De diplomatie voorbij

Doorbraken en banaliteiten

Met zijn onnavolgbare stijl legt Donald Trump een nieuwe standaard op in de internationale politiek. Wat zijn de gevolgen voor de diplomatie anno 2018?

Medium hh 79229118
De Noord Koreaanse leider Kim Jong-un en de Amerikaanse president Donald Trump, Sentosa Island, Singapore, 12 juni. © Doug Mills / The New York Times / HH

Als internationale diplomatie meer aandacht en passie genereert dan een naderend WK voetbal, dan weet je dat de wereld een bijzonder moment beleeft. In dat opzicht heeft de Amerikaanse president Trump woord gehouden, toen hij een ‘historische’ ontmoeting beloofde met de Opperste Leider van Noord-Korea, Kim Jong-un. Het was een werkelijk hoopvol en positief moment, al reiken de niet-specifieke afspraken en Noord-Korea’s lange voorgeschiedenis van tegenwerking en bedrog genoeg redenen aan voor twijfel over de toekomst, voor de respectbetuigingen aan de kleine dictator en de concessies die Trump deed. Maar achteraf ging het gesprek vooral over Donald Trump zelf en zijn pompeuze claims over zijn successen. Over de man die maakt dat alles om zijn persoon draait, zelfs wereldpolitiek.

De G7-ontmoeting van de belangrijkste wereldleiders, afgelopen weekend in Canada, was precies zo. Trump stelde zijn komst naar Quebec uitdrukkelijk in dienst van zijn gewenste imago in Singapore. En dus eindigde de G7 in chaos, toen Trump de eindverklaring weigerde te tekenen en daarna, nog dagenlang, via Twitter en via medewerkers woeste beledigingen slingerde richting de Canadese gastheer. Alles, zo stelde een andere adviseur, omdat Trump ‘geen enkel teken van zwakheid zal toestaan onderweg naar onderhandelingen met Noord-Korea’. Waarna Trump enkel vriendelijk handen schudde met de dictator, een handtekening zette en zijn tirades tegen Amerika’s vrienden hervatte.

De top tussen Kim Jong-un en Trump werpt vragen op over de stand van de internationale diplomatie anno 2018. De twee mannen ondertekenden plechtig (opnieuw) enkele zaken die al in eerdere verdragen stonden en presenteerden dat als een historisch akkoord, omdat dit met een ontmoeting gepaard ging. ‘Het lijkt alsof de ontmoeting zélf het succes is geworden, niet datgene wat er afgesproken wordt en datgene wat Trump gedaan had kunnen krijgen’, zegt Jung Pak, een voormalig analist van de cia en het Nationale Inlichtingen Directoraat van de VS. Pak verzorgde jarenlang voor Obama de dagelijkse inlichtingenupdate over Noord-Korea, maar moest hier toezien hoe de nieuwe president een akkoord met Noord-Korea tekende, terwijl hij enkele keren had verklaard dat hij dacht dat hij ‘niet veel hoefde voor te bereiden’.

Schrijf je in voor onze dagelijkse nieuwsbrief en ontvang iedere ochtend het beste uit De Groene in je mailbox

Het was voor haar ‘een zorgwekkend beeld, Trump alleen in een kamer met Kim; hij onvoorbereid, terwijl Kim zich waarschijnlijk al maandenlang op deze ontmoeting prepareerde. Bij zo’n belangrijk moment moet je duidelijk in je hoofd hebben welke valkuilen te vermijden, wat niet te zeggen, wat niet te beloven, welke concessie niet te doen. Dat had allemaal helder in Trumps hoofd moeten zitten vóór hij de ontmoeting met Kim in ging’, aldus Pak.

Trumps intuïtieve aanpak van internationale diplomatie herbergt volgens Pak grote risico’s voor de VS. ‘De onderhandelingen met Noord-Korea illustreren het gevaar dat Trump niet meer kan beoordelen of iets op internationaal terrein een goede of een slechte deal is en geen expertise meer om zich heen heeft om dat vast te stellen’, zegt ze. ‘De populariteit van een topontmoeting wordt dan de maatstaf om die aan te beoordelen, niet de concrete resultaten. De definities van succes en van falen zijn dan vloeibaar geworden.’

