Grenzen van de godsdienstvrijheid

Die doek past ons allemaal

De hoofddoek maakt weer eens felle discussies los, ditmaal over diversiteitsbeleid bij de politie. Religieuze uitingen vloeken met de seculiere staat. Of toch niet?

De korpschef van de Nationale Politie Erik Akerboom is ‘geschrokken’ van de reacties op het voorstel van de Amsterdamse politiechef om de hoofddoek toe te laten onder de politiepet. Het plan is (voorlopig) van de baan. ‘Er is geen draagvlak’, aldus Akerboom. ‘Niet in de samenleving en niet binnen de eigen gelederen.’

Of het opheffen van het hoofddoekverbod diversiteit bevordert, is helemaal niet duidelijk. Maar daar ging de discussie niet over; de focus lag breder. Voorstanders vinden hoe dan ook dat officiële instanties een afspiegeling moeten zijn van de multiculturele samenleving. ‘Hét punt is: de samenleving verandert, en is de politie bereid daarin mee te gaan?’, zo vatte cultureel antropoloog Sinan Çankaya dit standpunt samen in De Nieuwe Maan, een wekelijkse talkshow op televisie die zich richt ‘op ontwikkelingen rondom de moslimgemeenschap’.

Sinan Çankaya vond tegenover zich Jacqueline Makbouli, d66-raadslid in Beverwijk en oud-politieagent, die uiteenzette waarom zij tégen is: ‘In de grondwet is vastgelegd dat iedereen zijn religie vrij mag beleven, maar er is een grens: het hoger gezag. Dat dient neutraal te zijn. De overheid heeft het geweldsmonopolie en mag niet de schijn van partijdigheid hebben. Een hoofddoek veroorzaakt onrust, en dat geldt ook voor keppeltjes of bij wijze van spreken een Feyenoord-shirt.’ Çankaya interpreteert het begrip neutraliteit anders. Wat daarvoor doorgaat is volgens hem gebaseerd op een beeld van Nederland in de jaren vijftig: het gezag van blanke heteroseksuele mannen. ‘Dat is niet langer houdbaar.’

De rustige toon van de dialoog was een verademing vergeleken met de oplopende gevoelstemperatuur in andere tv-studio’s en op sociale media. Onmiddellijk na het Amsterdamse proefballonnetje sloeg de geigerteller boven Nederland uit, waarbij je blind kon voorspellen hoe de hazen liepen. Zoals Ian Buruma in een interview afgelopen weekend in NRC Handelsblad aangaf: ‘Identiteit en politiek zijn de afgelopen jaren steeds meer door elkaar gaan lopen. Wat je ergens van vindt, is gebaseerd op de club waar je bij hoort. Een weerlegging is meteen een aanval op je identiteit, op wie je bent.’

Small 47196087
Politieagente in Londen © Christopher L. Smith

De hoofddoek werkt als een rode lap, en het is de afgelopen jaren misschien wel een van de grootste aanjagers geweest van maatschappelijke polarisatie. Toen ruim vijftien jaar geleden meisjes met een hoofddoek aantraden in de klaslokalen en op allerlei werkvloeren startte er een discussie of dat kon. De bezwaren verschilden per perspectief. Voor openbare scholen gold bijvoorbeeld het neutraliteitsprincipe: alle religieuze uitingen – maar ook petjes – horen niet in en voor de klas. Anderen speelden de emancipatiekaart: de lap stof staat voor de vrome kuise vrouw versus de vrijgevochten verleidster en vrouwen zouden binnen de patriarchale islamitische gemeenschap zich gedwongen voelen bedekt over straat te gaan.

In 2004 gaf Cisca Dresselhuys, hoofdredacteur van Opzij, te kennen geen hoofddoek op haar redactie te dulden. Dat leidde tot hoongelach – hoe ouderwets en discriminerend! – onder moslima’s, die steun kregen uit feministische hoek. Zij lieten weten dat ze er uit persoonlijke overtuiging voor kozen, en beriepen zich op de grondwettelijk vastgelegde godsdienstvrijheid. Over islamisering van de samenleving werd toen eigenlijk nauwelijks gesproken. De grens lag voor zo’n beetje iedereen helder: geen uitingen van welke levensovertuiging dan ook binnen het domein van de neutrale staat, zoals de rechterlijke macht en de politie. Vrouwe Justitia is blind en draagt geen hoofddoek.

