Europa en de crisis

Democratie was nooit de bedoeling

Na de machtswisselingen in Griekenland en Italië is het officieel: Europa wordt geregeerd door technocraten. Gevaarlijk? ‘Het is nog een taboe, maar democratie is slechts een middel.’

Medium hh 02192528

WAT NOU DEMOCRATISCH tekort? ‘Een zeer bewust genomen principiële beslissing’, noemt de Duitse schrijver Hans Magnus Enzensberger het gebrek aan zeggenschap van de Europese burger in zijn recente essay Het zachte monster Brussel. 'Alsof er in de negentiende en twintigste eeuw nooit strijd om burgerlijke grondrechten is geleverd, zijn Ministerraad en Commissie het er al bij de oprichting van de Europese Gemeenschap over eens geworden dat de bevolking geen inspraak krijgt bij hun besluiten.’
De leiders van het eerste uur werkten volgens de methode-Monnet, legt Enzensberger uit. De zakenman Jean Monnet was het Franse brein achter de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal (EGKS), opgericht in 1951. De natiestaat was de oorzaak geweest van alle oorlogen, dus die moest worden uitgehold door een niet te stoppen proces, geleid door technocraten. Met politici had Monnet weinig op. Hij gaf de voorkeur aan met consensus genomen elitebeslissingen.
'Aan de beleefde fictie van de volkssoevereiniteit hechtte hij geen waarde’, schrijft Enzensberger. 'Monnet wist immers altijd precies wat hij wilde. Hij mikte bewust op een langlopend project dat stapje voor stapje, een inherente logica volgend, tot een steeds machtiger Unie zou leiden.’ Monnet zelf hierover: 'Daar heb ik geen groot apparaat voor nodig. Aan een bureau, een telefoon en een secretaresse heb ik genoeg.’
Deze aanpak heeft geleid tot een monster, meent Enzensberger. Geen dictatoriaal, maar een bureaucratisch monster. Dat gaat met de beste bedoelingen steeds meer bepalen hoe we moeten leven, maar lijkt in de verste verte niet op een klassieke rechtsstaat met haar gescheiden machten. De machtige Europese Commissie komt niet met wetten, maar met directieven, richtlijnen en voorschriften. 'Dat strookt helemaal met het autoritaire karakter van de Brusselse instanties’, zegt Enzensberger. 'Waar dat allemaal toe leidt, is samengevat in de zogeheten Acquis communautaire, een monstrueuze normencatalogus die geen mens ooit heeft gelezen. Al in 2005 woog het dagelijks verschijnende Publicatieblad van de Europese Unie al met al meer dan een ton, evenveel als een jonge neushoorn.’
Frits Bolkestein, oud-VVD-leider en voormalig eurocommissaris voor Interne Markt, kan zich vinden in de analyse van Enzensberger. 'De Unie is gaan lijken op de “zachte dictatuur van de welvaartsstaat”, zoals Tocqueville heeft beschreven’, vertelt hij in een gesprek hierover. 'Als Helmut Kohl een referendum over de euro had gehouden, dan was het afgewezen. Het is een project van een elite, die zich overigens meer laat leiden door politieke romantiek dan door verstandig beleid.’
Dat de Europese instituties een 'notoire’ drang hebben om uit te breiden, zoals Enzensberger schrijft, ziet Bolkestein ook: 'Het Europees Hof maakt steeds meer inbreuk op nationale soevereiniteit. De Europese Raad heeft meer macht naar zich toe getrokken. En het Europees Parlement wil altijd maar meer Europa. Ze zien niet dat de bevolking juist minder Europa wil. Andersdenkenden worden weggezet als randdebielen.’
Wat dat betreft werkt de methode-Monnet nog steeds. Die koos zestig jaar geleden inderdaad heel bewust voor sluipende integratie, zegt hoogleraar Jan van der Harst, houder van de Groningse Jean Monnet Leerstoel in de geschiedenis en theorie van de Europese integratie. 'Monnet geloofde in muddling through, doormodderen, kijken op welke terreinen voortgang mogelijk was. Weerstand zou worden overwonnen door de spillover, oftewel de olievlek. Integratie hier leidt automatisch tot de noodzaak van integratie daar.’
Dat betekent niet dat Monnet antidemocratisch was, vindt Van der Harst: 'Monnet zag wel degelijk het belang van draagvlak. De EGKS kreeg een Assemblée, om ervoor te zorgen dat de bevolking interesse bleef houden. En hij was de oprichter van het Actiecomité voor de Verenigde Staten van Europa, waar leiders van politieke partijen en vakbonden aan deelnamen. Is dat technocratisch? Ja, maar tot overeenstemming komen met belangengroepen is ook een vorm van politieke wilsvorming.’
Toevallig werkt Van der Harst ook veel samen met het Montesquieu Instituut. Hij is dus niet alleen geïnspireerd door Monnet, maar ook door Montesquieu en diens trias politica. Ontbreekt die deling der machten in Europa? 'Ja, dat kun je wel zeggen. Er is geen duidelijke regering. Het Europees Parlement heeft geen recht van initiatief en de Commissie vormt geen eenduidige centrale regering. Maar democratische voorstellingen zijn ook moeilijk te projecteren op het supranationale niveau. We zijn geen federale staat. Tot die tijd is praten over een democratisch model niet realistisch. Wat we nu hebben, past bij het doormoddermodel van Monnet. Ik vind dat op zich niet ondemocratisch. Het wordt pas een probleem als mensen er geen binding meer mee hebben.’

