De zorgsupermarkt

De wollige welzijnstaal van weleer is niet meer. Ook in het maatschappelijk middenveld is het de markt en het produkt wat de klok slaat. Maar er begint zich een tegenbeweging af te tekenen. Een pleidooi voor een nieuw type vervlechting tussen overheid, instelling en klant.
HET WAS MAAR een klein berichtje in de krant van 7 maart. Het NRC Handelsblad meldt die dag dat de Economische Controle Dienst een onderzoek is begonnen naar malafide stichtingen die particulieren tegen een forse vergoeding helpen bij de sanering van hun schuldenlast. Het gaat onder meer om een familie die maandelijks zo'n tienduizend gulden achterover weet te drukken. De stichting van de familie neemt eerst het volledige financiele beheer over van de mensen die in zware financiele problemen zijn gekomen en deinst er vervolgens niet voor terug om een substantieel deel van dat geld naar priverekeningen door te sluizen.

Hoe vervelend ook voor de betrokkenen, op zichzelf is dit nu niet direct een bericht om wakker van te liggen. Van criminelen mag je nu eenmaal geen mededogen met de kwetsbare medemens verwachten, dus zelfs mensen met schulden plukken ze nog verder kaal als ze de kans krijgen. Maar dit kleine kranteberichtje komt toch in een wat ander daglicht te staan als we de advertentie ernaast leggen die de gemeente Haarlemmermeer een paar weken eerder had geplaatst. In grote letters stelde de gemeente daarin de vraag: ‘Welke organisatie neemt de uitvoering van de schuldhulpverlening op zich?’ Plus een oproep aan 'profit- en non- profitorganisaties’ om te solliciteren. Want, zo licht de gemeente toe, schuldhulpverlening mag dan wel een kernverantwoordelijkheid van de gemeente zijn, maar de uitvoering daarvan laat ze graag over aan een 'marktpartij’. Daarmee is natuurlijk niet gezegd dat de schuldhulpverlening in Haarlemmermeer aan gangsters zal worden uitbesteed. Het mechanisme werkt veel subtieler en indirecter. Door dit soort herordeningen geeft de overheid een terrein prijs aan instanties die er met een eigen dynamiek en volgens een eigen logica mee aan de slag gaan.
Daarmee gaat er mentaal als het ware een knop om. Niet het oude idee van een overheid als vangnet, als vluchtheuvel, als laatste redmiddel vormt hier de grondslag van de houding tegenover de schuldenaars, maar de dynamiek van afhandelen, van zakelijkheid en van geld-in-het-laatje van de 'marktpartij’. Hoe meer schulden er gesaneerd worden, hoe meer er kan worden 'afgerekend’ en hoe meer er dus wordt verdiend. Het gaat om aantallen, niet meer om mensen.
Produktiecijfers, fraai weergegeven in steeds vindingrijkere grafieken, gaan vrijwel automatisch de toon zetten in de geprivatiseerde schuldhulpverlening. Voor een nuchtere maatschappelijk werker die de sociale en psychologische situatie van de schuldenaar verdisconteert in de manier waarop het probleem moet worden opgelost, is steeds minder plaats. En het is precies dat kille klimaat dat een 'markt’ creeert voor malafide organisaties die met mooie praatjes de schuldenaar een beter lot beloven dan hem bij de officiele instanties te wachten staat.
HET VOORBEELD UIT Haarlemmermeer staat niet op zich. Het spreken in termen van marktpartijen, van produkten en produktfinanciering, van input en output, van doelmatigheid en efficiency is sinds een jaar of tien de gewoonste zaak van de wereld in het zogeheten maatschappelijk middenveld - het omvangrijke veld van meer of minder aan de overheid gelieerde organisaties die zich op enigerlei wijze met sociale en maatschappelijke problemen bezighoudt. Het is een manier van denken geworden, en managers, bestuurders en ambtenaren spreken zonder enige terughoudendheid deze taal van de markt. De grootste werkgeversorganisatie in deze sector, de VOG, noemt zichzelf ook een Vereniging van Ondernemingen in de Gepremieerde en gesubsidieerde sector. En er is niemand die daar nog vreemd van opkijkt. Het gaat hier niet om een subtiele koerscorrectie van een al te bevlogen verleden, om het populair worden van een modieuze taal die verder weinig om het lijf heeft; nee, het gaat om een wezenlijke paradigmawisseling in het denken over hoe een moderne samenleving moet functioneren. Het is een alles doordringend referentiekader in de kringen van bestuurders, ambtenaren en managers, zeg maar: de bestuurselites van dit land.
