Essay: Renaissance van de politiek

Democratie in deliberatie

Het aloude poldermodel is niet democratisch. Er moeten nieuwe vormen van interactieve beleidsvoering gevonden worden. Bestuurskundige Maarten Hajer lanceert een democratisch novum. Aflevering één in een nieuwe reeks Groene/Balie-essays.

In de moordende concurrentie om de aandacht van de burger gaat ook het openbaar bestuur met zijn tijd mee. «Wat zullen we vanavond eens gaan doen? Gaan we naar de film, het theater? Of zullen we naar die inspraakavond gaan? Het schijnt wel leuk te worden.» De economie draait steeds meer om het consumeren van belevenissen en het openbaar bestuur draagt daar ook zijn steentje aan bij. Wie om zich heen kijkt ziet dat participatie en vermaak een nieuwe coalitie zijn aangegaan. Het rokerige zaaltje achter het café heeft afgedaan en een rijtje notabelen achter een tafel op een podium voldoet alleen nog als de gemoederen echt hoog zijn opgelopen.

Participatie moet tegenwoordig leuk zijn, vinden de ambtenaren en bestuurders. En dat gebeurt dan ook. Neem Arnhem 2015. In het plaatselijke Musis Sacrum spreken burgers, politici en experts op vijf avonden over de toekomst van de stad, van sociaal-culturele veranderingen tot ruimtelijke ordening. Maar de vorm is ingrijpend veranderd. Het podium is met theatermiddelen uitgelicht, er is een decor en er is een nationaal bekende spreekstalmeesteres aangetrokken. In de nieuw vormgegeven zaal blijken de verhoudingen ook anders te liggen. Schuin achter de expert staan een paar hoge scheidsrechtersstoelen waarin mensen uit het lokale circuit hebben plaatsgenomen: een buurtwerker, een museumdirecteur, een lokale activist. Voor zich hebben zij een knopje dat tegelijkertijd het spotje boven hun hoofd aandraait en de microfoon aanschakelt. Op hetzelfde moment gaat de microfoon van de expert uit. Dit tot groot vermaak van het Arnhemse publiek. Na een gezamenlijke macaronimaaltijd en een discussieronde met zaal en politiek, sluit de burgemeester de avond optimistisch af: «Mensen, wat een geweldige avond. Hier gaan we mee aan de slag!»

Arnhem 2015 is een voorbeeld van een inmiddels wijdverbreid verschijnsel: interactieve beleidsontwikkeling. In korte tijd is dit een heuse markt geworden waar overheden veel geld uitgeven en bureautjes veel geld verdienen. Enkele tientallen bureaus strijden om de opdrachten van de gemeenten, provincies en ministeries. Hun product? Het «opleuken» van het praten over beleid. John Jansen van Galen leest een column, Lebbis en Jansen doen een sketch. Victor de Koninck praat zonder enige kennis van het onderhavige beleidsveld de thema’s aan elkaar. Het is natuurlijk niet ingewikkeld om deze trend van kritische kanttekeningen te voorzien. Wie vermaak en reflectie met elkaar combineert is geneigd pijnlijkheden te vermijden. Wie televisiepersoonlijkheden vraagt als voorzitter kan niet verwachten dat echte dilemma’s op tafel komen. De nieuwe beleidspraktijk spreekt de burger bovendien aan als consument en roept als het ware zapgedrag op. Wordt het saai na de column, dan is men gauw weg. Het bestuur maakt zich in zekere zin daarmee kwetsbaar, want tegen pretparken en theaters legt men het natuurlijk uiteindelijk toch af. En toch schiet deze calvinistische benadering te kort. De experimenten vormen een bevrijding uit de talloze hoorzittingen en inspraakavonden waar bestuurders of ambtenaren de avond begonnen met een — steevast te lange — uiteenzetting van hun eigen problemen. Niets is dodelijker voor een geanimeerde discussie dan deze verkorte socialisatie in de faustiaanse tragiek van de bestuurder. Een beetje commercieel bureau houdt ambtenaren en bestuurders dan ook weg in de «kritische» eerste fase van een avond of proces. Daarbij voegen journalisten met een anekdote in een column vaak wezen lijke elementen toe aan een beleidsdiscussie. Dit zijn vaak typisch de elementen waarop burgers aanslaan en die ook bij ambtenaren de zinnen verzetten. Door de wat vrijere associaties vindt een machtsverplaatsing plaats: burgers voelen zich gelegitimeerd ook een duit in het zakje te doen. Via dergelijke experimenten wordt bovendien het repertoire van technieken om de betrokkenheid van burgers te versterken vergroot. Tegen de achtergrond van de radicale sociaal-culturele veranderingen die de samenleving doormaakt, is het niet meer dan logisch dat het openbaar bestuur op zoek gaat naar nieuwe vormen.

