De zoete stem des volks

Het dicht de kloof tussen burgers en politiek, zegt de een. Het geeft alleen de maffia een kans de democratie op te kopen, zegt de ander. Hoe moet het verder met het referendum? Paars lijkt er in ieder geval op uit het eigen koekoeksjong de nek om te draaien
OM EEN UUR ‘s nachts biedt de Leidse binnenstad een desolate aanblik. In de cafés staan de stoelen al op de bar gestapeld. In de discotheken glimt de dansvloer van de boenwas. Een enkele shoarma-boer heeft de moed de spertijd te negeren. Een kleine kring van ingewijden weet dat de achterkamer openstaat voor wie even behoedzaam met de brievenbus kleppert.

Deze deerniswekkende situatie is het directe gevolg van een referendum dat in maart 1991 in deze stad werd gehouden, op initiatief van enkele onbezonnen politici die eens wilden experimenteren met directe democratie. Als onderwerp werd gekozen voor de sluitingstijden van cafés en discotheken in de binnenstad. Het liep uit op een fiasco. Leids Suburbia sloeg genadeloos toe: het waren vooral de inwoners van de buitenwijken die voor vroege sluiting stemden. Met een nipte meerderheid van 51 procent - een voorsprong van 1082 stemmen - ging het voorheen zo woelige centrum op het nachtslot.
Het gemeentebestuur zelf zat nog het meest met het volksbesluit in de maag. Twee jaar later draaide het college van B & W de referendumuitslag deels weer terug. Op zaterdag werd de horeca tot drie uur ’s nachts ruimte vergund. D66 was voor vrije openingstijden èn voor het respecteren van het referendum. Zo dolven de democraten twee keer het onderspit.
Het Leidse gemeentebestuur stak weinig op van de miskleun. In 1995 werd opnieuw een referendum georganiseerd, nu rondom het gemeentelijke bouwproject op het terrein van het voormalig Koninklijk Militair Invalidenhuis. De discussie concentreerde zich vooral rond de vraag of daarbij drie bejaarde bomen mochten worden gekapt. Geen Leidenaar die wist hoe die bomen eruit zagen, maar het volk besliste negatief. De aannemer eiste vervolgens een schadevergoeding van 2,5 miljoen gulden van de gemeente. Hem waren de benodigde vergunningen reeds verleend.
Politicoloog Ron Hillebrand, als PvdA-wethouder betrokken bij het tweede Leidse referendum: ‘De onderwerpen waren inderdaad niet de meest belangwekkende. Uit onderzoek is inmiddels gebleken dat ook de meeste inwoners dat vonden.’
OP ZICH KENT het referendum wel degelijk een traditie in Nederland. Reeds ten tijde van de Bataafse Republiek mochten de burgers van Dordrecht hun mening geven over de maximaal toegestane breedte van kruiwagens.
Al zeven keer discussieerde de Tweede Kamer deze eeuw over het referendum. Ingevoerd werd het nooit. In 1903 deed SDAP-leider Troelstra een voorstel over een correctief wetgevingsreferendum. In 1922 kwam de liberale leider Oud met eenzelfde idee.
Vooralsnog bleef het referendum een lokale aangelegenheid. Het eerste moderne referendum in Nederland werd in 1914 in Almelo gehouden. Onderwerp was het klemmende vraagstuk of de kermis in de Tukkerstad mocht terugkeren. Na stemming werd het besluit overigens meteen door de Kroon vernietigd. Almelo was zijn bestuurlijke boekje te buiten gegaan.