Wie op zoek wil naar de stand van de internationale diplomatie anno 2018, moet in ieder geval teruggaan tot januari 2017. Vijf dagen nadat de nieuwe regering van Donald Trump was aangetreden, gingen telefoontjes vanuit Washington de hele wereld over. De simpele boodschap aan Amerikaanse diplomaten, van de Andes tot de Himalaya, was dit: ‘Uw verzoek tot ontslag is aanvaard.’

Als een nieuwe Amerikaanse regering aantreedt, elke vier jaar, is het traditie dat Amerikaanse diplomaten hun ontslag aanbieden, om vervanging mogelijk te maken. Het is een symbolisch gebaar, dat onderstreept dat diplomaten in dienst staan van de regering. Geen enkele regering willigde die verzoeken ook daadwerkelijk in. Alleen als een diplomaat omstreden was geworden of als een specifiek baantje als beloning werd uitgedeeld was dat anders. Dat is ook logisch, want diplomaten worden geacht onpartijdig te werk te gaan en veel kennis van het land te hebben waar ze zijn gestationeerd. Nooit werden stafleden ontslagen zonder een overdracht aan een opvolger.

Trump-gezinde media juichen al maanden om de dikke vinger die Trump ophoudt naar ‘de zogenaamde experts’

Tot vorig jaar dus: toen werd het ontslag van honderden ambassadeurs, consuls, attachés en andere diplomaten zonder verdere uitleg aanvaard. Van alle hoofdsteden werd Washington zelf het hardst getroffen: ook daar werden honderden mensen ontslagen bij Buitenlandse Zaken en niet vervangen (het precieze aantal is onbekend). ‘Bij elke regeringswissel waren er mensen die een systematische poging deden om informatie te krijgen en aan het nieuwe team te voeden’, zegt een Amerikaanse topdiplomaat in het recente boek War on Peace: The End of Diplomacy and the Decline of American Influence van Ronan Farrow. Maar het nieuwe team had geen interesse in informatie, alleen ‘een diep wantrouwen voor professionele functionarissen’. Wie niet ontslagen werd, had vaak niemand meer om aan te rapporteren en werd niet meer om input gevraagd. Veel blijvers stapten na verloop van tijd zelf op. Miljoenen jaren werkervaring liepen het ministerie en ambassades over de hele wereld uit.

Dat is niet alleen maar een Amerikaanse aangelegenheid. Geen enkel land ter wereld heeft de afgelopen zeventig jaar zo’n ambitie aan de dag gelegd om de internationale betrekkingen in de wereld te domineren en zoveel macht, invloed en geld om dat waar te maken. De oorlogsverklaring van de Amerikaanse regering aan zijn eigen diplomatieke dienst beïnvloedt relaties van de VS met andere landen, maar ook met tal van internationale organisaties, van de G7 tot Unesco. Toch ligt dat niet allemaal aan president Trump, betoogt War on Peace. ‘De buitenlands-beleidelite die diplomatieke creaties opbouwde van de Navo tot de Wereldbank was al lang geleden vervallen in giftige partijpolitiek’, schrijft Ronan Farrow, de zoon van Mia Farrow en Woody Allen die als journalist een Pulitzer-prijs won voor het ontmaskeren van Harvey Weinsteins seksmisdrijven.

De regering-Trump, schrijft Farrow, ‘voerde slechts een trend tot in het extreme door die al begonnen was na 11 september 2001’. En die trend is: het vervangen van Amerikaanse diplomaten door militairen. Onder Bush jr. en Obama vulde het Witte Huis zich al met ex-generaals. Het Amerikaanse leger begon direct akkoorden te sluiten met buitenlandse legers, zonder inmenging van BZ. E-mail verving veel van de communicatie die voorheen door diplomaten werd gedaan. En de ‘Oorlog tegen Terrorisme’ maakte BZ tot een soort junior-partner van het Pentagon. De stijl van Bush, Obama en Trump verschilt enorm, schrijft Farrow, ‘maar het resultaat is hetzelfde: diplomaten zitten aan de zijlijn, terwijl beleid elders wordt gemaakt.’