Het verhaal daarachter mag inmiddels genoegzaam als bekend worden verondersteld: het verhaal van de 'terugtredende overheid’, van 'minder overheid, meer markt’, van het oplossen van de aspiraties uit de tijd dat de samenleving nog als maakbaar werd beschouwd. Daarvoor in de plaats werpt zich met het verstrijken van de jaren tachtig een economisch pragmatisme op dat zich vermengt met nieuwe, no nonsense-achtige vormen van management, waardoor de taal van de economie, of nauwkeuriger van de moderne ondernemer, tot in alle hoeken van leidinggevend Nederland de voertaal wordt. Lieten bijvoorbeeld bestuurders in grote steden zich in de jaren zeventig voorstaan op omvangrijke stadsvernieuwingprogramma’s en sociale woningbouw, in de jaren tachtig gaat het steeds meer om het imago van de stad en om allerlei allureprojecten die de stad als aantrekkelijke economische entiteit in de schijnwerpers moeten plaatsen. Wat vanaf het einde van de jaren tachtig echt telt in het overheidsbeleid zijn de driving forces van de zich globaliserende economie: het vestigingsklimaat, de bereikbaarheid, de infrastructuur, de werkgelegenheid. De rest is een afgeleide geworden.
Deze economisering van de bestuurlijke cultuur is nog steeds in volle gang. De paarse coalitie werkt daarbij als katalysator. Paarse partners vinden elkaar immers niet op gemeenschappelijke aspiraties over de vormgeving van de samenleving, maar op pragmatische en technocratische gronden - en juist dat type onschuldig ogende overwegingen zijn geheel doordesemd van de even stille als penetrante kracht van het economisch pragmatisme.
MAATSCHAPPELIJKE organisaties zijn de afgelopen tien jaar in volle hevigheid met deze ontwikkeling geconfronteerd. Binnen het moderne economische pragmatisme geldt immers dat elke bestede gulden rendement moet opleveren. De overheid levert geld en vraagt daar een bepaalde dienst voor, in de voertaal van de markt aangeduid als produkt. De organisaties moeten bewijzen op tafel leggen dat zij daadwerkelijk waar voor hun geld leveren - niet met een verklaring van goede bedoelingen, maar met harde feiten. Cijfers dus.
De standaardvraag van een doorsnee ambtenaar tegenwoordig is: kunt u zo nauwkeurig mogelijk aangeven hoeveel mensen uw organisatie heeft bereikt, behandeld, verbeterd of geholpen? Alles moet worden gemeten en gekwantificeerd, alle uren zijn geld geworden en voor elke handeling moet ergens op een formulier een streepje worden gezet. Dit denkkader heeft inmiddels diepe sporen getrokken in de cultuur van organisaties in het welzijnswerk, maatschappelijke dienstverlening, geestelijke gezondheidszorg, onderwijs, volkshuisvesting enzovoort. Het klimaat in die organisaties veranderde in hoog tempo, de overheid dwong omwille van doelmatigheid en efficiency - de twee toverwoorden, het koningskoppel van het economisch pragmatisme - de ene schaalvergrotingsoperatie na de andere af, het management werd allesbepalend, compleet met moderne missiestatements en nieuwerwetse logo’s, de taal werd ontdaan van vaagheden en wolligheden, alles moest zakelijker, helderder en communicatiever. Het rumoer verdween uit beeld - de verhoudingen tussen professional en client, tussen welzijnswerker en burger, tussen onderwijzer en leerling werden verzakelijkt en ontnuchterd. Aan de casuistiek, aan het drama en de tragiek in al dat handelen werden door de nieuwe voertaal steeds minder woorden vuilgemaakt. Het bestond wel, maar het telde niet. Het was onzichtbaar geworden in de nieuwe zakelijkheid.
