AANPAK ACHTERSTANDSWIJKEN

De wijkaanpak kan beginnen

De Rekenkamer oordeelde onlangs negatief over het krachtwijkenbeleid van minister Ella Vogelaar. De doelen voor de veertig wijken zijn te vaag, de resultaten nauwelijks meetbaar. Maar uit het veld klinken ook positieve geluiden.

‘KIJK, DAAR LOOPT ZE’, zegt Johan de Jong, wijzend op een vrouw in een grote jas die zich opgewekt laat rondleiden door de Haagse Schilderswijk. ‘Het is prachtig dat Vogelaar haar gezicht laat zien, maar ik heb geen idee wat er met al die miljoenen gaat gebeuren.’ De Jong, gekleed in een tot op de draad versleten jack met in beide handen tassen vol boodschappen van de Haagse Markt, vertelt dat hij hier al bijna zestig jaar, ‘waarvan de helft werkloos’, met groot plezier woont. ‘Ik heb veel opknapbeurten en opbouwprojecten langs zien komen, maar mensen rommelen hier uiteindelijk maar wat aan.’
De aanpak van achterstandswijken is weer terug op de agenda van de Haagse politiek. Wat in de jaren zeventig ‘stadsvernieuwing’ heette en in de jaren negentig ‘stedelijke vernieuwing’, draagt nu de titel krachtwijkenbeleid: investeren in buurten waar complexe sociaal-maatschappelijke problematiek gepaard gaat met ruimtelijke verloedering. Het gaat om oude volkswijken en naoorlogse ‘tuinsteden’ in grote en middelgrote steden. In de economisch voorspoedige jaren negentig liet de overheid de stedelijke ontwikkeling over aan ‘de markt’. Terwijl hele huizenblokken tot luxe yuppieappartementen werden omgetoverd, werd ‘de onderkant’ in uitgewoonde portiekwoningen verwaarloosd en zagen de autochtone bewoners hun oude buurtje in rap tempo ‘verkleuren’. De maatschappelijke gevolgen daarvan gaven Pim Fortuyn vleugels met zijn stelling dat Paars er een puinhoop van had gemaakt.
Minister Ella Vogelaar van Wonen, Werken en Integratie (WWI) probeert het tij nu te keren. Maar die ommekeer kwam niet uit de lucht vallen. Ze sluit aan bij de sinds 2002 door de VVD ingezette lijn van Henk Kamp, VROM-minister Sybilla Dekker en haar opvolger Pieter Winsemius. Zij opperden dat een gerichte diepte-investering in een aantal probleemwijken hard nodig was. Winsemius noemde zelfs het getal van 140 wijken. De VROM-raad kwam in 2006 met het rapport Stad en stijging, een pleidooi om bij het proces van stedelijke vernieuwing sociaal-maatschappelijke aspecten te betrekken.
Vogelaar pakte het politiek dwingender op dan haar voorgangers, waardoor haar naam nu is verbonden aan dit type wijkaanpak. Haar doel is ambitieus: in veertig wijken moeten in tien jaar tijd achterstanden op het gebied van wonen, werken, gezondheid, leefbaarheid, veiligheid en integratie zijn weggewerkt naar het gemiddelde niveau van de gemeenten waarin deze wijken liggen. Anders dan de stedelijke vernieuwing gaat investeren in ‘stenen’ – slopen en nieuwbouw – hand in hand met ‘maatschappelijk ondernemen’. Van Johan Cruijff-veldjes en taallessen voor allochtonen tot het stichten van de brede scholen en een centra voor Jeugd en Gezin – het moet voor de bewoners van de wijken een sociaal-maatschappelijke opwaartse beweging in gang zetten. Tijdens haar wekelijkse bezoeken aan een Vogelaarwijk, zoals de Schilderswijk, herhaalt de minister telkens weer de bezwerende woorden ‘dat achterstandswijken veranderen in prachtwijken waar mensen graag samen willen wonen en werken’.

