Boeren zijn de lachende derde bij de stikstofdeal

‘Die regels gaan we niet meer aanpassen’

Terwijl boeren hun trekkers de stoep op reden, sloegen lobbyisten aan de vergadertafel hun slag. Resultaat: de nieuwe regels van minister Carola Schouten maken niet minder, maar juist veel méér stikstofuitstoot mogelijk.

Boerenprotest bij het provinciehuis van Groningen, 4 oktober 2019 © Siese Veenstra / ANP

Johannes Kramer spreekt én denkt Fries. Hij schaatst elke zondag en is provinciebestuurder van de Fryske Nasjonale Partij. Op 11 oktober 2019 is hij volgens de Leeuwarder Courant de spil in de ‘Friese stikstofdraai’, zelf noemt hij het de spannendste dag van zijn loopbaan. Hij vergadert die ochtend op het provinciehuis in Leeuwarden als hij een bericht ontvangt van een goede vriend: ‘De boeren komen eraan.’ Het duurt even voordat de woorden op het scherm van zijn telefoon tot hem doordringen. ‘Ze zijn hartstikke boos.’

Het WhatsApp-bericht gaat over het onaangekondigde bezoek van enkele honderden boeren aan het provinciehuis, de eerste in een serie provinciale boerenprotesten met grote politieke gevolgen, zo blijkt achteraf. De timing is cruciaal: vier maanden na het begin van de stikstofcrisis is de politieke druk op het kabinet ongekend hoog. Terwijl politici hun handen vol hebben aan het kalmeren van boze boeren, zien de professionals in de agrarische sector hun kans schoon.

Want in het kielzog van de boze boeren op hun ronkende trekkers, volgen lobbyisten van agrarische belangenclubs als de lto, de poven het najk. Zij nemen plaats aan de provinciale vergadertafels en stellen telkens een kleine, technische wijziging voor in de afgesproken stikstofplannen. Onder druk gaan bestuurders overstag zonder de consequenties te overzien, blijkt uit een reconstructie van platform voor onderzoeksjournalistiek Investico met EenVandaag en De Onderzoeksredactie Brabant, voor onder meer De Groene Amsterdammer. De gevolgen daarvan worden nu geleidelijk duidelijk.

Deze week is het twee jaar geleden dat de Raad van State het stikstofbeleid van tafel schoof, waarmee de stikstofcrisis begon. Sindsdien is een halvering van de uitstoot nodig om daar weer uit te komen. Maar dankzij de bemoeizucht van de minister en de toegeeflijkheid van provinciale gedeputeerden kan het Nederlandse bedrijfsleven niet minder, maar juist meer stikstof uitstoten. Véél meer, zo blijkt uit onze berekeningen.

In mei 2019, toen de stikstofcrisis het land plotsklaps stilzette, moest landbouw- en stikstofminister Carola Schouten een plan bedenken om de uitstoot terug te dringen en economische activiteit weer mogelijk te maken. Veel pogingen mislukten. De snelheidsverlaging voor autoverkeer had weinig effect. Haar plan voor eiwitarm veevoer verdween na luid boerenprotest weer in de la. En de weinig doelgerichte uitkoop van varkensboeren bleek vooral een geschenk voor de sector zelf, met nauwelijks effect voor de natuur.

Om in de tussentijd de vergunningverlening voor bedrijven weer op gang te brengen, ontwierp de minister met de provincies een nieuwe markt waarop ondernemers ‘stikstofrechten’ aan elkaar zouden kunnen verkopen. Daling van uitstoot, zo verzekerde de minister bij de introductie, was het ‘uitgangspunt’.

Het tegenovergestelde staat echter te gebeuren, blijkt nu het systeem in bijna alle provincies is ingevoerd. Weinigen hebben het nog door, maar de markt gaat niet voor een daling zorgen en maakt juist een reusachtige stijging mogelijk. Met haar stikstofmarkt creëerde Carola Schouten een ‘tikkende tijdbom’ van natuurschade.

Het idee voor de stikstofmarkt is in wezen simpel: boeren, maar ook bijvoorbeeld vliegvelden of industriële bedrijven, mogen op de virtuele markt onderling handelen in het recht om stikstof uit te stoten. Een varkensboer die gaat stoppen met zijn bedrijf kan zijn ‘stikstofruimte’ die hij niet meer gaat gebruiken, verkopen aan een bedrijventerrein dat wil uitbreiden en daar graag voor wil betalen.

