Komt er een Europees leger?

De weigeraars brullen als een muis

Dinsdag 29 april komen de regeringsleiders van Duitsland, Frankrijk, België en Luxemburg in Brussel bijeen voor een minitop der weigeraars. Gastheer Verhofstadt heeft grootse plannen. Samen met Schröder, Chirac en Juncker wil hij in het Egmontpaleis de eerste stap zetten naar een oud visioen: een heus Europees leger. Een heilloos plan, ook volgens de adviseurs van de weigeraars zelf.

«Waterproof.» Geamuseerd laat Guillaume Parmentier het woord enkele malen van de tong rollen. «Washington is waterdicht, onontvankelijk voor adviezen of protesten van zijn bondgenoten. De neoconservatieve strategen in het Pentagon en het Witte Huis luisteren alleen naar elkaar. Ze zullen hun ambities pas opgeven wanneer ze op hun eigen politieke grenzen stuiten. Dat is het ware probleem waarmee de Europese bondgenoten van de VS worstelen. Groot-Brittannië en de kersverse Oost-Europese lidstaten evengoed als Frankrijk of Duitsland.»

De directeur van het Centre Français sur les Etats-Unis, een Frans-Amerikaanse denktank, kent het intellectuele klimaat in de wandelgangen van het Pentagon uit de eerste hand. Door zijn diplomatieke ervaring en zijn adviestaak bij het Franse ministerie van Defensie heeft Parmentier ook een uitgesproken mening over de diplomatieke patstelling in Europa: «Europa moet leren gezamenlijk tegenwicht aan Washington te bieden zonder te vervallen in een papieren protestbeleid. Dat betekent dat we allereerst de Britten binnenboord moeten halen. Ze zijn militair onmisbaar en ze zijn op hun beurt een noodzakelijk tegenwicht voor de anti-Amerikaanse bevliegingen van andere lidstaten. Dat vergt tijd en overleg. Dit is niet het moment voor wilde plannen.»

De Belgische premier Guy Verhofstadt denkt er anders over. In de kwestie Irak vormde hij samen met kanselier Gerhard Schröder, president Jacques Chirac en de Luxemburgse premier Jean-Claude Juncker het «front van de weigeraars». Verhofstadt liet geen gelegenheid voorbijgaan om te wijzen op de noodzaak van een Europese defensie als «tegenwicht» voor de VS en als instrument van een geloofwaardig Europees veiligheidsbeleid. Die opgave is bijna onmogelijk door de toetreding van tien nieuwe lidstaten wier regeringen de laatste maanden pal achter Washington stonden. Dan beginnen we maar in kleine kring, moet Verhofstadt hebben gedacht, en hij nodigde de andere weigeraars uit voor een conferentie op 29 april in Brussel. Onderwerp van gesprek: de oprichting van een Europees leger.

«Het onvermogen van de EU om een rol te spelen in de huidige crisis noopt ons tot een beslissende stap op weg naar een Europese defensie», schrijft Verhofstadt aan zijn collega’s. Die stap is de oprichting van een «Europese Veiligheids- en Verdedigingsunie». Europa moet «geen militaire supermacht worden» maar wel in staat zijn in Afrika en elders te interveniëren, aldus de Belgische premier. De deelnemende landen zouden hun militaire investeringen moeten verhogen van een kwart procent (het huidige gemiddelde) naar 0,45 procent van hun bruto binnenlands product. Een apart militair agentschap zou de investeringen moeten coördineren. Om er vaart achter te zetten pleit Verhofstadt voor de opening van een gezamenlijk militair hoofdkwartier op 1 mei 2004.

Verhofstadts beperkte gastenboekje mag op zichzelf geen beletsel zijn. Het Schengenverdrag begon ook met een paar deelnemers. En hij heeft gelijk dat er iets moet gebeuren. Toen de EU-lidstaten in 1999 voor de verandering eensgezind waren over de noodzaak tot ingrijpen in Kosovo ontdekten ze dat ze zonder de VS geen deuk in een pakje boter konden schieten. Van een Europese «defensiepoot» is nog niets terechtgekomen, ondanks plannen voor een Eurokorps van zestigduizend man. Het satellietstation van de West-Europese Unie in het Spaanse Terrejon maakt onverminderd prachtfoto’s van uithoeken van de wereld waar de EU met de beste wil niet kan interveniëren.