TOEN DE grenzen van de olievlek in de jaren zeventig waren bereikt en duidelijk werd dat het juist die binding was die ontbrak, dreigde het Europese project vast te lopen. Er miste een Europese identiteit, besloten de beleidsmakers. Daar kon iets aan gedaan worden, dachten ze, en daarom ontwikkelden ze samen met marketingdeskundigen een uitgebreid pakket aan culturele initiatieven en informatiecampagnes. De antropoloog Cris Shore beschreef dat in 2000 uitgebreid in zijn boek Building Europe: The Cultural Politics of European Integration. Het doel was niets minder dan een 'Europees bewustzijn’. Dat moest door middel van een topdown-beleid in de massa’s geïnjecteerd worden. Monnet zelf had al toegegeven dat, als hij het allemaal over had kunnen doen, hij met cultuur zou beginnen.
Volgens Shore groeide dat Europese bewustzijn in werkelijkheid vooral in de Brusselse ambtenarij. In de Europese hoofdstad werken mensen ver van hun vaderland met elkaar, tegen goede salarissen, op afstand van de lokale bevolking. Daar ontstonden echte Europeanen, precies zoals Monnet dat had gehoopt. Hij schreef al enthousiast over de Commissie als laboratorium waar de nieuwe 'Europese Mens’ zou worden geboren. De Europeaan, dat is een technocraat, ongebonden en niet gehinderd door nationalistische of populistische gevoelens.
Aan de structuur van de Gemeenschap veranderde intussen niets. Jazeker, ze breidde uit. Ze werd bovendien verbreed naar het monetaire domein. Maar ze ging niet lijken op een democratie. Belangrijk werden de informele netwerken met hun eigen regels, carrières en persoonlijke relaties. Dat parallelle systeem werd door veel politicologen geroemd om z'n flexibiliteit. Maar het was ook dé plek waar corruptie en vriendjespolitiek konden gedijen, aldus Shore.
Toegegeven: wat dat betreft zijn democratieën net zo min brandschoon. Daarom vindt Adriaan Schout, hoofd van het Europese studies-programma van Clingendael, dat democratie op zich geen doel is. 'Het is nog een taboe, maar democratie is maar een middel. Het doel is legitiem bestuur. En daarvoor is een balans nodig tussen drie zaken: een onafhankelijke rechtspraak, technocratische processen die goed en transparant worden uitgevoerd, en democratische controle. In de monetaire unie is die balans niet goed. Beleid voor de euro is complex en gaat over de lange termijn. Daarvoor is de democratie niet geschikt. Je wilt niet dat de Europese Centrale Bank democratisch is. Er is wel juridische controle nodig, en die was niet sterk genoeg op onderdelen van het eurobeleid. De technocratie, de invloed van deskundigen, was ook te zwak bij de euro. Kijk bijvoorbeeld naar het negeren van klachten over de toelating van Griekenland. Maar de democratische invloed is te groot. Democratie moet zich niet bezighouden met micromanagement, zoals ze in Italië hebben gedaan.’
Pensioenen halveren, is dat dan micromanagement? Een bankier als premier aanstellen, of biljoenen euro’s in een noodfonds stoppen? Schout: 'Parlementen moeten kiezen op hoofdlijnen: willen we de euro, ja of nee? Als ze ja zeggen, zoals in Griekenland en Italië, moeten er technocraten komen om ervoor te zorgen dat de boel niet in het honderd loopt. De balans zoeken, dat is een proces van volwassenwording van het Europese staatssysteem.’
Ook Bolkestein vindt de angst voor technocraten overdreven. 'Nemen technocraten het over? Alleen in Griekenland en Italië. Maar dat moet ook, want daar hebben politici er een potje van gemaakt.’

