democratische dilemma’s

«Dit wijst op paniek»

Is het referendum een goed middel voor de Nederlandse democratie? Twee hoogleraren zoeken na 1 juni het rempedaal.

Daags na het vernietigende referendum over de Europese grondwet wisten ze het wel, de fractievoorzitters. Prima middel, zo’n nationale volksstemming ter correctie van regeringsbeleid. Wouter Bos (PvdA) schreef het liefst meteen een referendum uit over de toekomst van de kerncentrale in Borssele. Jozias van Aartsen (VVD) had behoefte aan een volksraadpleging over het rekeningrijden, André Rouvoet (ChristenUnie) over de hypotheekrenteaftrek en Harry van Bommel (SP-fractielid) wilde het zorgstelsel aan een plebisciet onderwerpen.

Femke Halsema (GroenLinks) noemde het referendum «een goed middel om de kloof tussen overheid en burger te verkleinen». Haar partij nam het initiatief voor het indienen van een initatiefwet, samen met PvdA en D66, dat een beslissend correctief referendum mogelijk moet maken. Daartoe dient de grondwet gewijzigd te worden, wat twee stemrondes en een tweederde meerderheid in het parlement behoeft.

Een jaar geleden stemde de Tweede Kamer nog tegen het voorstel dat GroenLinks nu op nieuw voorlegt. VVD, CDA en ChristenUnie vonden het bindend referendum toen nog een brug te ver. In 1999 sneuvelde een kabinet kortstondig toen regeringspartij VVD bij monde van toenmalig senator Wiegel een luid «neen» tegen het referendum liet schallen. Maar nu is de ChristenUnie om, laat het CDA zich minder laatdunkend uit over referenda en heeft het VVD-congres onlangs ingestemd met het referenduminstrument, al blijft onduidelijk of het hier een bindend dan wel een raadgevend referendum betrof. Het referendum over de Europese grondwet was raadgevend, maar de meeste politieke partijen zeiden bij voorbaat de uitslag als bindend te beschouwen als de opkomst hoog genoeg was.

Verdwenen lijkt de scepsis over de volksstemming als onderdeel van de Nederlandse representatieve veelpartijendemocratie. Verdwenen zijn de waarschuwingen voor populisme en volksverlakkerij waar eerdere referendum voorstellen op stukliepen. Eerste-Kamervoorzitster Yvonne Timmerman-Buck (CDA) leverde afgelopen week eenzaam strijd tegen de referendumfans. «Parlementariërs zijn geen door geefluik van burgers», zei ze in een interview met Trouw. «Het medewetgeven en controleren van de regering vergt volksvertegenwoordigers die de burgers als leidinggevend accepteren. Dat zou het vragen van advies aan de burgers overbodig moeten maken.» Met lede ogen zag ze het referendumgejuich in de Tweede Kamer aan: «Als ik zie dat politici hun gezag in het geding brengen, is het mijn plicht als kamervoorzitter daar tegenin te gaan.»

Is het referendum een goed middel voor de Nederlandse democratie of niet? Herman Philipse, hoogleraar filosofie in Utrecht en columnist bij Buitenhof, weet niet goed of hij teleurgesteld moet zijn over de uitslag van het Europees referendum: «Als je het referendum werkelijk ziet als een stemming over de tekst van de Europese grondwet is de uitslag teleurstellend, want dat is volgens mij een vrij goed document. Maar om werkelijk vol te houden dat de Nederlanders over de inhoud van het vierhonderd pagina’s tellende verdrag stemden, zoals de Haagse politici vooraf en achteraf deden, is je reinste volksverlakkerij. Niemand kon verwachten dat de burgers die lange en vaak ingewikkelde tekst werkelijk zouden lezen en begrijpen. Politici konden dus verwachten dat de stemming over allerlei andere onderwerpen zou gaan, zoals de wijze waarop Nederland in de euro is gestapt, de houding van Frankrijk en Duitsland tegen over het stabiliteitspact, de uitbreiding van de unie met corrupte landen als Bulgarije en Roemenië, de Turkse toetreding, de neerwaartse druk op onze sociale voorzieningen door immigratie of misschien gewoon het weer.»