Hoeveel stikstofrechten een ondernemer bezit, is niet afhankelijk van zijn werkelijke uitstoot

Er is alleen één fundamenteel probleem: hoeveel stikstofrechten een ondernemer bezit, is niet afhankelijk van zijn werkelijke uitstoot, maar van zijn vergunning waarin staat hoeveel hij maximaal zou kunnen uitstoten. In werkelijkheid stoten bedrijven vaak minder uit: fabrieken draaien niet altijd op volle toeren en boerenstallen staan zelden helemaal vol.

Door dat verschil tussen vergunning en praktijk is het mogelijk om stikstofruimte te verkopen zonder dat daar een daadwerkelijke besparing van uitstoot tegenover staat. Het gevolg is dat de uitstoot juist enorm kan toenemen, met schade aan de natuur als gevolg. Hoeveel? Dat weten het ministerie en de provincies niet. Geen overheid heeft laten uitzoeken hoeveel ongebruikte ruimte er nog in de vergunningen van het Nederlandse bedrijfsleven zit.

Daarom brachten wij het in kaart. We spraken met deskundigen, verzamelden gegevens bij verschillende overheidsinstanties en maakten de sommen die de minister verzaakte te maken. Daaruit blijkt dat veehouderijen volgens hun vergunningen nog ruim zestien miljoen kilo stikstof kunnen uitstoten, een derde meer dan nu. In de industrie kunnen bedrijven maar liefst zestig procent extra stikstof uitstoten en heeft een handvol fabrieken samen miljoenen kilo’s uitstoot te verdelen.

Die voorraad verborgen rechten is een groot probleem, zeker nu ten minste een halvering van de stikstofuitstoot nodig is om de natuurgebieden te herstellen. Het opmerkelijke is dat provincies een oplossing hadden voor dit probleem, door middel van relatief eenvoudige handelsregels. Maar precies deze regels, die alle provincies ondertekenden, bewogen de boeren in Friesland tot opstand.

Om 11 uur, een paar uur na dat eerste WhatsApp-bericht, heeft de Friese gedeputeerde een conference call met de andere provincies op de agenda staan. Onderwerp: stikstof. Johannes Kramer neemt de telefoon op terwijl hij uitkijkt over een zee van tractoren.

De boeren zijn afgekomen op een oproep van het najk, het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt, dat in een brandbrief schrijft dat er sprake is van ‘het afpakken van ontwikkelruimte’. ‘Diefstal’, zeggen de boeren voor het provinciehuis. Hun woede richt zich op de provinciale stikstofregels waarin staat dat ongebruikte vergunningruimte niet mag worden verhandeld. Daarmee volgden de provincies keurig het advies van de stikstofcommissie van Johan Remkes. Dat er niks van boeren wordt afgepakt, krijgt Kramer die dag maar moeilijk uitgelegd.

Onder een aanzwellend lawaai van boze toeters probeert Kramer zijn collega’s aan de andere kant van de lijn te woord te staan. Hij brengt een lastige boodschap. ‘Ik ga de regels intrekken, heb ik ze verteld. Een aantal provincies vroeg mij om het alsjeblieft niet te doen, maar ik zag geen andere uitweg.’ Achteraf heeft Kramer geen spijt van zijn beslissing, al vermoedt hij wel dat het de druk op andere provincies vergroot heeft. Drie dagen na het succes van de Friese boerenopstand, op maandag 14 oktober, rijden de trekkers naar andere provinciehuizen.

Na oproepen van verschillende boerenorganisaties speelt zich die maandag in de meeste provincies hetzelfde tafereel af. Boeren, gewapend met spandoeken en trekkers, verzamelen zich voor de provinciehuizen waar ze eisen dat de provincie de nieuwe stikstofregels per direct intrekt. In Groningen raken demonstranten zelfs slaags met politieagenten, nadat een tractor de deur van het provinciehuis inrijdt. Tegen de boerenovermacht blijken maar weinig gedeputeerden bestand.

