In 2015 kwamen een miljoen vluchtelingen, vooral Syriërs, via de Middellandse Zee illegaal Europa binnen, meer dan achthonderdduizend van hen reisden vanuit Turkije naar Griekenland, 3771 mensen stierven dat jaar onderweg in de Egeïsche Zee. Twee jaar geleden, op 18 maart 2016, ondertekenden de Europese Unie en Turkije een akkoord dat een eind moest maken aan de stroom vluchtelingen naar Griekenland. De bedoeling van de deal was om vluchtelingen te ontmoedigen de gevaarlijke overtocht te maken én een aantrekkelijk alternatief te bieden.
De afspraken: Turkije kreeg zes miljard euro van de Europese Unie voor de opvang van de ruim drie miljoen Syrische vluchtelingen (de eerste drie miljard is gegeven, de Europese Commissie heeft de lidstaten afgelopen week om de tweede tranche van drie miljard euro gevraagd). In ruil daarvoor zou het land ervoor zorgen dat minder vluchtelingen en migranten de oversteek naar het Europese vasteland maakten. Daarnaast werd afgesproken dat Syrische vluchtelingen vanuit Turkije zouden worden herverdeeld over EU-landen, en dat migranten die geen recht hebben op bescherming konden worden teruggestuurd naar Turkije.
Het akkoord had vrijwel direct effect: al twee, drie dagen na ondertekening daalde het aantal mensen dat aankwam vanuit Turkije op de Griekse eilanden rigoureus. ‘Een val van 97 procent’, noemt de Europese Commissie het zelf in een recent rapport. In de eerste drie maanden van 2016, tot 19 maart, kwamen gemiddeld 1767 mensen per dag op de eilanden aan. Vanaf 20 maart, de dag dat het akkoord in werking trad, tot eind maart waren dat er gemiddeld nog maar 383 per dag. Het nieuws over de deal had snel de ronde gedaan onder vluchtelingen die nog in Turkije zaten, evenals berichten over de dramatische situatie in Idomeni, het provisorische kamp waar gestrande vluchtelingen werden opgevangen nadat Macedonië de grens had gesloten. In totaal nam het aantal mensen dat in bootjes aan de Griekse kust verscheen af van 873.179 in 2015 tot 174.605 in 2016 en zelfs maar 29.718 in 2017.
Dit snelle succes haalde echter ook direct de druk van de Europese overheden af om de rest van de afspraken na te komen. De kern van de deal tussen Brussel en Istanbul was immers dat illegale migratie naar Griekenland zou verminderen, in ruil voor meer legale migratie, rechtstreeks vanuit Turkije. Maar die herverdeling is niet of nauwelijks van de grond gekomen. Om nog wat getallen te noemen: tussen 20 maart 2016 en eind 2017 kwamen volgens cijfers van de Europese Commissie in totaal 57.194 mensen vanuit Turkije op de Griekse eilanden aan, de meesten zitten nog vast in kampen op de eilanden of zijn verdwenen. Maar 2164 mensen zijn teruggestuurd naar Turkije en slechts 12.467 Syrische vluchtelingen zijn rechtstreeks vanuit Turkije door Europese lidstaten opgenomen.
‘Het akkoord is nog steeds niet serieus geïmplementeerd’, zegt Gerald Knaus telefonisch vanuit Wenen. Knaus, directeur van de denktank European Stability Initiative (esi), reist als een van de bedenkers van de EU-Turkijedeal al twee jaar parlementen en organisaties in heel Europa af om Europese politici ertoe te bewegen de migratieproblematiek eindelijk structureel aan te pakken en de afspraken die gemaakt zijn in het akkoord werkelijk na te komen.