Al lang voordat Donald Trump de Canadese premier ‘slap en oneerlijk’ noemde en de Koreaanse dictator ‘een zeer talentvolle man’ had traditionele Amerikaanse diplomatie dus al veel terrein prijsgegeven ten faveure van militairen en inlichtingendiensten. Maar Trump luistert zelfs niet naar hen. Generaal Mattis, de minister van Defensie: geen bespreking met Trump over de mogelijke aanpak in Singapore. Veiligheidsadviseur Bolton, die de ontmoeting met Kim opzichtig probeerde te saboteren: idem dito. Met de Amerikaanse ambassadeur in Seoul kan Trump niet hebben gepraat, want die is er sinds januari vorig jaar niet. De dagelijkse inlichtingenupdates, die zijn voorgangers decennialang kregen, heeft hij afgeschaft. De Noord-Korea-expert van BZ, als Trump die al had willen spreken, ging in maart met pensioen. Het uitnodigen van academici en andere experts bij sessies van de Nationale Veiligheidsraad, zoals Trumps voorgangers decennia deden: nog nooit gebeurd.

De Trump-gezinde media juichen al maandenlang om de dikke vinger die Trump ophoudt naar ‘de zogenaamde experts’. Onder de beleidselite in Washington zorgt Trumps expliciete afwijzing van advies van experts voor grote ongerustheid. De aanloop naar de top met Kim Jong-un was een case in point. ‘Voor Kim Jong-uns regime zijn de Verenigde Staten het grootste probleem dat ze hebben. Voor Trump is Noord-Korea veel minder belangrijk’, zegt Korea-expert Jung Pak, nu verbonden aan denktank Brookings, vanuit New York. ‘Buitenlandspecialisten vreesden unaniem dat Trump de Amerikaanse positie in Oost-Azië weg zou geven, voordat Kim concreet iets opgaf. De Noord-Koreanen zijn er altijd heel duidelijk over geweest dat ze hun kernwapens niet zullen opgeven, al hebben ze eerder wel gezegd “te willen toewerken naar een Koreaans schiereiland zonder nucleaire wapens”.’

‘Daar wreekt zich het gebrek aan expertise, ervaring en personeel in de relatie met Noord-Korea’, vervolgt Pak. ‘Expertise is niet alleen nodig in de aanloop naar de top, maar ook daarna. Hoe implementeer je wat er afgesproken is als je geen experts meer hebt die het kunnen controleren en uitvoeren? Ongetwijfeld zou Trump zich toch niet hebben gehouden aan welk script dan ook dat een expert voor hem had gemaakt, maar wat nucleaire wapens betreft, kom je er niet met alleen maar intuïtie.’

De VS hadden er een handje van om diplomatieke posten te gebruiken als bedankje voor politieke donors. Maar ambassades vormden wel een weg voor diplomatiek verkeer met de VS. Dat ligt nu overal stil, omdat het totaal onduidelijk is of een diplomaat wel namens de Amerikaanse regering spreekt – of wat de positie van de Amerikaanse regering in internationale kwesties überhaupt is. Omdat politiek de Amerikaanse regering niet meer bereikt, richten buitenlandse regeringen zich maar tot Trump zelf. Het afgelopen jaar reisden verschillende regeringsleiders daarom direct naar Washington om op Trump in te praten. Dat liep nogal eens uit op vernederende audiënties. De Franse president Macron en de Duitse kanselier Merkel trachtten bijvoorbeeld op die manier om de VS binnen de internationale overeenkomst met Iran te houden. Zij moesten via Twitter vernemen dat het voor niets was geweest.

Ook typisch voor internationale diplomatie in het tijdperk van Trump is de grote onduidelijkheid over wat de Amerikaanse regering precies wil. Vorige maand mislukten bijvoorbeeld belangrijke onderhandelingen met China over handel. De twee voornaamste Amerikaanse onderhandelaars hadden tegengestelde opvattingen over vrijhandel en Amerikaanse handel met China. Dat leidde tot allerhande verwarring, volgens een reconstructie van The New York Times, en eenmaal gingen de twee zelfs de gang op voor ‘een met obsceniteiten gelardeerde schreeuwwedstrijd’. Daar kwamen dan nog interventies van Trump overheen, die Amerikaanse concessies én een Chinese tegemoetkoming via Twitter bekendmaakte. Die werden allemaal prompt ingetrokken en de gesprekken liepen vast.