Echt doorbreken naar de politieke mainstream deed het referendum maar niet. Wel gingen tal van particulieren geestdriftig met het referendum aan de slag, in de hoop een democratische stormram in het gesloten bolwerk der verzuiling te kunnen slaan. De Groene Amsterdammer liet zich daarbij niet onbetuigd. In 1918, toen in de Grondwet werd vastgelegd dat vrouwen kiesrecht kregen, organiseerde de redactie van De Groene reeds een 'referendum’ onder het lezerspubliek over een te vormen parlement voor vrouwen. De respons was overweldigend: 'Zeven dagen lang drongen de scharen van opdringende stemsteren redetwistend en juichend en hunne mannelijke collega’s verdringend, de onder hun gewicht berstende en brokkelende treden op, die leiden tot ’t hechte pand waar ’t stembureau gevestigd is. Zeven dagen lang bedwongen, met moeite, politieagenten en marechaussee de massa der ter Keizersgracht optrekkende vrouwen. Daar zetelde, ernstig, de stemcommissie, mannen en vrouwen, met zwarte kleederen en plichtige gezichten. Zij beduidden de stemsters, hoe men het witte gaatje voor de te kiezene zwart maakt…’
Gesterkt door deze ervaring kwam de Groene-redactie in mei 1936 bij het zestigjarig jubileumfeest met een landelijk referendum over de maatschappijvorm, de staatsvorm, de volkenbond en de verhouding tussen Nederland en Indië. De deelnemende lezers konden hun stem uitbrengen op diverse opties, variërend van 'overwinning van de klassentegenstellingen in communistischen zin’ tot 'een autoritairen regeringsvorm in den zin van het program der NSB’. Ook hier was het animo verpletterend.
Pas begin jaren negentig kreeg het referendum politiek gestalte. Op grond van lokale verordeningen kwam er ruimte voor plaatselijke referenda. Inmiddels liggen er meer dan twintig van deze volksraadplegingen achter ons. Ze werden vooral gekenmerkt door eindeloos gekibbel over de vraagstelling, door dramatisch lage opkomstcijfers en door politiek gemarchandeer met de uitslag. De onderwerpen werden vooral ingegeven door een voorkeur voor marginalia. In Vlaardingen werd zelfs een referendum belegd over de wenselijkheid van het referendum. Twee derde van de opgekomen kiezers antwoordde positief. Van referenda is sindsdien uit het Zuidhollandse stadje niets meer vernomen.
In Amsterdam werd gestemd over een 'autoluwe’ binnenstad en over het lot van het weilandje De Vrije Geer. In andere gemeenten werd besloten over de bouw of sluiting van zwembaden (Zoetermeer en Breda), een straatverbod voor auto’s langs een singel (Groningen) en over gemeentelijke herindeling. De bevolking van Leeuwarderadeel, Menaldumadeel, Welsum en Nieuw Ginneken stemden massaal voor zelfbehoud. In Leeuwarderadeel bleek 97 procent tegen samenvoeging met Leeuwarden. De inwoners van de tot Rijnwoude samen te voegen gemeenten Benthuizen, Hazerswoude en Koudekerk (Zuid-Holland) mochten zich uitspreken over hun nieuwe gemeentenaam.
De grote klapper voor de status van het referendum was de beslistheid waarmee de bewoners van Rotterdam en Amsterdam zich in 1995 uitspraken tegen de vorming van een stadsprovincie. De aanvankelijk bestaande weerstanden in intellectuele kring tegen het referendum waren in één klap weg. Voordien bestond de vrees dat het volk zich zou laten meeslepen door onderbuikachtige stromingen vanaf de bittertafel. De stem des volks bleek echter honderd procent mee te vallen. Nu bleek het referendum opeens dè manier om zand in het raderwerk der bureaucratie te strooien. De technocraten van de gemeentelijke herindeling zaten met de handen in het haar. Twee decennia van zorgvuldige planning verdwenen in een klap in de prullenbak, tienduizenden manuren aan de vergadertafel bleken opeens vergeefse moeite. Langs slinkse weg proberen de stadsprovinciefanaten momenteel overigens alsnog hun gelijk te halen door te stellen dat gemeenten helemaal niet gerechtigd zijn te beslissen over deze gewestelijke zaken.
VAN EEN LANDELIJK referendum wilde het intussen maar niet komen. In de jaren tachtig en negentig bogen drie kamercommissies (respectievelijk die van Biesheuvel, Deetman en De Koning) zich over de vermeende kloof tussen politiek en burger, en telkens werd de invoering van een referendum geadviseerd. Toen met Paars D66 in de regering kwam, was het dan eindelijk zover. Na lang soebatten is nu een wetsontwerp in de maak. Daarbij staat al vast dat sommige onderwerpen beslist niet bloot mogen worden gesteld aan de directe volksraadpleging. Het koningshuis, internationale verdragen en begrotingszaken moeten buiten schot blijven, zo kwamen de paarse partijen tijdens de formatiebesprekingen overeen.