Maar zonder deelname van de Britten, die naar verluidt niet eens zijn gepolst of ze naar Brussel wilden komen, lijkt het initiatief kansloos. De Belgische minister van Buitenlandse Zaken, Louis Michel, houdt voet bij stuk en wil Groot-Brittannië pas in een later stadium bij het initiatief betrekken. «In een eerste fase hebben we een kritische kerngroep van landen nodig die later aantrekkelijker kan worden voor de Britten, met name als we gaan praten over de wapenindustrie. Dan krijgen ze de smaak te pakken,» zei hij in De Morgen. Het staat nog te bezien of de Britten zich als handelsreizigers laten afschepen. Afgezien daarvan rijst de vraag of een tweederangs minileger, uitgerust met een eersteklas taalprobleem en een bewapening tegen bodemprijzen, het «tegenwicht» is waar Europa op zit te wachten.

«Het is een begin», zegt Sven Biscop, onderzoeksleider bij het Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen (KIIB), dat Verhofstadt en Michel adviseert. «De verdienste ligt in het voldongen feit: de deelnemende staten worden gedwongen na te denken over hun gezamenlijke belangen. Het lijkt wel of er in Europa een taboe op strategisch denken rust. De VS beschikken over een volwaardige veiligheidsstrategie terwijl de EU niet verder komt dan een reactieve houding. De EU moet zijn waarden en belangen definiëren en een strategie ontwikkelen die de hele externe actie van de Unie omvat, ook het economisch beleid. Het Euroleger zou pas moeten worden ingezet als andere middelen zijn uitgeput. En het is ‹double- headed›: het kan ook worden ingezet in Navo-verband.»

«Veiligheid is een kwestie van perceptie», doceert Biscop. «Tijdens de Koude Oorlog werd Europese veiligheid gedefinieerd in termen van het afschrikkingsevenwicht met de Sovjet-Unie. Wegens hun grote aandeel daarin bepaalden de Amerikanen ons veiligheidsbeleid. Na 1989 is het beeld drastisch veranderd. Enerzijds neemt de Amerikaanse militaire aanwezigheid in Europa af; anderzijds doemen nieuwe, diffuse dreigingen op in de vorm van terrorisme, proliferatie en etnische of religieuze conflicten die niet beheersbaar zijn met traditionele diplomatieke middelen. Met afschrikking kom je er niet, met meer multilaterale samenwerking ook niet. De veiligheid van Europa hangt af van de stabiliteit van het internationale stelsel als geheel.»

Allemaal goed en wel, maar hoe worden de lidstaten het eens over de vraag of dat internationale stelsel wordt bedreigd, en zo ja, door wie? De Irak-crisis had echt niet anders uitgepakt als de EU over een eigen leger had beschikt. De lidstaten waren het nu juist oneens over de noodzaak tot ingrijpen. Volgens Blair was Saddam Hoessein de grootste bedreiging voor de wereldvrede, Chirac leek het unilaterale Amerikaanse optreden tegen Saddam gevaarlijker te vinden. En hoe verdraagt het Belgische initiatief zich met de Europese Conventie, die moet uitmonden in een grondwet en een nieuw gemeenschappelijk veiligheidsbeleid? Als de drie grote lidstaten straks de besluitvorming gaan domineren, heeft Verhofstadt weinig in te brengen bij de inzet van zijn zelfbedachte Eurolegertje.

Het Belgische voorstel werpt meer vragen op dan antwoorden en de genodigden reageren gereserveerd. Kerstin Müller, onder minister van Buitenlandse Zaken in Berlijn, maakte in een interview met de Duitse televisiezender ZDF op 3 april al duidelijk dat de bondsregering een andere volgorde aanhoudt: «Europa heeft eerst een gezamenlijke bedreigingsanalyse nodig. Vervolgens moeten we het over de strategie eens worden en ten slotte zou er over instrumenten en middelen gepraat moeten worden.»