Bij interactief beleid worden burgers en/of hun associaties in een vroege fase bij de ontwikkeling van beleid betrokken. Dus niet meer aan het einde als een plan al gemaakt is, maar juist bij het bedenken van het plan. Een duidelijk formeel-juridisch kader voor deze interactieve praktijken is er niet: de experimenten hangen enigszins in de lucht. De spelregels worden ook meest tijdens de interactie geschreven of bijgesteld. Interactief beleid komt niet in de plaats van de bekende participatie achteraf, maar is een poging om door vroegtijdige afstemming die opbouw van «hindermacht» in de eindfase te voorkomen. Er is voorts sprake van een grote diversiteit aan experimenten variërend van de hierboven aangehaalde «toekomstgesprekken» tot overleg met maatschappelijke groepen bij het uitwerken van de «grote nota's» in Den Haag, zoals de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en het Nationaal Verkeer- en VervoerPlan, NVVP. Ook zijn er kwesties waarbij het bestuur gericht een probleem uitbesteedt, zoals bij vastomlijnde kwesties als rond de Tweede Maasvlakte of rond Schiphol.

De diversiteit aan interactieve praktijken kan worden ingedeeld op een schaal. Aan de ene kant staan openbare publieksgeoriënteerde praktijken en aan de andere kant van het spectrum de neo-corporatistische associatiegerichte praktijken, waarbij de overheid vooral de grote belangenbehartigers binnen wil halen en veel minder is geïnteresseerd in wat individuele burgers vinden. Toekomstgesprekken zijn sterk publieksgeoriënteerd, terwijl het overleg met maatschappelijke organisaties (bij de grote nota’s en het TOP-overleg rond Schiphol) een meer besloten karakter hebben. Deze overlegvormen kennen sterk neo-corporatistische trekken. De metafoor «het groene poldermodel» geeft al aan dat de normen en gewoonten uit het tripartiete overleg tussen werknemers, werkgevers en overheid hier richtinggevend zijn. Een laatste karakterisering van interactief beleid is dat de verantwoordingsstructuur vaak onduidelijk is: de status van de eventuele overeenstemming in het interactieve proces blijft onhelder; sterker nog, juist hierover wordt in het interactieve verband druk onderhandeld.

De politiek beleeft op dit moment een fase van ongekende experimenteerdrift en tijdens die verbouwing gaat die politiek gewoon door, zij het zonder duidelijke kaders, zonder een algemeen gedeeld begrip van de spelregels, en zonder een duidelijke verantwoordingsstructuur. Maar waartoe leiden deze experimenten met interactief beleid? Hoe moeten we die experimenten beoordelen? En op welke manier kunnen we de kwaliteit van die experimenten toetsen? De politiek ontglipt aan de institutionele kaders. Dit wordt duidelijk wanneer we kijken naar de rolpatronen van weleer. Politici kunnen niet én nieuwe praktijken introduceren én zich blijven beroepen op het «primaat van de politiek». Want in dat leerstuk gold dat de bemoeienis van belangengroepen zoveel mogelijk moest worden teruggedrongen. Juist de gekozen politicus was bij uitstek geschikt om de noodzakelijke «afwegingen» te maken. Maar mondige burgers wachten niet meer tot het bestuur zijn plannen af heeft. Zij hebben behoefte aan directe betrokkenheid. Ambtenaren hebben op hun beurt behoefte aan de kennis van mondige burgers. Zo blijft er van de oude verhoudingen in de driehoek burger-politiek-ambtenaar weinig meer over.

Omdat we vasthouden aan zowel het primaat van de politiek als de introductie van interactief beleid ontstaat een spanning in het politieke systeem: aan de ene kant wil de politiek de touwtjes in handen houden, aan de andere kant wil ze maatschappelijke groepen betrekken bij collectieve besluitvorming. En dat wringt steeds weer. Interactief beleid is in wezen een publiekelijk avontuur met onbekende afloop. «Als bestuurders wisten waar ze aan begonnen, deden ze het niet», vertrouwde een consultant mij eens gniffelend toe.