ZO DENKEN meer mensen erover. 'Pessimistische media lijken niet door te hebben dat in deze tijd van onbenullig populisme democratie het probleem is, niet de oplossing’, schreef de invloedrijke econoom Melvyn Krauss op 17 november in NRC Handelsblad. 'De democratie belet tenslotte de pijnlijke, maar noodzakelijke hervorming in het zuiden.’ Ook West-Europa krijgt een veeg uit de pan. 'De democratie heeft geleid tot de ernstige onderfinanciering van het Europese steunfonds.’
Maar om wat voor hervormingen gaat het dan? Heel toevallig liggen die altijd in de lijn van de neoliberale utopie: een wereld zonder vaste cao’s, met geprivatiseerde staatsinstellingen, hoge arbeidsmobiliteit en schaalvergroting. Dat is het recept waarmee de centraalbankiers en de eurocommissarissen Europa nu gaan hervormen.
Maar dat ligt ook al besloten in de keus voor Europese economische integratie die zestig jaar geleden door de elite werd gemaakt. Eigenlijk is de Unie altijd een economische gemeenschap gebleven, schrijft Enzensberger: 'In de ogen van haar pleitbezorgers wordt het lot niet, zoals Napoleon nog dacht, door de politiek, maar door de economie bepaald. Die presenteert zichzelf als een hogere macht die door niets wordt tegengehouden, en zeker niet door de eeuwenoude tradities, mentaliteiten en constituties van de Europese landen.’
Natuurlijk, het doel was nobel: nooit meer oorlog. Maar 'economische expansie’ werd gekozen als noodzakelijk middel om dat te bereiken, zoals expliciet is genoemd in de preambule van het Verdrag van Rome van 1957. Enzensberger heeft dus gelijk. De groei is de baas. En in zo'n Unie moet gedaan worden wat de financiële markten wensen. Met groei als geheiligd middel zijn andere 'middelen’, zoals democratie, ondergeschikt. Net zoals legitiem bestuur, draagvlak, werkgelegenheid, culturele eigenheid, duurzaamheid of rechtvaardigheid.
Dat deze poging om Europa te homogeniseren duurzaam is, gelooft Enzensberger niet. 'Alle imperia van de geschiedenis hadden slechts een beperkte halveringstijd voordat ze ten onder gingen aan hun expansiedrang en hun interne tegenstellingen.’

Beeld:

Rue des Archives / HH

Parijs, 19 maart 1951. Oprichting Europese Gemeenschap Kolen en Staal. Monnet (midden) tekent het Plan Schuman