Het krachtwijkenbeleid is een van de speerpunten van kabinet-Balkenende IV. Voor Vogelaars PVDA is het een prestigekwestie. Wordt het een succes, dan wint het verwaterde klassieke sociaal-democratische gedachtegoed van sociale verheffing aan zeggingskracht en electorale geloofwaardigheid.
Maar wat is succes? En hoe meet je dat? Aanhangers van de Britse psychiater-schrijver Theodore Dalrymple (auteur van onder andere het boek Leven aan de onderkant) zullen beweren dat de Vogelaar-aanpak dweilen met de kraan open is. Dalrymple beschrijft dat dit soort beleid wordt gevoerd door een klasse van hoogopgeleide hulpverleners die een onderklasse met gesubsidieerde banen en projecten in stand houdt, omdat ze daarvan zelf afhankelijk zijn voor hun broodwinning. Wordt er voor de zoveelste keer geld gepompt in wijken zonder dat er iets verandert aan de zwakke positie van de bewoners?
Het is te vroeg om het beleid echt te kunnen beoordelen. Wel ligt Vogelaars aanpak vanaf de lancering zwaar onder vuur. In de ontwikkelingsfase was er kritiek op de selectie van de wijken. Haar selectiemethode op basis van gegevens over postcodegebieden gold als érg grofmazig. Daarna kwam de klad in het tempo door onduidelijkheid over – hoe kan het ook anders – de financiering. Wie gaat het allemaal betalen? De onderhandelingen om via een wettelijke regeling de woningcorporaties een heffing op te leggen verliepen moeizaam. De verantwoordelijkheid voor de geldstromen is inmiddels geregeld: de woningcorporaties betalen de komende tien jaar gezamenlijk het grootste deel van de plannen, een bedrag van 2,5 miljard euro, en het rijk investeert nog eens ruim 150 miljoen. Maar het wordt deels gezien als een sigaar uit eigen doos. En de minister is met haar gedram dwars door afspraken tussen corporaties en lokale overheden heen gewalst. Haar stijl is op zijn zachtst gezegd weinig subtiel. Haar publieke optreden – nonchalant in haar dossierkennis en plat pratend – wekt sowieso bij velen irritatie.
Bij de gemeenten met én zonder Vogelaarwijken bestaat bovendien angst voor het waterbedeffect: een verplaatsing van problemen naar andere wijken die ‘op de rand’ verkeren. Straks zijn de problemen in veertig wijken opgelost en zijn er vierhonderd wijken met problemen bij gekomen. Voor die gemeenten bestaan wel ‘knelpuntpotjes’ en er is ook een gezamenlijk preventiebudget (van zestig miljoen euro) ingesteld. Inmiddels heeft de minister met alle achttien krachtwijkengemeenten charters – overeenkomsten – getekend. De wijkaanpak kan beginnen.