Helaas zal Müller er in Brussel niet bij zijn. De ontmoeting is Kanzlersache, omdat Ver hofstadt alleen zijn ambtsgenoten heeft uitgenodigd, aldus de persvoorlichter van bondskanselier Schröder. In werkelijkheid zit niemand in Berlijn om het onderonsje te springen. «Zonder de Britten worden er geen knopen doorgehakt», meent Klaus Dieter Schwarz, onderzoeker van de Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), de denktank van bondsregering en parlement voor buitenlandse en veiligheidspolitiek. Schwarz noemt de conferentie een «Schnellschuss», afgevuurd wegens de instorting van de Europese diplomatie.

Dat neemt niet weg dat veranderingen hard nodig zijn. Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) verkeert volgens Schwarz in een embryonaal stadium. Nu er geen front meer dwars door Europa loopt en de VS de blik op Azië richten, moet Europa zijn eigen beslissingen nemen. Voor de Duitse buitenlandse politiek betekent dat schipperen tussen diverse bondgenoten en belangen.

Schwarz: «Een oude wijsheid van het Duitse buitenlands beleid is nooit tussen Parijs en Washington te kiezen. De Duits-Franse mo tor creëert vaker verdeeldheid dan consensus. Dat bleek maar weer toen de Fransen onbeschoft reageerden op de solidariteitsbrief aan de VS van de negen Oost-Europese landen. Toen Frankrijk in de perikelen rond Irak het voortouw van de weigeraars nam, kon Duitsland zich daar nog achter verschuilen. De Fransen betalen nu het gelag. Daarentegen vinden de Amerikanen het Duitse pacifisme geen ramp, ze denken hoogstens: hebben we die lui dan toch te goed heropgevoed?»

Een militair kern-Europa samen met België, Luxemburg en Frankrijk maar zonder Groot-Brittannië gaat Schwarz echter veel te ver: «Wij zijn niet op ons gemak als Juniorpartner van Frankrijk.»

In de aanloop naar de conferentie in Brussel probeert Berlijn dan ook naarstig de Britten bij de discussie te betrekken. In zijn regeringsverklaring van 3 mei nodigde Schröder Groot-Brittannië demonstratief uit om aan de komende hervorming van het GBVB mee te doen. Hij erkende dat de Britten daar in het verleden belangrijke impulsen voor hebben gegeven en dat Europa zonder hun deelname geen internationale verantwoordelijkheid kan nemen. Waarom gaat hij dan toch zonder hen naar Brussel? De kanselier gelooft in de tijdsfactor: «Europese integratie is altijd een proces geweest. Gezien de achtergrond van verschillende nationale tradities is een gezamenlijk buitenlands en veiligheidsbeleid moeilijker te europeaniseren dan de binnenmarkt of de gemeenschappelijke munt.»

Ook Parmentier ziet niets in het initiatief: «Natuurlijk kom je met een paar verwante zielen boven een bord mosselen met friet sneller tot overeenstemming, maar dan stijg je niet boven dat bord uit. Chirac en minister De Villepin van Buitenlandse Zaken denken er ook zo over, al zal men uit beleefdheid zijn opwachting in Brussel maken.» Volgens Parmentier is ook de Fransen er alles aan gelegen de Britten binnenboord te halen. Op het hoogtepunt van de Irak-oorlog kwam De Villepin hen zelfs tegemoet in een enthousiaste speech voor Britse diplomaten: «Legitimiteit is de sleutel voor onze toekomstige gezamenlijke actie. Dat betekent dat we elkaar weer moeten vinden op de weg naar Europese eenheid en in de bevestiging van de transatlantische solidariteit.»

Schwarz: «Maar zolang Europa geen gemeenschappelijke belangen formuleert, blijft het verdeeld. In plaats van reactief moet Europa actief worden, bijvoorbeeld in Afrika, waar de ontwikkelingshulp letterlijk in rook op gaat zonder dat er iets tegen wordt gedaan.»

Zijn collega Andreas Peter Maurer, gespecialiseerd in Europese integratie, staat kritischer tegenover de Amerikaanse neoconservatieven dan Schwarz en ziet graag dat Europa een tegengeluid laat horen. Een Europees analyse- en planningscentrum voor buitenlands beleid zou de belangen tot één beleid kunnen versmelten. Afwijkende nationale bedreigingsanalyses zijn dan echter niet meer mogelijk. Maurer: «Het is natuurlijk de vraag of de lidstaten dat accepteren, want het tast hun soevereiniteit aan. Duitsland legt zich daar makkelijker bij neer dan landen met een interventionistische traditie zoals Groot-Brittannië, Frankrijk of België.»

