Het vijfvoudige falen in Irak

Dom beleid

De bezetter van een land moet voldoen aan inter-nationale verplichtingen. Amerika en zijn coalitie negeren deze verplichtingen in Irak stelselmatig. Gezien de schade die dit aanricht rijst, met de
verkiezingen in aantocht, de vraag of een stabiele democratie in Irak wel mogelijk is.

De komende verkiezingen in Irak worden algemeen beschouwd als een lakmoesproef voor de Amerikaanse en Britse bezetters. De uitkomst moet uitwijzen in hoeverre het project om van Irak een min of meer stabiele democratie te maken geslaagd is. Menige jury heeft zijn conclusie al getrokken op politieke gronden, maar ook vanuit volkenrechtelijk oogpunt valt er een les uit de episode te trekken.

Formeel begon de bezetting van Irak in mei 2003, toen de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk effectieve controle over het Iraakse grondgebied hadden verworven. Hij eindigde eveneens formeel met de machtsoverdracht aan de voorlopige regering op 28 juni 2004. Een reconstructie van de eigenlijke bezetting, omwille van de billijkheid voornamelijk op Amerikaanse en onafhankelijke internationale bronnen gebaseerd, leert dat het volkenrecht in die periode praktisch is genegeerd. Opvallend is dat de voornaamste volkenrechtelijke overtredingen van de bezetters ook de voornaamste redenen zijn waarom een groeiend deel van de Iraakse bevolking zich tegen hen heeft gekeerd. Zo blijkt het «bezettingsrecht» een tweesnijdend zwaard te zijn: het is niet alleen in het belang van een overwonnen volk, maar ook in het belang van de overwinnaar om het te respecteren.

Het internationaal recht legt de bezetters van veroverd gebied een aantal duidelijk omschreven verplichtingen op. Deze zijn vastgelegd in de Haagse Conventie van 1907, het Handvest van de Verenigde Naties van 1945, de Vierde Geneefse Conventie van 1949 alsmede aanvullende protocollen en diverse andere internationale verdragen. Volgens de Haagse Conventie zijn deze verplichtingen van kracht zodra een leger het grondgebied van de vijand onder controle heeft, ook als er op dat grondgebied sporadisch verzet wordt gepleegd. In het geval van Irak komen hier nog enige resoluties van de Veiligheidsraad bij – in het bijzonder de resoluties 1583 en 1511 die de bezetters verplichten tot «het scheppen van voorwaarden waaronder het volk van Irak vrijelijk kan beslissen over zijn eigen politieke toekomst».

Samengevat moesten de bezetters van Irak voldoen aan de volgende verplichtingen:

  1. Herstel en handhaving van de openbare orde en veiligheid.

  2. Herstel van de voedseldistributie, drink watervoorziening, gezondheidszorg en infrastructuur «met behulp van alle middelen die de bezetter ten dienste staan».

  3. Bescherming van particulier bezit en nationale rijkdommen.

  4. Humane behandeling van gevangenen en krijgsgevangenen.

  5. Bevorderen van een democratische machtsoverdracht.

De bezetters hebben aan geen van deze verplichtingen voldaan. Ze hebben aanwijsbare pogingen gedaan, dat wel. Ze kunnen wijzen op geoormerkte wederopbouwfondsen van hun regeringen, incidentele successen, juichende berichten in sommige media en bovenal veel goede bedoelingen. Maar zoals nadere inspectie van de spaarzame succesverhalen leert, berusten de meeste op drijfzand. Er zijn scholen gebouwd of hersteld, maar wat heeft dat voor zin als de kinderen en onderwijzers niet veilig naar school kunnen? Er zijn ziekenhuizen en klinieken gebouwd of weer opgebouwd, maar die staan vaak leeg of werken op halve kracht omdat artsen, verpleegkundigen en managers zijn ontslagen vanwege hun vroegere lidmaatschap van Saddams Baath-partij.