Aan ambities en termen geen gebrek. Maar het gaat wel om heel veel geld. Wordt dat goed besteed? Hierover heeft de Algemene Rekenkamer zich het afgelopen half jaar gebogen. De resultaten zijn onlangs in een rapport gepresenteerd. Dat is bijzonder, want meestal onderzoekt de Rekenkamer beleid pas achteraf. De Rekenkamer stelde zich de vraag: ‘Wat is er geregeld, opdat de minister achteraf goed verantwoording kan afleggen over het gevoerde beleid?’
In het verleden lieten ministers zich in hun voortvarende vernieuwingsbeleid immers niet altijd monitoren, zoals bijvoorbeeld bleek bij het parlementaire onderzoek naar onderwijsvernieuwing. Toenmalig onderwijsminister Netelenbos (PVDA) wilde zich op geen enkele manier kwalitatief en kwantitatief laten informeren over de (negatieve) effecten van haar beleid. Het siert minister Vogelaar dat ze zo’n debacle wil voorkomen.
Maar de eerste bevindingen en conclusies uit het rapport zijn tamelijk negatief. Samen–vattend: de minister heeft niet scherp gedefinieerd welke veranderingen zij wanneer wil bereiken in de aandachtswijken. En: de resultaten zijn nauwelijks meetbaar. Hoewel de effecten van het beleid uitgebreid worden gemeten met onder meer een tweejaarlijkse ‘outcome-monitor’ van het Centraal Bureau voor de Statistiek en een ‘leefbaarometer’ die de leefbaarheid in álle Nederlandse buurten volgt om eventuele verplaatsing van problemen zichtbaar te maken, blijft de onderliggende vraag wát je met al die resultaten uiteindelijk kunt doen. En bovendien: als de beleidsdoelen niet helder zijn, wat meet je dan precies?
Een andere conclusie is minstens zo hard: ‘Een groot deel van de toegezegde investeringen en uitgaven waren de corporaties overigens ook zonder het krachtwijkenbeleid al van plan te doen.’ Gemeenten en corporaties trekken zich volgens het rapport dan ook ‘niets aan van de eis van de minister dat de investeringen in de achterstandswijken “nieuw geld” moet zijn’. Het belang van het monitoren, zo stelt het rapport, is vooral gelegen in het zogeheten ‘beleidsleren’ – een vakterm voor het vergroten van kennis over wat de meest effectieve en doelmatige oplossingen zijn voor de wijkproblematiek. Een van de adviezen aan de minister is dat ze zaken als schoolprestaties, op basis van Cito-testen en taalachterstanden, ook moet meenemen in de metingen.
Kortom, er wordt veel gemeten en in kaart gebracht – een fenomeen waarin dit kabinet grossiert. Zo’n beetje alle gedragingen en bewegingen van de Nederlandse bevolking worden momenteel digitaal vastgelegd. Ondertussen steggelen woningcorporaties met ‘oude’ en ‘nieuwe’ investeringen en krijgen bestaande plannen een Vogelaar-sticker opgeplakt. Wat is dan dé grote meerwaarde van het Actieplan Krachtwijken?
Volgens Jan van der Moolen, directeur van het Centraal Fonds Volkshuisvesting, het orgaan dat financieel toezicht houdt op de woningcorporatiesector, is het goed dat ‘ze alles wat er al aan plannen leefde in die wijken aanjaagt en agendeert. Iedereen krijgt het gevoel dat er iets gebeurt.’ Van der Moolen loopt al dertig jaar mee in de volkshuisvesting en zegt: ‘We worstelen er al decennia mee dat je een groep mensen aan de onderkant erbij moet houden. Met de Woningwet van 1901 zette de overheid in op investeren in de gezondheid van mensen in slechte woningen. Nu gaat het om participatie en integratie. Dat proces moet je als overheid willen aanjagen.’
Hierdoor veranderen de maatschappelijke kerntaken van de woningcorporaties. ‘Dat is een interessant zoekproces. Het betekent bijvoorbeeld wél een brede school bouwen, maar niet de verantwoordelijkheid nemen voor de lessen. Het organiseren van stageplekken voor scholieren vind ik wel horen bij ons takenpakket, maar het is een grensgeval. Het verstrekken van microkredieten aan kleine ondernemers is ook een voorbeeld. Ik denk dat de bestemming van het Vogelaar-geld goed werkt: partijen op lokaal niveau moeten het met z’n allen gaan doen. Niemand zit te wachten op een superwethouder in Den Haag. Wat ze doet is heel basic: het gaat om de afvalputjes van de samenleving. Die moet je een beetje netjes zien te houden. Zorgen dat ze niet gaan stinken.’
Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is positief. Liane ter Maat: ‘Het is goed dat het gebeurt, maar het is te vroeg om te zeggen wat de resultaten zijn. Het is taaie problematiek. Het mooie is ook dat gemeenten van elkaar kunnen leren. Het is maatwerk op lokaal niveau, maar er zijn universele problemen.’
André Ouwehand, verbonden aan de TU Delft als onderzoeker naar stedelijke vernieuwing, zegt hetzelfde: ‘Het is positief dat Vogelaar de boel aanjaagt en agendeert.’ Maar hij geeft toe: ‘Ze heeft in de aanloop onhandig geopereerd en veel goodwill bij de gezamenlijke woningcorporaties verspeeld, mede door de harde opstelling van Wouter Bos. Ze heeft veel onrust gezaaid in die wereld en dat heeft geleid tot stagnatie en terughoudendheid op lokaal niveau. En wat ze laat liggen is het integratievraagstuk. Je kunt grote sympathie hebben voor haar positieve, open houding op het gebied van integratie. Maar ze laat het hele debat – kijk naar Gouda – totaal aan zich voorbij trekken. Juist van deze minister verwacht je dat ze de samenhang tussen de wijkaanpak en integratie agendeert. Dat doet ze niet. Die houding werkt averechts. Daar zal ze nog wel eens écht op afgerekend kunnen worden.’