Zowel Schwarz als Maurer wil de positie van Javier Solana als Europese minister van Buitenlandse Zaken versterken. Schwarz: «Hij moet eigen financiële middelen en initiatiefrecht krijgen. Solana kan dan problemen signaleren en oplossen zonder eerst aan alle hoofdsteden te moeten vragen of het mag.» De VS zouden daar nu geen bezwaar meer tegen hebben. Tijdens het bewind van Bill Clinton was dat wel anders. Schwarz denkt niet dat een nauwere Europese samenwerking de suprematie van de VS zou aantasten: «Europa als einheitlicher Superstaat is onvoorstelbaar, Europa blijft een veelvoud. Daarom is de coalition of the willing ook voor Europa het model van de toekomst.»

Helaas werpt het verdrag van Nice (2000) grote hindernissen op als een paar landen samen iets willen ondernemen. Aan zo’n Europese avant-garde moeten tenminste acht landen deelnemen, de andere kunnen zich «constructief onthouden». En uitgerekend op het terrein van de gemeenschappelijke verdedigingspolitiek staat de verdragstekst dat niet toe, zo constateerden de juridische adviseurs van Buitenlandse Zaken in Berlijn. Maurer: «Daarentegen lijkt het me ook geen vooruitgang als landen voortdurend in wisselende samenstelling gaan opereren, nu eens met z’n achten, dan weer met zijn vieren.»

Dat laatste geldt ook voor de coalition of the unwilling die nu in Brussel bijeenkomt. Volgens Maurer is die top een kortzichtige reactie op de perikelen rond Irak: «Onze belangen liepen niet uiteen, we verschilden principieel van mening of je aan een preventieve oorlog moet meedoen. Dat neemt niet weg dat je Europees buitenlands beleid toch beter met z’n allen om een tafel kunt maken. De ontmoeting in Brussel suggereert dat de Conventie niet in staat is de problemen op te lossen. Natuurlijk kan een tijdelijke kerngroep veranderingen versnellen op de manier van het verdrag van Schengen, maar de coalition of the willing als enig vehikel voor buitenlands beleid acht ik niet zinvol.»

Behalve met het gemeenschappelijk beleid en de bijbehorende instituties houden de SWP-onderzoekers zich ook bezig met ideeën om Europa militair te versterken en nauwer te laten samenwerken. In een recent interview in Die Zeit sloot Schröder niet uit dat Duitsland meer geld aan bewapening gaat besteden: «Wie ondanks zijn bondgenootschappelijke verplichtingen als het erop aankomt soms nee zegt, moet ook in staat zijn op eigen kracht iets tot stand te brengen.» Zelfs minister Joschka Fischer van Buitenlandse Zaken, voortrekker van Schröders coalitiepartner Bündnis 90/Die Grünen, is voorstander van het verhogen van het Duitse defensiebudget.

Schwarz vindt dat zo’n verhoging geen prioriteit heeft. Europa zou al strijdvaardiger worden als er meer gepoold werd. «Op dit moment zijn verschillende landen op eigen houtje hun leger aan het hervormen. Het is toch niet nodig dat ze allemaal een eigen luchtmacht hebben?» Hij verwijst naar het Brits-Franse project voor de gezamenlijke bouw van een vliegkampschip en het Nederlands-Duitse korps in Münster. Europa moet sneller militair inzetbaar worden. Schwarz: «Als ons wordt gevraagd om binnen zestig dagen zestigduizend soldaten ter beschikking te stellen, dan moet dat kunnen.»

Een volwaardig Europees agentschap voor bewapening ziet hij wel zitten: «Waar het aan ontbreekt is een instantie zoals de Europese Centrale Bank die erop let dat men aan zijn beloftes voldoet.» Maar de problemen van nauwe samenwerking zitten soms in het detail. Het nieuwe militaire transporttoestel A 400 M wordt door zes landen samen ontwikkeld en geproduceerd, want ieder land wil er een graantje van meepikken. Door het gesleur met de onderdelen wordt het toestel nodeloos duur, maar dat is voor Schwarz geen reden om bij de pakken neer te zitten: «De EU is er ook in geslaagd één Europese munt te stichten. En dat heeft twintig jaar geduurd.»