De grootste fout van de bezetters is ongetwijfeld geweest dat ze geen werkbaar plan hebben gemaakt voor het tijdperk na Saddam Hoessein, hoewel de verwijdering van zijn regime toch hun voornaamste oorlogsdoel was. Volgens de officiële Amerikaanse geschiedschrijver van de campagne, landmachtmajoor Isiah Wilson, die tevens geruime tijd verbonden was aan de operationele staf van de 101ste Luchtlandingsdivisie in Irak, was er in het geheel geen plan. «Hoewel er misschien plannen zijn geweest op nationaal niveau of op het niveau van diverse hoofdkwartieren ter plaatse, was geen daarvan geoperationaliseerd voor de periode na de instorting van het regime», zei Wilson eind vorig jaar in een academische redevoering die niet door zijn regering is gepubliceerd. «In de loop van twee of drie rommelige overgangsmaanden verloren de Amerikaanse troepen het initiatief en het overwicht op een verslagen vijand. Amerika, zijn leger en de coalitie van bereidwilligen zijn sindsdien steeds bezig geweest met een inhaalslag.»

Volgens een rapport van de onafhankelijke International Crisis Group van april 2004 was de bezetting een aaneenschakeling van kortademige pogingen om de Iraakse werkelijkheid naar de hand van Washington te zetten: «Met elke valse start raakten de realistische opties voor een geslaagde en stabiele overgang verder buiten bereik.» Volgens medewerker Michael O’Hanlon van het Brookings Institute, die zich over de planning van de inval heeft gebogen, was het «de slechtst voorbereide Amerikaanse militaire missie sinds Somalië in 1993, of zelfs Libanon in 1983. Een ander land binnenvallen met de bedoeling zijn regering te verjagen zonder plan voor wat daarna komt, is militair onverantwoord en ook anderszins buitengewoon dom. Er was gewoonweg geen plan voor het bewaren van de orde of het bewaken van de enorme Iraakse wapendepots en essentiële infrastructuur.»

Vernietigend is ook het oordeel van het Center for Strategic and International Studies (CSIS) in Washington, waarvan de onderzoekers regelmatig getuigen voor het Amerikaanse Congres. Eind vorig jaar concludeerde het CSIS in een rapport: «De aanpak van het Iraakse leger en de veiligheidsdiensten was voornamelijk in handen van ideologen die er een volslagen irreële ‹grote strategie› op nahielden voor de transformatie van Irak en het Midden-Oosten. Hun beoordeling van Irak was verkeerd in veel meer opzichten dan alleen de kwestie van de massavernietigingswapens. Ze hadden een fundamenteel verkeerde verwachting van de Iraakse reactie op de inval. Ze hadden het mis wat betreft de vestiging van een effectief bestuur en onderschatten de moeilijkheden bij de vestiging van een nieuwe regering die in Iraakse ogen legitiem was. Ze overdreven de relevantie van de Iraakse oppositie in ballingschap even buitensporig als ze de omvang van de economische, etnische en demografische problemen in het land onderschatten.»

  1. Openbare orde en veiligheid

De nalatigheid van de bezetters bij het garanderen van de openbare orde en de bewaking van strategische objecten zoals de braak liggende wapendepots van het Iraakse leger is genoegzaam bekend. Hun gebrek aan psychologisch inzicht was echter minstens zo kwalijk. «Er is geen belangrijker opdracht dan het scheppen van veiligheid, en er is geen groter Iraaks verlangen dan de wens dat dit door Irakezen wordt gedaan», schreef Midden-Oosten-deskundige Anthony Cordesman van het CSIS in een evaluatie van de Amerikaanse inspanningen op dit terrein tot en met 28 juni 2004. Op die dag hadden slechts een kleine zesduizend man van de in totaal 88.000 Iraakse politieagenten een minimale opleiding gekregen. Minder dan de helft beschikte over wapens, een derde over de vereiste voertuigen en slechts een kwart over de benodigde communicatiemiddelen. Van de door het Congres geoormerkte 2,9 miljard dollar voor opleiding en uitrusting was slechts 220 miljoen besteed. «In tegenstelling tot claims van de regering-Bush over afnemende veiligheidsproblemen is volgens de gegevens van de Coalition Provisional Authority (CPA) het aantal aanslagen sinds september 2003 toegenomen», schreef Cordesman veelbetekenend.