Inmiddels zitten meisjes met hoofddoek achter de kassa’s van supermarkten, achter balies van ziekenhuizen, ze werken op scholen, verzorgen patiënten – en zo kunnen we nog wel even doorgaan. De samenleving is eraan gewend geraakt, en je hoort vaak zeggen dat moslima’s opvallend beleefd zijn, vooral tegen oudere mensen. Waarom ook niet, ze doen gewoon hun werk goed. Tegelijkertijd viel onder moslimvrouwen die hun haren laten wapperen te beluisteren dat er van de oprukkende hoofddoekdracht een normerende werking uitgaat: wie géén hoofddoek draagt moet zich steeds vaker verdedigen tegenover de eigen gemeenschap.

De discussie die nu is opgelaaid laat zien dat de bandbreedte van het domein waarin godsdienstvrijheid geldt wordt opgerekt. Zijn religieuze symbolen mogelijk in publieke functies, bij dienders van het gezag bijvoorbeeld, of ondermijnen ze de neutraliteit van de rechtsstaat? Waarom lopen in westerse landen als Engeland en Canada wel agentes met een hoofddoek over straat, en slaat Nederland bij het idee alleen al op tilt? Is dit terechte angst voor islamisering, of is het grondwettelijk niet mogelijk?

Om de kwestie te ontdoen van politieke lading leg ik die vraag voor aan de rechtsgeleerde Wim Voermans. Hij is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden. Hij verrast me met zijn uitspraak dat er over neutraliteit helemaal niets staat in onze grondwet. ‘De scheiding van kerk en staat heeft nooit werkelijk deel uitgemaakt van ons constitutioneel bestel. Het is een houding, een cultuur’, zegt hij.

Wat is dat, een houding? Wim Voermans: ‘Sinds 1580 is Nederland een land van minderheden geworden en er is nooit een meerderheidsmacht georganiseerd. Geen groep kan zich beroepen op een dominante leidcultuur, zoals in Frankrijk en Duitsland. We zijn een land van veel gezindten en dat regelen we praktisch met elkaar. In 1848 werd in artikel 23 van de grondwet vastgelegd hoe we ermee moeten omgaan. Daarin staat geformuleerd dat in het onderwijs alle minderheden ertoe doen en dat we dat ook zo bekostigen.’

‘De scheiding van kerk en staat heeft nooit werkelijk deel uitgemaakt van ons constitutioneel bestel’

Met minderheden werden sinds de Tachtigjarige Oorlog voornamelijk katholieken en protestanten bedoeld, in de loop van de tijd aangevuld met joodse migranten en andere levensovertuigingen en politieke stromingen, zegt Voermans: ‘Frankrijk ontwikkelde in de negentiende eeuw de laïcité waarin grondwettelijk kerk en staat zijn gescheiden: juist om zich te ontdoen van de vervlechting van kerk en staat, eigenlijk van de de facto staatsgodsdienst. De strikte scheiding impliceert dat alle uitingen van religieuze overtuiging in het publieke domein, ook aan of in overheidsgebouwen en openbare scholen, verboden zijn. Dat geldt voor iedereen die in overheidsdienst is. Dus ook voor een ambtenaar die op een ministerie op de administratie werkt en nooit in contact komt met het publiek.’

Italië kent hetzelfde beginsel. Het is een katholiek land maar geen enkele religieuze uiting is toegestaan in het openbare domein. Daar zijn veel rechtszaken over gevoerd, vertelt Voermans: ‘In 2009 en 2011 ging het in de zogeheten Lautsi-zaken bij de Straatsburgse rechter om een verbod op het ophangen van een crucifix aan de muur van een openbare school. Ook in Turkije is sinds Atatürk de staat erop gericht om het secularisme strikt te waarborgen, en ook hier zijn vele rechtszaken gevoerd over het dragen van de hoofddoek op bijvoorbeeld universiteiten en scholen.’

In Engeland daarentegen heerst de gedachte dat de overheid de vrijheid van godsdienst van alle gelovigen dient te respecteren en alle religieuze uitingen van haar personeel moet toestaan. ‘Als je in Engeland bij de politie wilt en op grond van je geloof een tulband of hoofddoek draagt, dan is dat geen probleem. Hoogstens wordt verlangd dat die aan de kleuren en het ontwerp van het uniform worden aangepast.’