Parmentier acht een omvattende Europese veiligheidsstrategie «kansloos». Dat is geen kwestie van perceptie, zoals de Belgen denken. De lidstaten hebben gewoonweg te veel tegengestelde belangen en verschillende historische banden, zoals de Britse transatlantische vriendschap of de Franse band met Noord-Afrika. Parmentier: «Een hermetisch veiligheidsstelsel is alleen mogelijk als antwoord op een onmiddellijk, reëel gevaar zoals de Sovjet-Unie tussen 1945 en 1991, zodat de deelnemers voor hun eigen bestwil andere belangen opzij zetten. Hedendaagse plagen zoals terrorisme of religieuze stammenoorlogen vallen daarbij in het niet.»

Hij onderschrijft de stelling van Schwarz dat de coalition of the willing een model voor Europa kan zijn, mits de Britten samen met de Fransen en Duitsers tot de willing behoren. Dat is volgens hem een kwestie van tijd: «Londen zal vroeg of laat lering trekken uit ‹Irak›. De voornaamste les is dat Blair geen matigende invloed heeft gehad op Washington, al was hij nog zo’n loyale bondgenoot. Wat heeft hij helemaal bereikt? De Amerikanen hebben niet gewacht op een oorlogsresolutie van de Veiligheidsraad en komen niet met een serieus vredesplan voor Israël en Palestina. De VN krijgen geen hoofdrol in de wederopbouw zoals Blair had gevraagd. Blair zelf trouwens ook niet, Britse bedrijven mogen niet eens meedingen naar de contracten.»

Parmentier: «Reken maar dat men zich in White Hall achter de oren krabt. Die heroverweging is niet gebonden aan de persoon van Blair. Zo’n proces voltrekt zich als een langzame aardverschuiving in het diplomatieke establishment van een land. Een vergelijkbare verschuiving verwacht ik in Parijs, maar dan in tegenovergestelde richting: men komt terug op De Gaulle’s blokkadepolitiek. Misschien vinden Frankrijk en Groot-Brittannië elkaar voor het eerst sinds de Suez-crisis van 1956. Destijds kwamen ze samen in het geweer om Nassers nationalisatie van het kanaal ongedaan te maken. Toen ze door Eisenhower handhandig tot de orde werden geroepen, trokken Londen en Parijs tegenovergestelde conclusies.

Frankrijk besloot dat het onafhankelijk van de VS moest worden. Het ontwikkelde een eigen kernwapen, trad uit de Navo en waakte net als de VS over zijn ‹achtertuin› in Noord-Afrika. Groot-Brittannië besloot zo dicht mogelijk tegen de Verenigde Staten aan te schurken en zo veel mogelijk invloed uit te oefenen op het beleid van zijn grote bondgenoot. De Irak-crisis bewijst dat beide wegen doodlopen. Europa moet leren samen met de VS op te treden, maar als eenheid en met voldoende militaire inbreng om Washington te corrigeren.»

Tussen Europa en de VS ziet Parmentier het niet meer goed komen voordat de huidige hoofdrolspelers van het toneel verdwijnen. De verwijdering tussen Chirac en Bush is authentiek tragisch omdat de denkbeelden van de Franse president nauw aansluiten bij de traditionele Amerikaanse visie op de internationale verhoudingen: «Chirac hecht aan checks and balances zoals de Amerikanen die in hun grondwet hebben opgenomen, maar dan uitgebreid naar de internationale arena. Hij bewonderde het Amerikaanse buitenlandbeleid altijd omdat het op overtuigingskracht berustte. De haviken denken slechts in termen van macht. Die afwijking wordt vanzelf wel weer gecorrigeerd door de checks and balances in het Amerikaanse stelsel, maar ook dat heeft tijd nodig. Wachten is een diplomatieke deugd. Ja, wat dat betreft ben ik een typische Europaan.»