Eerst wil hij iets kwijt: er was heel veel kritiek op het akkoord destijds. Vanaf de rechterflank noemden critici het een duivelspact met Turkije, de linkerflank vond het een verdere stap in de bouw van Fort Europa waarbij mensenrechten overboord werden gegooid. ‘Maar in maart 2016 was er geen beter idee’, zegt Knaus. ‘En nu, in maart 2018, hoor ik ook geen beter idee.’ Begin 2016 had de Hongaarse premier Orbán iedereen in de Europese Unie overtuigd om de grenzen dicht te doen, de Balkanroute te sluiten en zo vluchtelingen in Griekenland op te sluiten. Daar moest iets tegenover komen te staan, vonden tegenstanders, onder wie Knaus. ‘Ik vind de deal niet ideaal’, zegt hij, ‘maar het is het beste wat we konden krijgen, zorgen voor een gereguleerde migratie met respect voor het VN-Vluchtelingenverdrag.’ Zijn voorstel: de deal nu eindelijk goed gaan uitvoeren. Want op de implementatie heeft hij, en velen met hem, grote kritiek.
Zo zitten er dertienduizend mannen, vrouwen en kinderen op dit moment vast in overvolle vluchtelingenkampen op de Egeïsche eilanden. ‘In deplorabele omstandigheden en zonder toegang tot adequate bescherming en basisvoorzieningen’, schrijven negentien mensenrechtenorganisaties bij de start van de campagne #OpenTheislands begin maart aan de Griekse overheid. Het grootste kamp, Moria op Lesbos, huisvest zo’n zesduizend mensen, terwijl de officiële opvangcapaciteit maximaal tweeduizend is. ‘De menselijke kosten zijn te hoog’, zegt Yara Boff Tonella, woordvoerster van Amnesty International in Amsterdam. Volgens haar is de situatie in het kamp bij Vathy op Samos, waar zeventienhonderd mensen zitten, nog erger dan in Moria. Er zijn, zegt ze, geen aparte secties voor alleenstaande vrouwen, zelfs de douches kunnen niet op slot. Ook de unhcr meldt in een rapport begin dit jaar dat er regelmatig meldingen binnenkomen van seksuele intimidatie en geweld. ‘Een heel onveilige situatie voor vrouwen’, zegt Boff Tonella. ‘De psychische nood is er enorm, alle voorzieningen zijn onder de maat, in Vathy is het eten niet goed, er is geen warm water…’
Het verblijf op de eilanden wordt zo door de Griekse overheid bewust onaantrekkelijk gemaakt zodat vluchtelingen onder elkaar dat nieuws verspreiden. ‘Hoe kunnen twee winters lang mensen doodvriezen in tentjes in Europa?’ vraagt ook pvda-europarlementariër Kati Piri, Turkije-rapporteur en betrokken bij de deal, zich af. Aan het geld ligt het niet. Er zijn volgens Piri miljoenen uit het EU-budget naar Griekenland gegaan om de opvang te verbeteren. ‘Een cynische strategie’, noemt Gerald Knaus van het esi het.
Het grootste probleem, constateert Knaus, is de traagheid van de Griekse asielprocedure. De gemiddelde wachttijd het afgelopen jaar was vier tot vijf maanden. ‘We falen in het maken van snellere beslissingen over wie bescherming moet krijgen en wie teruggestuurd kan worden’, zegt Knaus. Hij vindt het een gemeenschappelijk Europees falen. Het gaat hier immers over een Europese buitengrens en daarmee is het niet een puur Grieks probleem. ‘Na twee jaar had op de eilanden nu wel een goed asielsysteem opgebouwd kunnen zijn.’
Hij pleit voor het overnemen van het Nederlandse asielsysteem. Dat is volgens hem van hoge kwaliteit, met gratis juridische bijstand en de mogelijkheid tot beroep, gecombineerd met snelheid. ‘Amsterdam in the Mediterranean’, is wat hij zou willen. Een pilot nog dit jaar op te zetten in Italië en Griekenland, volledig betaald door de Europese Unie, zou volgens hem leiden tot enorme vermindering van illegale aankomsten, meer doden op zee voorkomen en de controle herstellen. Bovendien zou het vluchtelingen en migranten snel duidelijkheid geven over hun toekomst. ‘Zet een voormalig hoofd van de Nederlandse ind op de eilanden om daar een goed asielsysteem op te bouwen’, zegt Knaus.