De Leidse politicoloog Joop van Holsteyn, expert in referenda: 'Ieder onderwerp van enig gewicht is uitgesloten, daar komt het op neer. Het is duidelijk dat de grote partijen weinig enthousiast zijn. Op nationaal niveau zijn ze er in ieder geval in geslaagd het referendum tot een bijna tandeloos instrument te maken.’ Bij de daaropvolgende besluitvorming over het referendum in de ministerraad probeerde iedere bewindsman zijn eigen straatje schoon te houden. Minister Zalm vond dat fiscale wetten buiten het referendum moesten blijven. Collega Melkert was tegen het stemmen over sociale wetgeving, terwijl Dijkstal zich verzette tegen het opnemen van de pkb’s (planologische kernbeslissingen) in het wetsontwerp. De slimste uitvlucht kwam uit de VVD-koker. Het vereiste aantal handtekeningen werd zo hoog opgekrikt (tot 600.000) dat een succesvol initiatief zeer onwaarschijnlijk is.
Eenzelfde manoeuvre wordt nu door de PvdA-fractie in de Tweede Kamer voorgesteld met betrekking tot het lokale referendum. Enkele dagen voor het referendum over de nieuwbouw in het Amsterdamse IJmeer kwam PvdA-parlementariër Peter Rehwinkel - voorheen een overtuigd referendumvoorstander - met het voorstel om de drempel voor lokale referenda ook maar twee keer zo hoog te maken. Partijgenoot Schelto Patijn, burgemeester van Amsterdam, verzette zich al eerder tegen het referendum. Hij stelde dat de democratie op deze manier als het ware kon worden opgekocht door de internationale drugsmaffia. Die zou via het referendum bijvoorbeeld een legalisering van alle drugs in Amsterdam kunnen forceren. Het was een staaltje van politieke psychose waarvoor Patijn enige weken later omstandig het boetekleed moest aantrekken, maar de toon was gezet. Het referendum, het koekoeksjong van paars, dient met alle middelen te worden bestreden. Die kloof tussen bestuur en burger was achteraf misschien zo gek nog niet.
Politicoloog Joop van Holsteyn: 'Bestuurders en politici in Nederland moeten nog wennen aan wat een referendum is, en hoe dat zich verhoudt tot de normale besluitvorming. Als de uitvoering aan de orde komt, zie je ze opeens terugkrabbelen. Ze zijn huiverig om beslissingen uit handen te geven. Het past ook niet in de politieke cultuur in Nederland. Die is gericht op overleggen, coalities en compromissen sluiten. Dat is men in Nederland zo gewend. Politici vinden het moeilijk om met een referendum te worden geconfronteerd.’
VOORSTANDERS van het referendum beklagen zich over de primitiviteit van de huidige praktijk. Een van de problemen is dat de burger slechts 'ja’ of 'nee’ kan zeggen. Dat maakt de stemgang niet erg constructief. Daar hebben twee ambitieuze Jonge Democraten, Andor Admiraal en Joost Boermans, wat op gevonden: het meerkeuzereferendum. Het gaat hier om een uiterst gecompliceerd systeem van ordening van de burgerlijke wensen. Getuige de recente uitleg die de uitvinders in Het Parool gaven, zal het helaas 99 procent van de bevolking in Babylonische verwarring achterlaten.
Een andere optie is het permanente referendum dat de Amsterdamse Internet-pionier Marcel Bullinga voorstelt. Daarbij geldt dan weer het bezwaar dat de democratie in een klap wordt beperkt tot het bevolkingsdeel dat online is, zodat George Orwells 1984 toch nog langs een achterdeur wordt binnengehaald.
Kortom: kopzorgen genoeg voor het referendum. Toch is de door de verhitte IJburg-gemoederen gewekte bezorgdheid over het democratisch gehalte van het referendum niet terecht. De ervaring heeft uiteindelijk geleerd dat referenda politici vaak een verfrissende schok geven. En dat kan niet vaak genoeg gebeuren in deze door implosie en inertie gedicteerde tijden der politieke technocratie. Bovendien: samen met Griekenland en België is Nederland het enige Westeuropese land dat nog niet beschikt over een deugdelijke referendumwetgeving. Voor zover bekend zijn de andere leden van de Europese Unie niet onmiddellijk afgegleden naar een obscure wetgeving die wordt gedicteerd door xenofobie en groepsegoïsme, zoals de kritiek van referendumhaters vaak suggereert. De stem des volks - die in Leiden daargelaten - is vaak welluidender dan de politiek wil doen geloven.