Een referendum kan een nuttige toevoeging aan de Nederlandse democratie zijn, meent Philipse, zolang de burgers een vraag wordt voorgelegd die duidelijk is, die zij volledig begrijpen en waar zij een competent oordeel over kunnen vellen: «Dat was wel het geval geweest bij een referendum over duidelijke vragen als: bent u voor of tegen de toetreding van Turkije tot de Europese Unie? Ook burgers die de verdragteksten van de Europese Unie niet begrijpen, kunnen een competent oordeel vellen over zo’n vraag. Hun oordeel zal wellicht hangen op gevoelskwesties als: wil ik dat mijn land bevoegdheden kwijtraakt aan een unie met daarin een cultureel zo verschillend land als een van de belangrijkste leden? of: moeten wij honderd miljoen Turken onze economische unie binnenhalen als we de integratie van onze eigen minderheden niet eens behoorlijk op de rails hebben? Daar kun je een competent oordeel over vellen, ook zonder hoge opleiding.»

Kunnen burgers zo’n oordeel niet vellen, dan ligt de fout niet bij hen, aldus Philipse, maar bij de vraagstellers. In het geval van het referendum over de Europese grondwet zijn dat de politieke partijen die het referendum over de ja/nee-vraag aanvroegen: D66, PvdA en GroenLinks. Philipse: «De kamerleden hebben zich in een idioot dilemma gemanoeuvreerd. Hoewel bijna het hele parlement vóór is, hebben zij zich nu verplicht tegen te stemmen. Dat is tegen hun grondwettelijke verplichting. De kamerleden die dit referendum steunden, hebben de consequenties ervan niet goed doordacht.»

Met een goede vraagstelling is een referendum een goed middel om te zorgen dat politici de gemoeide belangen goed uitleggen en niet te ver «voor de troepen uitlopen», zoals volgens Philipse in het geval van de Europese uitbreiding gebeurde. Nu heeft het referendum een ander doel gediend: «Het heeft de grote discrepantie blootgelegd tussen waar de politici heen wandelen en wat het volk wil. Daarmee haalt het voor een boos kiezersvolk de druk even van de ketel.»

Dat een dergelijk stoom afblazen over de eigen regering grote consequenties heeft voor het landsbelang, diskwalificeert die boze kiezers niet als toetssteen voor nationaal beleid, meent Philipse: «Wie twijfelt of de bevolking een competent oordeel kan uitspreken over directe beleidsbeslissingen twijfelt aan de democratie. Ik sluit mij aan bij de stelling van Churchill: democratie is geen perfect systeem, maar het is het minst slechte wat we hebben.»

Frank Ankersmit, hoogleraar intellectuele en theoretische geschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen, is geen tegenstander van referenda, maar hij vreest dat politici nu veel te ver gaan: «Het was een goed idee een referendum te houden over de Europese grondwet. Het verdrag werd gepresenteerd als een constituerend mo ment in het bestaan van de Europese Unie. In feite hadden we het over een nieuwe staat die over ons gaat regeren. Dan moet je, om met Hobbes te spreken, terug naar de natuurstaat. Zo’n ingrijpend verdrag moet voorgelegd worden aan de burgers. Het was wel veel netter geweest als alle Europese burgers zich in een referendum over de grondwet hadden kunnen uitspreken.»

Ankersmit, ook lid van de commissie die de nieuwe beginselen van de VVD heeft opgesteld, stemde overigens tegen de grondwet, omdat hij het een «constitutioneel wangedrocht» acht: «Ik ben voor een goede Europese constitutie, want ik ben Europeaan. Maar dit verdrag is een mal product. Het expliciteert de problemen in het Europese bestuur, maar lost niets op. Als de Ver enigde Staten in 1787 een grondwet als deze hadden aangenomen, was er niets van dat land terechtgekomen. Het is zelfs nog een beroerder stuk dan de Unie van Utrecht van 1579. En we weten allemaal dat die ervoor zorgde dat in de zeventiende en achttiende eeuw de Republiek degenereerde tot een bestuurlijk wrak. Het is daarom een zegen dat de grondwet werd afgewezen. Want nu kan men iets zeer veel beters in elkaar zetten dat ten eerste recht doet aan bestaande realiteiten en ten tweede vrij is van constitutionele absurditeiten.»