De verklaring daarvoor is wellicht gelegen in de koloniale tijd, meent Voermans: ‘Vanuit een lange traditie met het Empire zijn religieuze en identiteitsgebonden uitingen in het publieke domein bijna altijd toegelaten. De Engelse constitutionele regels zijn gericht op inclusie en dat betekende dat in het grote wereldrijk identiteit altijd uitgedragen mocht worden. Er is in Engeland zelfs een rechter in het High Court die ter zitting een tulband draagt.’

De Britse historica Elizabeth Buettner, hoogleraar geschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam, deed hier onderzoek naar. In Europe after Empire: Decolonization, Society, and Culture beschrijft ze hoe de koloniale traditie in verschillende landen doorwerkt in de verhouding tussen de rechtsstaat en etniciteit. In het geval van Nederland wijst ze erop dat minderheden ten tijde van de verzuiling vredig naast elkaar konden bestaan, en dat groepen uit de voormalige koloniën zich na de dekolonisatie daarin in Nederland geruisloos schikten door te assimileren. Daar kwam volgens haar verandering in door de snelle en radicale ontkerkelijking, die bovendien gepaard ging met de instroom van grote groepen islamitische minderheden; daarmee kwam in de geseculariseerde staat het pragmatisme onder druk te staan.

Nederland zit volgens Wim Voermans met zijn ‘totaal pragmatisme’ een beetje tussen Engeland en Frankrijk in: ‘Maar dat betekent niet dat we géén neutraliteit hebben. In ons land is dat ontwikkeld via allerlei specifieke niet-grondwettelijke regels: op scholen, in het ambtenarenrecht, zoals het verbod op religieuze uitingen voor de politie dat in 2011 werd ingevoerd – het wordt per categorie en per geval praktisch bekeken en niet vanuit een centraal grondbeginsel. Politieagenten mogen geen hoofddoek dragen omdat dit de beoogde “leefstijlneutrale” uitstraling – en daarmee het gezag – van de politie kan aantasten. Rechters mogen dat ook niet, maar gewone ambtenaren daarentegen wel. Het verbieden van religieuze symbolen op het werk zonder dat daar bijzondere redenen voor zijn wordt gezien als discriminatie op grond van godsdienstvrijheid. Bij de boerka ligt het weer anders, dan wordt verwezen naar veiligheidsaspecten. Gezichtsbedekking is gevaarzettend. Een vrouw die een boerka draagt kreeg dat recent van de rechter ook zo te horen.’

De hoofddoek bij de politie zou kortom vanuit het Hollands pragmatisme geen probleem hoeven zijn. ‘Zeker, als het rechtsstatelijk niet deert, waarom zou je het dan zo hoog spelen? Maar het pragmatisme betekent ook: als het toestaan van een religieus symbool door groepen wordt gezien als een adhesiebetuiging aan die ene groep werkt dat als een splijtzwam. Dat is onhandig.’

Onhandig is geen juridisch begrip. Er wordt geredeneerd vanuit de maatschappelijke implicaties van een maatregel of een wet. Voermans: ‘Wel of niet toelaten, die kwestie wordt pragmatisch aangevlogen; de hoofddoek helpt de openbare orde niet bevorderen. Als het een middel is om erkenning te geven aan moslims, dan is dat niet handig. Je streeft ernaar om zo min mogelijk twistappels in de samenleving te krijgen. Een groep met een uitgesproken geloof mag niet domineren of de samenleving ontwrichten.’

Voermans zegt dat alle rechtsstatelijke neutraliteitsvormen in de praktijk problemen opleveren, de Franse laïcité net zo goed als de soepele Engelse omgang en het Nederlandse pragmatisme: ‘In alle landen wordt geprocedeerd over de grenzen tussen de staat en religie. Dat soort zaken komt uiteindelijk vaak bij het Europees Hof in Straatsburg waar kwesties getoetst worden aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dat voor iedereen gelijke mensenrechten garandeert, waaronder de vrijheid van godsdienst. Het oordeel in dit soort zaken is meestal dat dit tot de vrije beoordelingsruimte van een land behoort.’

Nederland is een land van polderen, plooien én polariseren. Het draait bij ethische kwesties altijd om maatschappelijk draagvlak. Nu dat er niet blijkt te zijn, zoals ook de geschrokken politiechef Erik Akerboom aangaf, is het plan van de hoofddoek bij de politie van de baan.

Voorlopig althans. Het is niet ondenkbaar dat er over pakweg vijftien jaar wél brede ondersteuning is voor rechters en politieagenten met identiteitssymbolen. Vanuit een pragmatisch perspectief zal dan opnieuw bekeken worden of er nieuwe splijtzwammen opdoemen.