd vorige week nog eens subtiel versterkt door de publicatie van een conceptbrief van minister Karla Peijs van Verkeer & Waterstaat, waarin de uitkomst wordt beschreven van de dit jaar afgeronde ‘toetsing van Nederlandse waterkeringen’, omschreven als de apk-keuring voor onze dijken.

‘Van de bijna drieduizend kilometer waterkeringen in Nederland moet bijna een kwart worden verbeterd’, aldus de minister. Om de ‘te lage’ Afsluitdijk en andere verwaarloosde of verouderde waterkeringen aan te pakken, is tot 2020 een bedrag van 1,6 miljard euro geraamd. In de brief laat Peijs weten dat er slechts financiële dekking is voor de werkzaamheden die tot 2011 gepland zijn: ‘Ik acht het een taak van het nieuwe kabinet om aan te geven hoe met de dekking van na 2011 zal worden omgegaan.’ Met andere woorden: er zal nog veel meer geld nodig zijn om de beveiliging van het grootste, onder de waterspiegel gelegen deel van Nederland te waarborgen. Een nieuwe, drastische lastenverhoging voor de inwoners maakt het vrijwel onvermijdelijk dat de ondoorzichtige structuur en trage besluitvorming van de waterschappen worden doorbroken.

Lek

Een pikante bijkomstigheid van het pvda-plan is dat Waalkens’ Groningse achterban, die dit voorstel al enige tijd ‘trekt’, nog een andere overweging heeft. De Groningse pvda vindt namelijk dat het de Nederlandse waterschappen ontbreekt aan ‘democratische legitimatie’, hetgeen lijnrecht in strijd is met het egalitaire imago dat de waterschappen proberen op te houden. Het personele kiesstelsel van de waterschappen kent geen verantwoordingsplicht tegenover de achterban, aldus de pvda. Het bevat bovendien aparte ‘kwaliteitszetels’ voor de Kamer van Koophandel, natuurverenigingen, bedrijven en andere bijzondere belanghebbenden in het betrokken gebied. De pvda wil dat er voortaan ook in het lokale waterbeheer op kieslijsten (lees: gevestigde politieke partijen) kan worden gestemd.

Op 26 maart bracht de pvda in de statenvergadering een serie moties in stemming, bedoeld als signaal aan kabinet en parlement. De uitslag van de stemmingen spreekt boekdelen over de positie van het waterschap in het Nederlandse politieke bestel. De motie om voortaan toe te staan dat politieke partijen aan de waterschapsverkiezingen deelnemen, werd door alle grote partijen gesteund. Het voorstel om de kwaliteitszetels af te schaffen, haalde het echter niet omdat cda, vvd en d66 tegen stemden – niet toevallig dezelfde partijen die de belangen van de ‘geërfde’ boeren, plaatselijke industriëlen en natuurminnende vrijgestelden behartigen. De motie aangaande een Nationaal Waterfonds strandde op dezelfde coalitie van drie. Het stemgedrag van de Groningse Staten weerspiegelde precies het stemgedrag in een willekeurig heemraadschap!

En er wordt nog meer getornd aan de fundamenten van ons waterbeheer. Een maand geleden besloot het kabinet in stilte dat Nederlanders in de toekomst zelf moeten gaan betalen voor redelijkerwijs te verwachten schade ten gevolge van overstromingen. Anders gezegd: ze zullen zich ertegen moeten gaan verzekeren in de vorm van een zogenaamde ‘dijkpolis’. In andere landen is zo’n volledige dekking tegen rampschade al lang gemeengoed, maar Nederlandse schadeverzekeringspolissen bevatten tot voor kort de standaardformule: ‘Van verzekering is uitgesloten alle schade als gevolg van overstroming ten gevolge van het bezwijken of overlopen van dijken, kaden, sluizen en ander waterkeringen.’

Het besluit lekte vroegtijdig uit en de precieze formulering is niet bekend, maar de anonieme bronnen maken ook nog gewag van een aanvullende waterschapsbelasting voor risicogebieden. Het lek zat waarschijnlijk in de verzekeringswereld, aangezien de Bond van Verzekeraars al geruime tijd overlegt met Den Haag over zo’n nieuwe rampenregeling op basis van een risicokaart van Nederland. ‘Wie in Nederland bewust in een gebied met overstromingsrisico gaat wonen, moet rekening houden met een hogere eigen bijdrage’, aldus het bericht. ‘Er lijkt steun voor een verplichte overstromingsverzekering voor mensen die een hypotheek in risicogebied afsluiten. De regeling wint aan gewicht omdat wonen in de uiterwaarden van rivieren weer wordt toegestaan. Exacte crisisgebieden zijn officieel niet aangewezen, maar de oevers van Maas, Waal, IJssel en Rijn behoren tot het probleemgebied. Onderzoek van verzekeraar Munich Re toont een sterke toename van natuurrampen in Europa aan.’

Dat laatste baart weinig opzien, al zou je eerder van ‘bebouwingsrampen’ moeten spreken. Ook Nederland is de laatste jaren geconfronteerd met een reeks overstromingen als gevolg van zware regenval, maar eigenlijk als gevolg van de voortschrijdende bebouwing van overloopgebieden en de inperking van rivierbeddingen en waterbergingsmogelijkheden. Rond de jaarwisseling van 1993-94 veroorzaakten zware regens watersnood in het stroomgebied van Maas en Rijn.

In 1995 was het extreem hoge water in Maas, Waal en Rijn reden om een kwart miljoen mensen uit de Betuwe te evacueren. In 1998 stond half Overijssel opeens onder water, terwijl de dijkdoorbraak bij Wilnis in 2003 een woonwijk blank zette. De kosten waren meestal niet op een schuldige te verhalen, zodat de overheid na langdurig touwtrekken met particuliere verzekeraars aanzienlijke schadevergoedingen uitkeerde.