Ook het verbieden van de Baath-partij en de ontbinding van het Iraakse leger – een dubbelbesluit van het hoofd van de CPA, Paul Bremer, in mei 2003 – had een averechts effect. Volgens eigen schattingen van het Amerikaanse leger, gepubliceerd in The New York Times in augustus 2003, liepen er op dat moment zo’n honderdduizend werkloze voormalige soldaten en veiligheidsmensen rond, de meesten van hen soennieten afkomstig uit de «soennitische driehoek» waar niet toevallig het gewapend verzet het sterkst was. Het ontslag van duizenden artsen, schoolhoofden, managers, ambtenaren en wetenschappers op grond van hun Baath-verleden legde delen van het openbare leven lam. Al met al was het Amerikaanse veiligheidsbeleid in Irak volgens Cordesman een «kolossale militaire, administratieve en morele mislukking».

  1. Wederopbouw

Tot de «middelen die de bezetter ten dienste staan» voor de wederopbouw behoorde in de eerste plaats het bedrag van 18,4 miljard dollar dat het Congres voor dat doel had toegezegd. Van dat geld is slechts een klein deel daadwerkelijk uitgegeven, zoals blijkt uit de rapportage van de CPA aan datzelfde Congres. Zelfs zo weinig dat zowel het voltallige Congres als een delegatie van bij de wederopbouw betrokken Iraakse ambtenaren er vorige zomer hun beklag over deed. Volgens de Irakezen was slechts één miljard dollar besteed aan wederopbouw, de rest was weggesijpeld naar beveiligingsactiviteiten of geblokkeerd door de Amerikaanse bureaucratie.

Volgens de rapportage van de CPA van juli 2004 was er voor elektriciteit, water en sanitair, gezondheidszorg, transport en communicatie en de bouw van wegen en bruggen vrijwel geen Amerikaans geld uitgegeven. Wat op die gebieden tot stand is gebracht, blijkt bijna geheel te zijn gefinancierd door ngo’s, buitenlandse giften en bovenal door een forse greep te doen in de huidige en toekomstige olie-inkomsten van Irak zelf. De wederopbouwclaims van het Amerikaanse leger, die nog altijd in triomfantelijke brochures en websites van de inmiddels opgeheven CPA worden uitgevent, zijn volgens het CSIS meestal «disfunctioneel» (denk aan de scholen en ziekenhuizen) of zelfs ronduit «absurd».

  1. Particulier bezit en nationale rijkdommen

De onvoldoende bescherming van particulier bezit die uitmondde in de welbekende plundering van woonhuizen, openbare gebouwen en nutsbedrijven heeft een pendant op hoger niveau: in feite hebben de Amerikanen een grootscheepse plundering van de Iraakse nationale rijkdommen op hun geweten, waarvan de buit werd verdeeld onder de militaire bezetters en westerse, grotendeels Amerikaans bedrijven. Formeel hadden ze het recht om over die gelden te beschikken krachtens Veiligheidsraadresolutie 1483 van 22 mei 2003, waarin een Ontwikkelingsfonds voor Irak (DFI) werd opgericht. Taak van het DFI was «het beheer van Iraks olie- en overige inkomsten, op transparante wijze aan te wenden door de bezetters voor de leniging van de humanitaire nood van het Iraakse volk, de economische wederopbouw, de voortgezette ontwapening, de opbouw van een burgerbestuur en overige doelen die het volk van Irak ten goede komen». Een internationaal advies- en controle-orgaan (IAMB) met vertegenwoordigers van VN, IMF, Wereldbank en het Arabisch Fonds voor Sociale en Economische Ontwikkeling moest op het beheer toezien.