De conclusie van een groot deel van de Tweede Kamer dat er veel vaker nationale correctieve referenda moeten worden georganiseerd vindt An kersmit «niet juist»: «Politici hebben het ge voel dat ze niets goed kunnen doen. Laten we dan maar het volk laten spreken in referenda, concluderen zij nu. Ik begrijp het wel. Er is een crisis in ons politieke bestel, dat is overduidelijk. Politici omarmen elk middel dat lijkt te helpen om uit die crisis te raken. Maar dit referendum heeft de kloof tussen burger en politiek niet gedicht maar juist haarscherp aangetoond hoe diep die is.»

Volgens Ankersmit werken referenda slechts als ze een duidelijke, overzichtelijke thematiek betreffen. Over de inrichting van een binnenstad, euthanasie of abortus, «maar niet over be lastingverlaging, want die heeft consequenties op heel veel gebieden. Lang niet iedereen kan die overzien en in campagnes zullen de gevolgen zeker niet genuanceerd voor het voetlicht ko men. Als we belangrijke regeringsbesluiten per referendum aan het volk voorleggen, glijden we af naar een plebiscitaire democratie.» Het kenmerk daarvan is dat de staat veel macht naar zich toe trekt en af en toe per referendum vraagt wat het electoraat vindt van haar besluiten. Ankersmit: «Als je als burger de politiek laat aanrommelen en pas wat te zeggen hebt als de besluiten al genomen zijn, ben je simpelweg te laat.»

Dat de Nederlandse representatieve democratie in een crisis verkeert, is volgens hem glashelder. Ontideologisering en bureaucratisering hebben hun tol geëist. Al jarenlang raakt de politiek steeds meer in zichzelf gekeerd. De greep van het parlement op het kabinetsbeleid brokkelt af. «Het parlement is in de versukkeling geraakt. Dat kan niet op tegen de departementale bureaucratieën.» In een districtenstelsel kiezen burgers direct hun eigen vertegenwoordiger in het parlement. In de Nederlandse democratie kan de burger zijn stem slechts doen gelden via de politieke partijen. Maar door de ontideologisering lijken die steeds meer op elkaar en spreken ze de burger nauwelijks meer aan: «Als het parlement weer greep krijgt op de uitvoerende macht heeft dat zijn uitstraling op de partijen. Die zullen dan weer aantrekkelijker worden voor de kiezer.»

Condorcet merkte het in 1793 al op: er zit een gevaar aan Montesquieus systeem van de drie machten. Er ontbreekt een vierde macht die de uitvoerende controleert. Nu ligt die bij het parlement, dat ook de wetgevende macht heeft. Maar parlementariërs maken liever wetten dan dat ze de regering minutieus controleren. Ankersmit: «Parlementaire enquêtes zijn controle mechanismen achteraf. Dan is het beleid al uit de rails gelopen. Je moet er bovenop zitten zodat je er veel eerder bij bent.»

Hij pleit ervoor mechanismen te vinden waardoor parlementariërs niet meer onder hun controlerende taak uit kunnen komen. Dat kan door het instellen van departementale commissies van ambtenaren en kamerleden, zodat de bureaucratie niet op eigen houtje van alles in gang kan zetten. Nu wordt het parlement te vaak voor voldongen feiten geplaatst. Ook het oprichten van een bureau ten behoeve van kamerleden die alleen maar controleren en ministers naar de Kamer roepen zogauw ze iets ontdekken wat niet door de beugel kan, zou kunnen helpen.

Ankersmit: «Roepen dat de crisis in ons bestel wordt opgelost met nationale referenda is een reactie die niet gebaseerd is op een analyse van wat er aan de hand is. Dat wijst op paniek.»