Die overheidshulp is overigens lang niet zo oud als de Nederlandse dijkaanleg. Door de eeuwen heen hebben de slachtoffers van overstromingen altijd zelf voor de kosten moeten opdraaien, tenzij het ging om militaire inundaties waarvoor de overheid direct verantwoordelijk was. In alle andere gevallen konden ze slechts rekenen op burenhulp en op de bijstand van charitatieve instellingen die doorgaans wel de eerste nood lenigden, maar niet de gevolgen van productieverlies.

Dat veranderde pas na de Zeeuwse watersnoodramp van 1953, waarbij de overheid aanvankelijk terughoudend optrad, maar ten slotte niet kon achterblijven bij het (particuliere) rampenfonds en de vele buitenlandse hulpgevers, te meer daar de Zeeuwse bevolking (anders dan de legende van gereformeerde lijdzaamheid wil doen geloven) luidkeels steun van de overheid eiste. De vergoedingen waren voor die tijd ruim bemeten en volgens de Zeeuwse geruchtenmolen heeft menigeen zich er oneigenlijk mee verrijkt.

Volgens Anno ‘kan de geschiedenis ons vertellen wie we zijn en hoe dat zo gekomen is’. Als dat waar is, zijn we op dit moment hard bezig iemand anders te worden, aangezien onze houding inzake het bedwingen van de zee en onze rivieren grondig verandert. Het is uiteraard niet waar. In werkelijkheid zijn we getuigen van de ontrafeling van een mythe. Er is geen welsprekender bewijs voor die ontrafeling dan de grote stilte waarmee de herziening van ons waterbeheer gepaard gaat. Afgezien van actiegroepen en vertegenwoordigers van minderheidsbelangen is er niemand die zich druk maakt over de herziening en principiële discussies uitlokt over het waterschap als vorm van basisdemocratie. Dat is het, in weerwil van het zelfbeeld van waterschapsbesturen, dan ook nooit geweest.

Net als alle vormen van lokale geschiedschrijving is ook de waterschapsgeschiedenis de laatste decennia populair geworden. Wie de grote overzichtswerken terzijde legt en de monografieën van de laatste tien jaar ter hand neemt, ziet daaruit een heel ander beeld verrijzen dan dat van Huizinga – tot wiens verontschuldiging we meteen moeten toevoegen dat zijn boek dateerde uit het eerste oorlogsjaar, toen elke verwijzing naar die oudere, succesvolle Nederlandse strijd voor ‘geestelijke vrijheden’ en zelfbeschikking voor de lezers een welkom balsem was.

Menig waterschap is namelijk van hogerhand opgericht en bestierd, en ook de waterschappen die uit eigen initiatief van de bevolking voortkwamen waren geenszins democratisch in de moderne zin van het woord.

Door het ontbreken van bronnen is er over de vroegste geschiedenis van de Nederlandse waterschappen nauwelijks iets bekend, afgezien van het feit dat kloosters, graven en vorsten doorgaans het initiatief namen tot dijkaanleg. Landwinning en dijkbewaking waren zozeer een belang van vorsten, landheren en ‘geërfden’ dat zelfs paus Leo X zich er in 1515 mee bemoeide door in te stemmen met het verzoek van keizer Karel V om een zogeheten ‘dijkaflaat’, die gedurende drie jaar tegen klinkende munt aan de gelovigen mocht worden verleend teneinde de kosten voor het onderhoud van de verwaarloosde Nederlandse dijken en kustbewaking te dekken.

In talloze gevallen maakten lokale potentaten misbruik van de ‘noodzaak tot gezamenlijk waterbeheer’ om zichzelf te verrijken. Zo lezen we in een hedendaagse geschiedenis van het waterschap Vallei en Eem: ‘In het noorden van de Gelderse Vallei werden aan het einde van de 14e eeuw de eerste waterschappen langs de Eem gevormd. In het zuiden trad het Veenraadschap der Geldersche en Stichtsche Veenen vanaf circa 1550 niet alleen op als waterschapsbestuur, maar ook als feitelijk bestuur van de door het schap gestichte veenkolonie Veenendaal. Het was in feite een particuliere commerciële onderneming voor turfwinning.’

Belangen

‘Waterschappen hebben de reputatie de oudste democratisch gekozen overheden van ons land te zijn. Dat klopt, maar het was wel een apart soort democratie. Want alleen grondeigenaren mochten vroeger stemmen, pachters niet. Dikke boeren mochten meer stemmen uitbrengen dan kleine boeren. Vrouwen waren vrijwel volledig afwezig in de waterschapsbesturen’, aldus de catalogus van een historisch onderzoeksprogramma. De samenstellers vinden dat er nodig onderzoek moet worden gedaan naar de vraag in hoeverre waterschappen eigenlijk democratisch waren.

De vraag is retorisch. Bij de ‘dikke boeren’ voegden zich sedert de negentiende eeuw de ‘dikke industriëlen’ en in de loop van de verzuiling ook nog eens de ‘dikke politici’. Aldus was en bleef het Nederlandse waterbeheer een republiek van particuliere belangen waarin het algemeen belang op de achtergrond bleef. De apotheose was de ramp van 1953, gevolg van een verwaarlozing van onze waterwerken waarvoor werkelijk alle betrokkenen wel op de een of andere wijze verantwoordelijk waren.

Anders dan Anno ons voorhoudt, laat je pas zien wie je bent door afstand te nemen van je verleden. Meer dan vijftig jaar na dato is het de hoogste tijd om onze waterschapsmythe ten grave te dragen.