Inmiddels hebben de IAMB en door dit orgaan ingehuurde onafhankelijke accountants van KPMG tal van onregelmatigheden in het beheer ontdekt, zoals een gebrek aan transparantie en verantwoording, het ontbreken van concurrentie of zelfs van iedere vorm van aanvullende documentatie bij de vergeving van contracten, bovencontractuele betalingen, verduistering en diefstal. In één geval gunde de CPA zonder tender-procedure, offerte of enige andere verklarende documentatie een contract van 339 miljoen dollar aan een Amerikaans bedrijf. Amerikaanse en Britse bedrijven haalden samen 85 procent van alle uit het DFI betaalde contracten binnen. Iraakse bedrijven kregen slechts twee procent, hoewel zij (en hun gekwalificeerde Iraakse werknemers) de inkomsten goed konden gebruiken.

De wijze waarop Amerikaanse bedrijven – in het bijzonder het aan vice-president Cheney gelieerde bouwbedrijf Halliburton en zijn dochter Kellogg, Brown and Root – contracten in Irak bemachtigden staat al geruime tijd in de schijnwerpers, niet in de laatste plaats omdat ze ook gelden van het Congres en het Amerikaanse leger hebben verduisterd. Minder bekend is dat de smokkel van Iraakse olie niet kon worden tegengegaan omdat de bezetter geen meetapparatuur installeerde. Nog omineuzer is dat de Iraakse olie-inkomsten, anders dan de Amerikaanse hulpgelden, volgens KPMG vaak werden besteed zonder enig controleregime, hoewel dat volgens de accountants tamelijk eenvoudig was op te zetten.

De Britse hulporganisatie Christian Aid heeft deze gang van zaken voorzover bekend als eerste als «diefstal» betiteld: «De Amerikaanse coalitie in Bagdad droeg de macht over aan de Irakezen zonder de minste verantwoording af te leggen over de besteding van twintig miljard dollar van hun eigen geld.» Deze excessen kostten de Irakezen in wezen nog veel meer geld, aangezien van de 13,5 miljard dollar internationale hulp, toegezegd op de donorconferentie van Madrid in oktober 2003, slechts een gering deel binnenkwam. «Geen wonder dat andere landen in het licht van zulk wanbeheer hun verplichtingen niet nakwamen», schrijft Christian Aid.

  1. Behandeling van (krijgs)gevangenen

Ook over de schendingen van het humanitaire en oorlogsrecht door de bezetters is reeds het nodige bekend geworden. Aan de oorsprong staat een memorandum van de president van 7 februari 2002, waarin wordt gesteld dat bepaalde Amerikaanse gevangenen «niet in aanmerking komen voor humane behandeling». Minder bekend is de systematische aard van het wanbeleid jegens (krijgs)gevangenen, die tot uiting komt in een lange reeks concrete overtredingen van internationale rechtsregels waaronder bijvoorbeeld de installatie van militaire rechtbanken zonder appèl voor buitenlanders in Amerikaanse gevangenschap, de onbeperkte detentie van krijgsgevangenen en terrorismeverdachten onder erbarmelijke omstandigheden, en de rechtsongelijkheid die ontstaat door de selectieve vrijlating van Britse terrorismeverdachten om Tony Blair tegemoet te komen.

Een (vooralsnog ondenkbare) aanklacht voor het Internationaal Strafhof zou tientallen van zulke paragrafen bevatten. Afgezien van bijzondere gevallen van marteling van gevangenen waarvoor Amerikaanse krijgsraden inmiddels hoge straffen hebben uitgesproken, overtreedt de Amerikaanse overheid zelf onder meer artikel 49 van de Vierde Geneefse Conventie door in Irak gemaakte (krijgs)gevangenen buiten dat land onder te brengen. Volgens eigen opgaven van Washington houden de Amerikanen sinds 28 juni 2004 ook nog altijd meer dan vijfduizend Irakezen op Iraaks grondgebied gevangen, hetgeen eveneens illegaal is.