De nieuwe communicatie- en participatiepraktijken ontwikkelen onverwacht een eigen dynamiek. Belangengroepen zijn niet geïnteresseerd in bijeenkomsten waar zij hun mening kunnen geven. Zij willen meedenken en liefst zaken doen. Dat blijkt in het «polderoverleg» dat eveneens in het kader van de Vijfde Nota is opgericht. Dit overleg met een aantal maatschappelijke organisaties is geenszins vrijblijvend, al ligt het primaat voor de besluitvorming duidelijk bij de politiek. Minister Pronk zei tijdens het eerste polderoverleg op 25 mei: «Dit is niet alleen een uitwisseling van meningen. Anderzijds worden hier ook geen bindende afspraken uitonderhandeld. Het gaat om een tussenvorm: een poging tot consensusvorming.» Het is dus overleg, maar geen onderhandeling. Maar overleg is helemaal niet zo eenvoudig te scheiden van onderhandeling. Deze categorieën lopen in de praktijk eerder in elkaar over. Wanneer een coalitie van belangengroepen en ministeries het eens is over de definitie van de belangrijke problemen, dan rollen daar de oplossingen later ook nog wel uit.

Nu zullen sommige bestuurskundigen zich wellicht vergenoegd in hun handen wrijven. Zijn dit niet mooie voorbeelden van vroegtijdige «doelvervlechting»? Worden hier nu niet de «wederzijdse afhankelijkheden» gecreëerd die de priesters van het procesmanagement altijd voor zo belangrijk houden? De geprivilegieerde toegang van een selectie aan belangengroepen tot de beleidsvoorbereiding roept juist eerder vragen op. Want wie heeft die groepen als Milieudefensie of de ANWB eigenlijk gekozen? Op basis waarvan? Op basis van welk mandaat spreken deze groepen eigenlijk namens hun «achterbannen»? En hoe wordt verantwoording afgelegd, door wie en aan wie?

In het verschijnsel van interactief beleid weerspiegelt zich een bredere verschuiving — in de aard van de politiek. Politiek wordt steeds meer een slag om de geloofwaardigheid van het openbaar bestuur en het vertrouwen van de burger daarin.

De Harvard-politicoloog David Putnam heeft veel onderzoek gedaan naar de dynamiek van vertrouwen in het openbaar bestuur. Zijn stelling is dat het bestuur gebaseerd is op twee vormen van vertrouwen: het «sociaal vertrouwen» en het «politiek vertrouwen». Het sociaal vertrouwen is het vertrouwen dat je hebt in mensen. In zijn analyse wordt dit opgebouwd wanneer burgers actief zijn in allerhande sociaal-culturele circuits. Niet in politieke circuits, maar in de speeltuin- of de bowlingvereniging. Politiek vertrouwen vat Putnam op als het (passieve) vertrouwen in politieke autoriteiten. Putnam schrijft sombere boeken over het afnemende vertrouwen in het bestuur en wijt dit aan het verval van de sociale samenhang in de samenleving. Maar het verschijnsel interactief beleid past niet in zijn schema. Putnam heeft ten onrechte geen oog voor het feit dat de overheid het vertrouwen in het bestuur kan vergroten. Niet door speeltuinverenigingen op te zetten maar door burgers bij het bestuur te betrekken. In interactief beleid bijvoorbeeld.

Interactief beleid krijgt een rol in de bepaling van de geloofwaardigheid van het bestuur. Om dit te begrijpen is niet het werk van de politicoloog Putnam van belang, maar dat van de sociologen Anthony Giddens en Ulrich Beck. Zij benadrukken dat burgers steeds minder volmachten afgeven. In aansluiting daarop zou je kunnen stellen dat besturen niet gaat om het genereren van passief vertrouwen in de sterke staat maar om het steeds weer opnieuw ontwikkelen van «actief vertrouwen». Dit actieve vertrouwen is geen kwestie van «geloof» in een zittend bestuur maar van betrokkenheid bij het besturen als activiteit. Het wordt gegenereerd door inzicht en ervaring, en is ook gerelateerd aan de mate waarin het bestuur goed functioneert.

Interactief beleid kan nu worden gewogen: in welke mate draagt het bij aan het genereren van actief vertrouwen? Wie kijkt naar de experimenten ziet beide varianten: soms wordt interactief beleid ingezet om het passief vertrouwen in de overheid te vergroten, soms wordt er actief vertrouwen op gebouwd. In veel gevallen blijkt het openbaar bestuur interactief beleid te zien als een soort investering voor het vergroten van passief vertrouwen in een overheid. Juist dan gaat het vaak mis. Waar burgers zonder te participeren relatief tevreden waren, misschien omdat ze geloofden dat de Nederlandse overheid het redelijk goed deed, leiden juist de activiteit in het bestuur en het inzicht in de niet altijd professionele manier waarop dit gebeurt tot een afname van dat vertrouwen. Interactief beleid is geen zondagse activiteit waarvoor geldt «baat het niet, dan schaadt het niet». De geloofwaardigheid kan wel degelijk afnemen. Maar via interactieve beleidsvoering kan een nieuwe geloofwaardigheid ook worden veroverd. Wanneer interactieve beleidsontwikkeling op de verkeerde manier wordt geïnstitutionaliseerd, zou het precies het tegenovergestelde effect kunnen hebben van wat men ermee beoogde.