Het tweede probleem is de herverdeling. Het opbouwen van een veilige en legale route vanuit Turkije is niet van de grond gekomen. De Europese Unie is de afspraken niet nagekomen. Turkije wel: de visumplicht voor Syriërs is ingevoerd, Afghanen en Irakezen hebben meer rechten gekregen, Syriërs een werkvergunning, de Turken patrouilleren langs de grens. De Turkse regering steekt ondertussen vele miljarden meer in de opvang van de Syrische vluchtelingen dan de zes miljard die ze krijgt uit Brussel. ‘De Turkse bevolking verdient niet dat we hen in de steek laten’, zegt Piri. Het trekt volgens haar een grote wissel op de Turkse samenleving. ‘Achteraf hadden we het systeem van hervestiging op papier moeten zetten’, denkt Kati Piri. ‘We hebben nu alleen een commitment.’
Volgens Knaus moeten Europese lidstaten niet langer hameren op gelijke verdeling in Europa. Nu al is het zo dat driekwart van alle vluchtelingen wordt opgenomen door dezelfde landen: Duitsland, Nederland (Nederland nam relatief veel mensen op uit Turkije), Frankrijk, Zweden, Finland, Italië, Griekenland. ‘Waarom zou je zoveel energie steken om vijfduizend asielzoekers naar Polen te sturen terwijl ze binnen een paar maanden weer terug zijn?’ zegt Knaus. Zijn voorstel: creëer een eigen groep landen met een bevolking die zich nog wel bekommert om vluchtelingen. ‘Je hebt Orbán en zijn racistische beleid’, zegt hij. ‘Maar er zijn ook landen binnen Europa die nog wel moreel besef hebben, laten zij de handen ineenslaan. Zweden, Nederland, Duitsland. ‘Laten we dat niet laten afhangen van andere landen met populistische leiders die niet willen deelnemen.’
Een kopgroep binnen Europa, daar pleit ook Piri al langer voor. ‘We moeten ons niet tegen laten houden door de dwarsliggers’, vindt ook zij. Maar de groep wordt wel steeds kleiner. Van de 28 lidstaten doen er slechts vijf mee met de herverdeling. Geen land neemt bovendien het voortouw om werk van zo’n kopgroep te maken. Ook zij weet: deze landen verschuilen zich maar al te graag achter de onwil van de Oost-Europeanen. De omslag van Oostenrijk speelt daarbij een grote rol. Zij hebben zich nu met de extreem-rechtse regering bij de Oost-Europese landen gevoegd. Het kamp van Viktor Orbán is hiermee groter geworden. Het komend jaar belooft weinig goeds. Oostenrijk wordt vanaf 1 juli voorzitter van de EU, hun minister van Migratie is van de extreem-rechtse fpö. Daarna wordt Roemenië voorzitter. En ook de verhouding tussen Europa en Turkije wordt complexer, zeker als de grondwet na de volgende verkiezingen is veranderd. ‘Alle dossiers op het gebied van migratie zitten muurvast’, zegt de europarlementariër. ‘Ik zie geen positieve ontwikkeling.’
‘Het debat zou minder ideologisch moeten zijn en meer pragmatisch’, verzucht Knaus. Hij geeft het nog niet op, hij heeft een oud-directeur van Amnesty bij zijn esi-team betrokken om ook de mensenrechtenorganisaties binnenboord te krijgen. Het is voor hem een gevecht om te redden wat er te redden valt van het VN-Verdrag, van onze moraal. Hij zou willen dat er een taskforce voor de Turkijedeal wordt aangesteld. Een kleine groep mensen die verantwoordelijk is voor het opzetten van een structuur en de uitvoering. ‘Het kunnen niet de hele tijd Merkel en Rutte zijn die zich ermee bezighouden’, vindt hij. Het is volgens hem nu of nooit: ‘Of je implementeert het akkoord op zo’n manier dat je de mensenrechten respecteert, óf het zal falen.’
De vluchtelingencrisis zou dit voorjaar weer kunnen oplaaien, voorspelt de esi-directeur. Er was al een enorme toename van het aantal mensen dat aankwam op de Griekse eilanden in het tweede deel van 2017. ‘Het is waarschijnlijk dat er meer mensen gaan komen’, denkt hij. Misschien brengt dat de regeringen in Europa weer in beweging.