Hoofdcommentaar

De zwakke staat die sterk wil lijken

Aan de deconfiture van het openbaar ministerie in de moordzaak-Nienke Kleiss komt geen einde. Elke dag gaat het OM verder door de knieën en bewijst daarmee dat het onvoldoende inzicht heeft in de eigen organisatie. Maar dit leidt niet tot behoedzaamheid. Het kabinet wil ook de politie onderwerpen aan zijn «ingrijpende hervormingsagenda». Deze week beslist het over twee principiële stappen richting «concentratie van de verantwoordelijkheden en de bevoegd heden in de hele veiligheidsketen». Dit proces is eigenlijk al tien jaar gaande. Het begon met het openbaar ministerie. Het idee daartoe kwam in 1994 van minister Donner van Justitie, toen voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Was het college van procureurs-generaal voordien een beraad van gelijke topmonniken in het justi tiële apparaat, vanaf 1995 wordt het college geleid door een super pg die een beslissende stem heeft. «Integraal management» is het toverwoord. Het college van procureurs- generaal bestaat nu uit drie mannen die de officieren van justitie bij de negentien rechtbanken en de advocaten-generaal bij de vijf gerechtshoven aansturen.

Daarna begon een vergelijkbaar proces in de rechtspraak. Ook de zittende magistratuur is voorzichtig onderworpen aan disciplinering. Sinds 2002 is het «integrale management» daarvan in handen van de Raad voor de Rechtspraak. Weliswaar heeft de raad minder directe invloed – de onafhankelijkheid van de rechter is niet in het geding – maar via de band heeft de raad een paar breekijzers om rechtbanken en gerechtshoven aan te lijnen.

En nu gaat het kabinet-Balkenende pas echt een paar grote stappen zetten. Er moet één nationale politie komen en één ministerie voor Nationale Veiligheid. Twee commissies onder leiding van de voormalige politici Leemhuis (VVD) en Brinkman (CDA) hebben de plannen in de grondverf gezet.

De duivel verschuilt zich uiteraard in de details, die we nog niet kennen. Maar de hoofdlijn oogt logisch. Een land dat wordt bedreigd door georganiseerde criminaliteit en terrorisme kan zich geen negentiende-eeuwse structuur voor opsporing en vervolging veroorloven. De misdaad is niet aan grenzen gebonden en dus moeten politie en justitie daar ook buiten kunnen treden zonder gebonden te zijn aan de provinciaalse driehoek. In Zweden is het immers ook zo geregeld. Vrij naar de woorden van voormalig hoofdcommissaris Nordholt van de Amsterdamse politie: de korpschef van Assen kan niet op gelijkwaardig niveau overleggen en werken met een commissaris van de Compagnies Républicaines de Sécurité (CRS) in Frankrijk. Hetzelfde argument geldt voor de terreurbestrijding. In de Verenigde Staten is na 9/11 het ministerie Homeland Security opgericht. Zelfs in het land waar de scheiding der machten het verst is doorgevoerd, gokt men op centralisatie als wapen tegen de eigen winkelnering van CIA, FBI en andere apparaten.

Eén nationale politie en één minister voor Veiligheid: het is hoe dan ook een post voor een politicus met immense ambities en omgekeerd evenredige angsten. Maar zal het ook werken?

Centralistisch gezag werkt op korte termijn altijd. Alle neuzen één kant op, nooit meer verdeel en heers in eigen gelederen en bovenal meer daden dan woorden: voor de leiding gevende officieren van de toekomstige nationale politie is dit perspectief zalig. In autoritaire landen voelen de meeste geüniformeerden zich niet voor niets goed, omdat ze er een stuk minder hebben te duchten van burger én bestuur. Als het dan toch fout gaat, is dat de schuld van (vreemde) media.

Omdat Nederland niet kan worden ingedeeld bij de categorie autoritaire staten is het antwoord op de vraag over effectiviteit minder eenduidig. Burgemeester Cohen van Amsterdam zei het vorige week op een politiecongres voorzichtig: «Gezag zonder beheer, zonder feitelijk zeggenschap, is een lege huls. Zo kan een burgemeester een gemeente niet besturen. En daarop wordt hij of zij natuurlijk wél aangesproken: door de eigen bevolking, door de eigen gemeenteraad maar ook door de verantwoordelijke ministers in Den Haag.» Hij bedoelde: een straks gekozen burgemeester die, als puntje bij paaltje komt, niets te zeggen heeft over de politie op zijn pleinen en dijken is niet alleen een lachwekkende figuur, maar wordt willens en wetens ook gedegradeerd tot grafdelver van de lokale democratie.

Hetzelfde geldt voor het nieuwe departement van Nationale Veiligheid. De minister die daaraan leiding gaat geven, wordt operationeel machtiger dan de premier zonder daarvoor de politieke prijs te hoeven betalen omdat hij niet is onderworpen aan verschillende politieke belangen en ideeën.

Beide beslissingen van het kabinet zijn voorbeelden van krachtpatserij. Maar op langere termijn keert die benadering zich vaak tegen de uitvinders en uitvoerders. In elke maatschappij, ook in een democratische, is het van belang dat de informatiekanalen naar twee kanten open staan. Van boven naar beneden worden de simpele en theoretische bevelen uitgevaardigd. Van beneden naar boven worden de ingewikkelde en praktische gevolgen doorgegeven. Die laatste stroom (met een vreselijk woord «feedback») is net zo belangrijk als de eerste, omdat de top-down-beslissingen contraproductief zijn als ze niet bottom-up worden gevoed. Wie niet weet wat er op straat aan de hand is, heeft geen greep op die straat, gaat in paniek meppen als er ineens veel volk is samengeschoold en delft uiteindelijk het onderspit als de meute sterker blijkt te zijn dan de eigen gewapende macht. Wie het niet gelooft, moet de gemankeerde Oekraïense president Janoekovitsj maar eens bellen. Demagogie, inderdaad. Daarom zal de onkreukbare Balkenende niet bij de corrupte Janoekovitsj te rade gaan.

Maar dat neemt niet weg dat dit kabinet soms van voren niet weet dat het ook van achteren nog moet leven en een dubbele staats opvatting omhelst. De regering is bezig met twee staten te bouwen. De ene helft van de staat wordt meer en meer gedecentraliseerd en gedereguleerd. De andere helft van de staat wordt juist meer en meer gecentraliseerd en gereguleerd. Het is de pavlovreflex van leiders die het zand door hun vingers zien glijden.

Eén troost. «Integraal management» leidt wel tot literatuur. Simenon en Sjöwall & Wahlöö hebben dat al lang geleden bewezen.