Boeren en bedrijven hebben nog een stuwmeer van onge-bruikte vergunningen

Peter Drenth, gedeputeerde van Gelderland, is aanvankelijk stellig: de regels gaan niet van tafel, zegt hij tegen de toegestroomde boze boeren. Daarna verdwijnt hij achter gesloten deuren voor een overleg met de Land- en Tuinbouworganisatie lto. Als hij even later naar buiten komt is hij 180 graden gedraaid. De regels worden opgeschort en de meute vertrekt tevreden naar huis. In Overijssel en Drenthe wordt die dag hetzelfde schouwspel opgevoerd, met intrekking of opschorting tot gevolg.

Groningen, Utrecht, Limburg en Flevoland schorten officieel niets op, maar zeggen onder druk van de protesten wel toe om het landelijk beleid te volgen, dat minder streng is dan de provinciale regels. Minister Schouten is namelijk op de hand van de boeren. Zij vindt ook dat de handel met fictieve stikstofuitstoot mogelijk moet zijn. Dat schrijft ze al in een Kamerbrief voordat de provincies hun regels publiceren, en herhaalt ze nog eens achteraf. ‘De brief is leidend. Ik heb dat ook met de provincies besproken en ook zij beamen dat.’

Maar Rik Grashoff, destijds gedeputeerde voor de provincie Noord-Brabant, was nog niet van plan zijn regels op te geven. ‘De minister kapittelde de provincies’, zegt hij terugkijkend. ‘Alsof wij het niet goed zouden hebben gedaan.’ Als een van de weinigen zwicht hij niet onder de protesten en houdt vast aan de eigen regels, net als de gedeputeerden van Noord-Holland, Zuid-Holland en Zeeland. Maar op de steun van de minister kunnen zij dan allang niet meer rekenen.

Uiteindelijk gaan alle twaalf provincies overstag en stellen nieuwe regels op, onder toeziend oog van de minister en ook de minister-president die na de protesten plotseling aan de vergadertafel verschijnt. In dat nieuwe akkoord is aan de eisen van de boerenorganisaties tegemoet gekomen. De trekker op de stoep heeft dat ene breekpunt geforceerd: handelen met ongebruikte ruimte wordt toegestaan.

Wat begon met honderden woedende boeren voor provinciehuizen, eindigt met een paar gewijzigde regels in een beleidsdocument. Het zeer technische provincieakkoord, genaamd ‘Nadere afspraken met provincies over beleidsregels’, wordt op 4 december in briefvorm aan de Tweede Kamer uitgedeeld terwijl het vergadert over de Spoedwet aanpak stikstof. De Kamer bespreekt het akkoord nauwelijks. Doordat de regels voortaan uitgaan van een papieren werkelijkheid, kan de uitstoot toenemen, ook al staat in de begeleidende tekst nog steeds dat een stijging niet is toegestaan.

De minister denkt die toename te kunnen voorkomen door bij elke stikstoftransactie een deel van de uitstootrechten te laten ‘afromen’. Als een boer bijvoorbeeld zijn stikstofruimte verkoopt aan een fabriek, verdwijnt daarbij volgens de regeling dertig procent van de verhandelde rechten. Die afroming zou een toename van uitstoot voorkomen als de ongebruikte ruimte overal kleiner was dan dertig procent. Maar dat is allerminst zeker.

‘De ongebruikte stikstofruimte van veehouderijen is in veel gebieden waarschijnlijk groter dan dertig procent’, zegt milieuconsultant Henk Ullenbroeck, die het onderzoek leidde waar minister en provincies hun beleid op zeggen te baseren. ‘Bovendien heb ik geen onderzoek gedaan naar de industrie. Het vertrouwen op die afroming is door ons onderzoek niet voldoende onderbouwd.’ Sterker nog, in sommige gevallen heeft afroming überhaupt geen zin. Zoals meteen al blijkt uit de eerste grote stikstofdeal in de industrie: CO2-opslagbedrijf Porthos wil transportbuizen op de bodem van de Noordzee aanleggen en zal bij die werkzaamheden grote hoeveelheden stikstof uitstoten. Maar extra stikstof in de natuur, dat mag niet meer in Nederland. Gelukkig heeft de nabijgelegen scheepsterminal Gate een veel te ruime vergunning. Dankzij de nieuwe regels kan het zwaar vervuilende Gate zijn ongebruikte stikstofruimte aan Porthos verhuren, maar hoeft daarbij niets aan zijn eigen uitstoot te veranderen; Gate verkoopt alleen ongebruikte ruimte. Dat daarop dertig procent wordt afgeroomd voorkomt niet dat de gezamenlijke uitstoot met 80.880 kilogram kan toenemen.