Democratie kun je op drie manieren uitleggen: democratie als vertegenwoordiging, waarbij de burger een groep vertegenwoordigers kiest die de besluitvormingsmacht over maatschappelijke vraagstukken wordt toevertrouwd; als een controlerend systeem, waarbij je ontwikkelingen in de samenleving gecontroleerd laat plaatsvinden: machtsuitoefening wordt zo democratisch aan banden gelegd; én je kunt democratie zien als deliberatie. De essentie van dit perspectief is dat de kern van democratie bestaat uit overleg. Overleg en discussie tussen burgers. Als interactief beleid een nieuwe vorm van deliberatieve democratie is, dan zou er in de eerste plaats sprake moeten zijn van inclusiviteit: de mate waarin groepen die door beleid geraakt worden ook de mogelijkheid hebben erover mee te praten. Dat lijkt een open deur, maar is het niet. Het referendum over IJburg bijvoor beeld. Waarom mochten alleen de burgers van Amsterdam meestemmen, terwijl de toekomst van het IJmeer voor vele anderen ook een belangrijk issue was? Democratie als deliberatie zou zoeken naar de territoriale schaal waarop redelijkerwijze kan worden gezegd dat iedereen die door het beleid geraakt wordt de mogelijkheid heeft over dat beleid mee te spreken.

Het tweede criterium is openbaarheid. Veel van het interactieve beleid speelt zich af in dezelfde achterkamertjes waar het corporatistische overleg zich afspeelde. Een derde punt wordt wederkerigheid genoemd. De mensen die in een situatie in discussie gaan, hebben allemaal het recht goed begrepen te worden. Dat veronderstelt een wederzijdse interesse in de bijdragen van de ander. Als het debat gaat over de strategische ruimtelijke ontwikkeling in Amsterdam-Noord en iemand zegt: «Ik wil een fontein», antwoordt het bestuur: «Sorry mevrouw, daar gaat het hier niet om.» Wederkerigheid betekent dat men in het debat helder probeert te krijgen wat wordt bedoeld wanneer iemand voor een fontein pleit. Of, om het anders te zeggen, hoe een fontein zich verhoudt tot het strategisch beleid van Amsterdam-Noord. Wederkerigheid is in veel gevallen het problematiseren van de beleidstaal.

Deze criteria zou ik willen hanteren als «keurmerk» voor interactief beleid. Hierbij komen we tot andere waarderingen. Het vermaakselement, dat we zo makkelijk ridiculiseren, kan verschillend worden uitgewerkt. Aan de ene kant kan het worden tot een show voor het zittende bestuur. In dat geval leidt het in het beste geval tot een versterkt passief vertrouwen. In andere gevallen worden de termen gevonden die de interesse van de burger in het actief besturen vergroten. In dat geval wordt de inclusiviteit vergroot en daarmee de democratische waarde. Juist het vinden van de termen die burgers aanspreken maakt die burgers zelf geïnteresseerd in het bestuur.

Het vierde punt is identificatie. De samenleving is de afgelopen dertig jaar ingrijpend veranderd. In de nieuwe samenleving is sprake van een grotere sociaal-culturele diversiteit. Wat deze burgers met elkaar delen is voor henzelf vaak onduidelijk. Net zomin zijn zij vanzelfsprekend geïnteresseerd in het bestuur. In dat perspectief vormt de gemeenschap die moet gaan beslissen over een project zich pas op de interactieve avond waarop de burgers bij elkaar komen. Interactieve beleidsprocessen zouden wel eens de basis kunnen zijn van een nieuwe tijdelijke vorm van gemeenschapsvorming. Dit betekent dat identificatie een kernopgave wordt voor interactief beleid. Als die processen niet onderkend worden, mag men ook niet verwachten dat interactief beleid actief vertrouwen zal opleveren.