De economisering van het bestuur heeft zo tot een omvattende technocratisering van maatschappelijke organisaties geleid. De gevolgen daarvan zijn inmiddels overal zichtbaar. Naast de immense onderwijsfabrieken waar middelbare scholieren tegenwoordig hun dagen slijten, en de omvangrijke welzijns- en dienstverleningsorganisaties die met hun produkten hele regio’s overspannen, heeft deze penetratie van het marktdenken misschien wel het meest dramatisch huisgehouden in een van de aardigste takken van zorg die Nederland van oudsher rijk is: de thuiszorg. In tien jaar tijd zijn niet alleen alle instellingen van gezinszorg en wijkverpleging op een aantal regionale thuiszorghopen geveegd, in dezelfde periode is het werk ontdaan van bijna elke vorm van gezelligheid en menselijke warmte.
Alle handelingen zijn in tijdseenheden uitgedrukt, alles is gecalculeerd en becijferd, met uitzondering van een wezenlijke kwaliteit van het thuiszorgvak: het praten. Daar is geen tijd, of nauwkeuriger: geen geld meer voor. De overheid stuurt dit proces met de opvatting dat concurrentie in deze sfeer noodzakelijk is, omdat marktverhoudingen prikkelen tot - daar draaft het koningskoppel weer op - 'doelmatig en efficient’ werken. Dus onthoudt de overheid reguliere thuiszorginstellingen vele tientallen miljoenen die deze instellingen vervolgens op de markt moeten terugverdienen. En dan gebeurt precies wat in dit soort marktverhoudingen altijd gebeurt: kleine commerciele thuiszorginstellingen pikken de aantrekkelijke krenten uit de pap, de reguliere thuiszorgwerker kan verder met de demente oudjes, de chronisch zieken en iedereen die om handen vol met zorg vraagt.
En in sommige gevallen moet dat zelfs voor een lager loon en slechtere rechtspositie gebeuren, zoals het management van de ZorgGroep Oost-Gelderland begin dit jaar bedacht. De directie meende dat de Zorggroep alleen gezond kon blijven als de medewerksters hun vaste contract zouden inruilen voor een alfacontract, wat neerkomt op de rechtspositie van een uitzendkracht.
NATUURLIJK GAAT HET bij dit soort verschuivingen niet om het tot stand brengen van zuivere marktverhoudingen. Die zijn, zo zal iedere betrokkene uiteindelijk erkennen, ondenkbaar, omdat er nu eenmaal geen sprake is van een serieuze koopkrachtige vraag. Het marktdenken levert vooral een voorstelling van de samenleving, een beeld van hoe sociale verhoudingen in dit land geordend moeten worden. En op dat punt is de invloed wel ingrijpend.
Wat zich onder regie van de taal van de markt aan het voltrekken is, is een systematische ontvlechting van overheid en samenleving, van staat en middenveld. Vandaar die discussies over 'kernverantwoordelijkheden’ en 'kerntaken’ van de overheid en over het privatiseren van overheidsdiensten. Die bewegingen snijden de overheid los uit de vervlechting met organisaties en burgers, ze zetten de overheid daadwerkelijk op afstand van de samenleving.
Steeds opnieuw blijkt dat een zeer problematische operatie te zijn, om niet te spreken van een hardnekkige neoliberale fictie. Want de problemen die zich in de werkelijkheid aandienen, vragen niet om een ontvlechting van verantwoordelijkheden tussen staat en samenleving, maar juist om een aan de moderne tijd aangepaste vervlechting van de rollen van overheid, burgers en maatschappelijke organisaties. Problemen in buurten vragen niet om een terugtredende overheid en toesnellende marktpartijen, maar om gezamenlijke inspanningen van alle betrokkenen, inclusief de overheid. Voor het creeren van werkgelegenheid geldt hetzelfde.
Het is het neoliberale leerstuk van afzijdigheid en zakelijkheid dat in toenemende mate knaagt aan de legitimatie van de overheid. Juist het denken in termen van de overheid aan de ene kant en 'marktpartijen’ aan de andere kant creeert een overheid die zich in de waarneming van burgers buitenspel zet, afwezig is, die zich distantieert van de leef- en ervaringswereld van burgers.