Dat roept de vraag op: hoeveel ongebruikte vergunningruimte ligt er nog op de plank? Volgens Gerben-Jan Gerbrandy, lid van de commissie-Remkes, zou die vraag allang beantwoord moeten zijn. Het wegnemen van de voorraad ongebruikte stikstofruimte was een ‘leidend principe’ van het eerste advies van zijn commissie. ‘Het is een tikkende tijdbom. De provincies moeten weten wat de ruimte is, dat kan niet anders. Als ze niet weten hoeveel ruimte er nog op vergunningen zit, dan weet je ook niet waar dit beleid op uitdraait.’ Maar de provincies, de minister en het rivm weten het niet.

‘Hoe de natuurdoelen gehaald worden? Het kabinet heeft nog steeds geen sluitend verhaal’

Investico vroeg bij provincies vergunningen van de grootste industriële uitstoters op en vergeleek die met hun gerapporteerde uitstoot. Daaruit blijkt dat de industrie nog bijna zestig procent meer mag uitstoten dan ze nu al doet. Zo stootte de Maxima-centrale bij Lelystad in 2018 bijna driehonderdduizend kilo stikstofoxide uit, terwijl dat op papier ruim acht keer zo veel zou mogen zijn: nog bijna twee miljoen kilo ligt op de plank. Nedmag, dat zout wint uit de Groningse bodem, mag zijn uitstoot nog meer dan verdubbelen.

Samen hebben de 26 grootste uitstoters uit de industrie nog bijna veertien miljoen kilogram stikstofoxide te verdelen, goed voor ongeveer evenveel stikstof in de natuur als alle Nederlandse kolen-, gas- en biomassacentrales in een jaar samen veroorzaken. De rest van de industrie is naar schatting goed voor nog eens veertien miljoen kilo.

Industriële bedrijven stoten naast stikstofoxiden soms ook het stikstofhoudende ammoniakgas uit. Dertien industriële bedrijven uit onze inventarisatie bezitten samen bijna zevenhonderd ton aan onbenutte ammoniakuitstoot, evenveel als ruim honderd boerenbedrijven.

Veehouderijen hebben nog ruimte voor zestien miljoen kilo ammoniakuitstoot, terwijl ze volgens de minister juist met twintig miljoen kilo zouden moeten minderen. Dat berekenden we aan de hand van landelijke rivm-cijfers in combinatie met eerdere onderzoeken van agrarische milieuconsultants. Ammoniak is per kilo veel vervuilender dan stikstofoxiden, waardoor veeboeren negen keer meer vervuiling op de plank hebben liggen dan de industrie.

Met de nieuwe stikstofregels loont een ruime vergunning, dus proberen bedrijven hun vergunde rechten zo groot mogelijk voor te stellen. Schiphol probeerde afgelopen januari zijn uitstoot kunstmatig op te blazen, door het toegestane aantal vluchten te vertalen naar extreem veel vervuiling op papier. In werkelijkheid veroorzaakt Schiphol veel minder vervuiling, waardoor ongebruikte ruimte over zou blijven, die de luchthaven van plan was door te schuiven naar Lelystad Airport. De commissie voor de milieueffectrapportage doorzag de stikstof-luchtkastelen en stelde vast dat de berekening uitging van ‘een gebruik van de luchthaven dat zich naar het oordeel van de Commissie in werkelijkheid niet kon voordoen’.

Zeven weken na de boerenprotesten zijn de provincies en de minister het eens over de nieuwe beleidsregels. Handelen met onbenutte ruimte wordt toegestaan, zoals de boeren en hun lobbyisten wilden. Maar de provincies houden één belangrijk middel in handen om de uitstoot terug te dringen: als een ondernemer een nieuwe stal of fabriek wil bouwen, dan verdwijnt de onbenutte ruimte van zijn oude vergunning. Zo wordt een nieuwe activiteit in ieder geval niet vervuilender dan de oude.