  1. Democratische machtsoverdracht

Welbeschouwd waren de bovengenoemde overtredingen en omissies al voldoende om de Amerikaanse pogingen tot democratisering van Irak tot mislukking te veroordelen. Aan de democratisering op zichzelf is echter al even weinig geld en moeite besteed als aan de overige wederopbouwdoelen. Volgens het laatste kwartaalrapport van de CPA aan het Congres bijvoorbeeld is er van de geoormerkte 451 miljoen dollar voor Democracy Building zelfs geen cent besteed. Vorige zomer concludeerde het CSIS reeds dat Democracy Building in de praktijk neerkwam op «lijstjes maken zonder opiniepeilingen die aangeven of ze werken, weinig veiligheid, en sterke aanwijzingen dat er niks van terechtkomt».

Nieuwe democratische partijen kregen dus ook geen financiële ondersteuning, terwijl de financiële en diplomatieke bevoordeling van voormalige ballingenpartijen zoals het Iraaks Nationaal Congres (INC) volop doorging. INC-leider Achmed Chalabi verwierf met Amerikaanse toestemming ook nog eens buitensporige invloed doordat hij in de nadagen van de invasie met zijn eigen veiligheidstroepen alle oude archieven mocht uitspitten op zoek naar belastend materiaal over functionarissen van het voormalige regime. Amerikaanse protégés werden op alle niveaus geïnstalleerd, Iraaks politiek initiatief werd afgekeurd of verboden, en er werd geen poging ondernomen om het overgangsbestuur dichter bij de burgers te brengen. Bremers decreten en wetten werden niet eens in het Arabisch vertaald.

Daarentegen vaardigde Bremer tientallen decreten uit die het beleid van een toekomstige Iraakse regering voor jaren vastleggen of inperken. De besteding van olie-inkomsten ligt voor tientallen jaren grotendeels vast en de controle hierover is uit handen gegeven aan de Trade Bank of Irak, een dochter van de Amerikaanse bank JP Morgan Chase. Als tegenwicht tegen dit bankiersgeweld beschikt de toekomstige Iraakse regering nauwelijks over een effectief bestuursapparaat. Ministeries zijn zonder gebouwen, geld en mensen «overgedragen» en er is geen levensvatbare vorm van lokaal bestuur opgezet waarop ministeries kunnen steunen. De nominale gemeenteraden die de Amerikanen her en der toestonden zaten duimen te draaien omdat ze geen bevoegdheden, middelen of agenda hadden. Zodoende is ook de lokale democratie niet van de grond gekomen. Van een voorzichtige opbloei van een civil society is ook al geen sprake omdat er voor de vereiste organisaties geen geld of wettelijk kader geregeld was. Vakbonden die voor belangen van de (grotendeels werkloze) Irakezen hadden kunnen ijveren, werden verboden of buitenspel gehouden.

Als gevolg van de mislukte bezettings politiek is het niet verwonderlijk dat – zoals het CSIS in een pas verschenen, zeer onwelkom rapport schrijft – het Iraakse verzet nu zo hevig is dat het openbare leven tot stilstand dreigt te komen en de verkiezingen op een grote mislukking kunnen uitlopen. De International Crisis Group schrijft in een samenvatting van de bezettingsperiode «dat het aanvankelijke, onhaalbare doel van een democratisch, seculier, economisch liberaal en VS-vriendelijk Irak door het gebrekkige of domme beleid van de bezetter alleen maar buiten bereik is gekomen, terwijl ook het haalbare doel van een enigszins stabiele, geloofwaardige en representatieve Iraakse regering nu uit het zicht verdwijnt.»