Als vijfde en laatste punt: het is belangrijk om democratie als deliberatie te toetsen aan de koppeling tussen de discussie en de besluitvorming. Vrijblijvend praten zonder duidelijkheid over de status van de uitkomst levert geen bijdrage aan de democratie. Voor de bepaling van de kwaliteit van democratische beleidsvorming is die onderlinge koppeling zeer wezenlijk.

Is interactief beleid nu een nieuwe vorm van deliberatieve democratie? Dit is vooralsnog een open vraag. Tot nu toe waren alle experimenten vrijblijvend. Nu wordt het interessant om te praten over de institutionalisering van deze deliberatieve democratie. Daarbij zijn de kernvragen: hoe richt je het in, hoe verhoudt het zich tot bestaande structuren en vooral: waar gaat het je om? Gaat het nog om de effectiviteit van bestuur, zoals nu in de meeste gevallen, of wil je het expliciet richten op de verdieping van de democratie? In ieder geval zullen andere criteria aan bod moeten komen. Beleidsvoering is allang niet meer een kwestie van het vinden van de juiste middelen bij de politiek bepaalde doelen. Het bestuur vraagt om drie verschillende kwaliteiten: het ontwikkelen van optimale kennis over een bepaald probleem, het opbouwen van actief vertrouwen onder de belanghebbenden en het uitbouwen van de maatschappelijke capaciteit om gemeenschappelijk te handelen. De vraag is of het poldermodel waar we nu mee experimenteren daar wel toe is geëigend. Het ontsnapt op dit moment niet aan de sfeer van de achterkamertjespolitiek. De problematiek tussen woordvoerders en hun achterban is onopgelost. Wil interactief beleid een bijdrage zijn aan de vernieuwing van de democratie, dan moet dit worden opgelost. Hier zou het «voucher-systeem» van de politicoloog Schmitter kunnen worden gebruikt. Geef de mensen bij hun kiesbiljet honderd vouchers. Die kunnen ze inzetten op de groepen waarvan ze vinden dat die als permanente adviseurs van de overheid in ogenschouw moeten worden genomen. Ze kunnen honderd vouchers geven aan de vereniging Das & Boom, ze kunnen er ook vijf geven aan de ANWB of Natuurmonumenten. Het zou een methode zijn om dat poldermodel te democratiseren. Van alle gekozen organisaties zou vervolgens ook een democratische verantwoordingsplicht worden geëist. Een andere mogelijkheid is om met democratie als deliberatie het referendum uit het slop te trekken. De kracht van het referendum is niet de keuze aan het eind, maar het debat dat eraan voorafgaat. We zijn toe aan een tweede generatie referenda: deliberatieve referenda. Deliberatieve referenda beginnen met een uitgebreide fase van interactief beleid die leidt tot het formuleren van een heldere probleem stelling en keuzen. De producten van de deliberatie zijn de vragen voor het referendum. Een deliberatief referendum biedt een ander perspectief op de besluitvorming over de Tweede Maasvlakte. Op dat moment was het de groene achterkamertjespolitiek die voorbijging aan de regio en aan de betreffende gemeenten. Een deliberatief referendum had geleid tot het formuleren van wezen lijk verschillende ontwikkelingsscenario’s en tot een keuze door de burgers van de breed gedefinieerde regio Rijnmond.

Interactief beleid is te belangrijk om af te doen als «opleuken van beleid». Velen willen er nog niet aan, maar deze tijdelijke bestuurspraktijken met al hun franje zijn hard op weg om een plaats in ons politiek systeem te veroveren. Al was het maar omdat de belangrijke politieke thema’s zich bijna dwangmatig aan de schaal van bestaande politieke structuren onttrekken. Te veel politicologen bestuderen de zwevende kiezers terwijl onderwijl de bureautjes de nieuwe praktijken van politiek en bestuur ontwerpen. Toch zijn het die praktijken die een waardevolle rol kunnen vervullen bij het creëren van gedeelde identificatie nu de oude vertrouwde instituties als politieke partijen en adviesraden aan bindingskracht verliezen. Het is hoog tijd dat de overheid deze institutionalisering van de nieuwe deliberatieve politiek ter hand neemt.

Maarten Hajer is hoogleraar bestuur en beleid aan de Universiteit van Amsterdam. Dit artikel is gebaseerd op onderzoek uitgevoerd met Tjitske Akkerman en John Grin. Het is de bewerking van een lezing in de Groene/Balie-reeks Renaissance van de politiek, uitgesproken op dinsdag 31 oktober. Binnenkort in deze serie over de stand van de democratie aan het begin de 21ste eeuw: Paul ’t Hart en Sweder van Wijnbergen.