MAAR ER TEKENT zich - zij het aarzelend en nog weinig samenhangend - een tegenbeweging af binnen het openbaar bestuur, een beweging waarin gezocht wordt naar een nieuwe vorm van vervlechting tussen overheid en samenleving. Het gaat niet om de vraag hoe 'beperkt’ de rol van de moderne overheid moet zijn, maar veeleer hoe 'actief’ de rol van de overheid moet zijn in het chaotische spel van maatschappelijke krachten. Het gaat er niet om 'los’ te komen, of om 'terug te treden’, maar juist om er middenin te gaan staan, om het leggen van nieuwe verbindingen. Wie eenmaal dit denkkader binnentreedt, wie de overheid als bindmiddel definieert, als knooppunt van verbindingen, zal de term 'markt’ niet snel meer in de mond nemen, omdat die term niet langer functioneel is. Dan gaat het over de makelaarsrol van de overheid, de overheid als regisseur, als stimulator, als koppelaar, als initiator. In die hoedanigheden verschijnen ook geen abstracte termen als 'produkt’ maar concrete kwesties binnen het blikveld: milieuproblemen, de kwaliteit van de leefomgeving van mensen, het intensiveren van burgerinvloed in beleid- en besluitvormingsprocessen, het tot stand brengen van nieuwe vormen van overleg met burgers en organisaties.
Die concreetheid is ook de reden dat de ze tegenbeweging zich nu nog voornamelijk afspeelt op het lokale niveau. In vrijwel elke Nederlandse gemeente zijn op dit moment experimenten gaande op het terrein van de bestuurlijke vernieuwing. Stuk voor stuk zijn dat experimenten waarin de overheid naar nieuwe bestuurlijke omgangsvormen met de maatschappelijke omgeving zoekt. Het zijn experimenten die niet van zich laten spreken met het ideologische geweld waarmee de marktdenkers het publieke debat beheersen. Vooralsnog blijft het een beweging die opereert in de periferie van het openbare bestuur, voortgeduwd door een aantal bevlogen politici en verlichte ambtenaren die de technocratische verleiding van het economisch pragmatisme durven te weerstaan en zich onttrekken aan het dwingende idioom van de mainstream op de stadhuizen.
Niettemin zijn het aanwijzingen dat de kracht van het paradigma van de markt, van het ontvlechtingsgeloof, tanende is. De terugtredende overheid begint slijtageplekken te vertonen. De maatschappelijke werkelijkheid blijkt zich niet zo gemakkelijk te laten opdelen in kerntaken en marktpartijen, maar vraagt - zeker op lokaal niveau - voortdurend om overheidshandelen. Het bestuurlijk referentiekader van het marktmodel schiet daarbij te kort, het houdt verantwoordelijkheden af waar ze juist genomen moeten worden.
Die 'bindende’, 'responsieve’ overheid die in de coulissen haar opwachting aan het maken is, biedt een voorstelling van de werkelijkheid die in cultureel opzicht veel vita ler is dan een referentiekader waarin de verhoudingen tussen overheden, organisaties en burgers alleen worden gedigitaliseerd in al dan niet gecommercialiseerde relaties tussen producenten en consumenten, tussen leveranciers en kopers, tussen aanbieders en afnemers, tussen dienstenfabrikanten en klanten. In die vorm van denken verwordt de samenleving tot een soort supermarkt, een winkelcentrum, waarin burgers met elkaar louter zakelijke betrekkingen kunnen aangaan en waarin voor steeds meer burgers steeds minder te koop is.
Die manier van denken snijdt bovendien het historische hart uit het maatschappelijke middenveld en draagt bij tot wat ik niet beter kan omschrijven dan als een 'ontzieling’ van de samenleving. De erfenis van de verzuiling, dat merkwaardige trekje van burgers in dit land om voor elk probleem bij elkaar te komen in organisaties, die Nederlandse gewoonte om over van alles en nog wat met elkaar in conclaaf te gaan, wordt door de ideologie van het economisch pragmatisme, door het paradigma van de markt, systematisch ondermijnd. Die ideologie lijdt tot onverschilligheid, tot afzijdigheid, tot een consumentenmentaliteit, kortom, tot een onaangenaam soort calculerend individualisme. 'Wie calculatie zaait’, zo schreef Mirjam de Rijk het in de vorige aflevering van deze serie, 'zal calculatie oogsten.’ Treffender kan de contraproduktieve werking van het marktparadigma inderdaad niet worden omschreven.