Maar ook die nieuwe regels houden geen stand. Nog geen 24 uur nadat de provincies hun handtekening zetten onder het akkoord, verdedigt de minister een nieuwe wet in de Tweede Kamer: de Spoedwet aanpak stikstof. D66-Kamerlid Tjeerd de Groot vraagt nog naar de gevolgen voor de provinciale regels, maar krijgt geen bevredigend antwoord. De wet van Schouten zal de beleidsregels voor een belangrijk deel buiten werking stellen, zo blijkt later. Zo slaat de minister ook het laatste redmiddel uit de handen van de provincies.

Een woordvoerder van het ministerie laat weten dat het buiten werking stellen van de provinciale beleidsregels ‘niet de vooropgezette bedoeling’ van de wet was. Een slecht excuus, volgens hoogleraar natuurbeschermingsrecht Kees Bastmeijer. ‘Als je de vergunningplicht inperkt, weet je dat dit soort dingen kunnen gebeuren.’ De provincies hielden nog ruim een jaar vast aan hun eigen beleidsregels, tot ze die afgelopen januari, na een uitspraak van de Raad van State, lieten vallen. Terwijl de natuur nu al zwaar overbelast is, hebben boeren en bedrijven nog een stuwmeer van ongebruikte vergunningen, samen goed voor miljoenen kilo’s uitstoot. De aangepaste beleidsregels sloegen een gat in de dam, met de spoedwet van Schouten staan de sluizen wijd open. Hoe kan dat? De minister had toch beloofd dat de stikstofneerslag in geen geval mag toenemen?

Die belofte is inmiddels stilzwijgend overboord gezet, blijkt uit een reactie op vragen van Investico. Door het vervallen van de beleidsregels, geeft het ministerie toe, is toename van stikstofneerslag tóch mogelijk. ‘Momenteel verkennen wij samen met provincies op welke wijze toenames van emissies kunnen worden tegengegaan.’ Bij stikstofhandel is een toename van uitstoot mogelijk ‘in zeer uitzonderlijke gevallen’.

‘Als je inzoomt op een apart geval, ja, dan zou er in individuele gevallen best een stijging kunnen zijn’, zegt ook de Gelderse gedeputeerde Peter Drenth, aanspreekpunt voor alle provincies over stikstof. Maar, zo belooft hij, ‘landsbreed’ zal de stikstofneerslag afnemen. Een cijfermatige of schriftelijke onderbouwing voor dat optimisme kan hij niet geven. Dat de minister de provinciebestuurders tot twee keer toe passeerde is volgens Drenth het gevolg van misverstanden. Moeten die dan niet worden rechtgezet? ‘Laten we nu maar eerst de boel op gang brengen. Die regels, die gaan we niet meer aanpassen.’

‘Stikstofhandel brengt de natuurdoelen niet dichterbij. Sterker nog, met de nieuwe regels frustreer je het behalen van die doelen’, zegt Kees Bastmeijer als we onze conclusies met hem delen. ‘Je zou überhaupt geen handel moeten toestaan, dat kan pas als je stikstofbeleid op orde is. En dat is het niet: het kabinet heeft nog steeds geen sluitend verhaal over hoe de natuurdoelen gehaald worden’. Volgens de hoogleraar natuurbeschermingsrecht is het wachten op een nieuwe zaak voor het Europees Hof. ‘Dan zijn we weer vijf jaar verder en is de natuur weer verder verslechterd. De overheid loopt al heel lang langs het randje, dat levert schijnzekerheid op voor de economie, met over een aantal jaar weer boze mensen op het Malieveld. Ik denk niet dat de maatschappij daarmee is geholpen.’

Zondagochtend, twee dagen na het Friese boerenprotest, staat de gedeputeerde Johannes Kramer weer op de schaatsbaan. Voorbij schaatsende agrariërs klappen hem op de rug. ‘Goed dien Hannes.’ Voor Kramer een bevestiging dat hij de juiste beslissing had genomen. ‘Ik heb de verhoudingen tussen boeren en provincie kunnen behouden, in tegenstelling tot in Groningen.’ Al begrijpt hij de kritiek heus wel. ‘Rechte rug, slappe knieën, je kent het allemaal wel. Bestuurlijk is het niet fraai.’