‘In het eerste jaar van Trumps regering was de opluchting voelbaar. Alsof de VN onder een kogel door waren gedoken’

Opmerkelijk genoeg is het belangrijkste internationale forum, de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, veel van de verwarring bespaard gebleven die Trump om zich heen verspreidt. ‘In het eerste jaar van Trumps regering was de opluchting voelbaar. Het voelde alsof de Verenigde Naties onder een kogel door waren gedoken’, zegt Richard Gowan, een Brit in New York die de VN volgt voor de European Council on Foreign Relations en New York University. ‘Trumps ambassadeur bij de VN, Nikki Haley, bleek een tamelijk competente diplomaat te zijn, welbespraakt en aanzienlijk gematigder dan haar president. Veel diplomaten vonden haar robuust, soms op de man en fel, maar ook serieus en iemand met wie zaken kunnen worden gedaan.’

‘Haley deed vooral goed werk in de tweede helft van vorig jaar’, vervolgt Gowan. ‘Ze onderhandelde met de Chinezen een ingewikkeld en gevoelig sanctieregime uit voor Noord-Korea. We vergeten het nu misschien, maar een half jaar lang leek het alsof een conflict met Noord-Korea vlak om de hoek lag. Trump praatte veel over militaire actie. Ik ben geen fan van hem, maar Trump en Haley hielden dat proces toen onder controle en werkten met Rusland en China samen aan sancties.’

Maar het lijkt alsof de relatieve Amerikaanse gematigdheid in de VN haar langste tijd heeft gehad. ‘Sinds begin dit jaar is de toon van Haley beduidend schriller’, zegt Gowan. ‘Ze lijkt te reageren op druk vanuit het Witte Huis. Sinds John Bolton daar zit, is er binnen de VN nervositeit dat Haley op een zijspoor wordt gezet. Bolton haat de VN. Hij krijgt duidelijk meer invloed op Trump. Het lijkt alsof de VN een veel agressievere VS kunnen verwachten.’

De Verenigde Naties zijn een centraal instituut van de huidige wereldorde, die na de Tweede Wereldoorlog werd ontworpen door de VS zelf. Dat geldt voor vrijwel alle belangrijke internationale organisaties die de huidige wereldorde vormen, zoals ook de Wereldhandelsorganisatie (wto) of de Navo. En allemaal liggen die onder vuur vanuit de VS zelf. De openlijke Amerikaanse aanval heeft een stroom artikelen en boeken voortgebracht waarin liberale denktanks, academici, journalisten en zelfs politici zelf waarschuwen – niet alleen voor een nieuwe, ruwe vorm van internationale diplomatie, maar voor het dreigende einde van de liberale wereldorde.

Ook Richard Gowan gelooft dat de huidige wereldorde wordt afgebroken, maar niet in de eerste plaats door Donald Trump. ‘Belangrijker op lange termijn is de aanval op die liberale wereldorde door China’, zegt hij. ‘De Chinezen spelen een long game. Ze willen het dna van de VN en de internationale orde veranderen. De VN zijn in karakter altijd een liberale, pro-Amerikaanse organisatie geweest. China houdt er niet van om zijn macht te laten gelden in de Veiligheidsraad, zoals Rusland wel doet. Maar China bouwt zijn macht langzaam op en laat soms merken dat het landen kan opstellen tegen de wensen van westerse landen in. Zo zal het ook met andere mondiale organisaties gaan. We gaan een andere wereld tegemoet.’

‘Internationale diplomatie zal daardoor een ander karakter krijgen’, denkt Gowan. ‘Het zal minder om internationale samenwerking gaan. Internationale organisaties zullen meer een platform worden waar grootmachten zaken doen. Dat is trouwens ook precies wat de regering-Trump wil. Ook als hij over drie of zeven jaar wordt vervangen door een liberale, internationalistische president zal de diplomatie zoals we die van de afgelopen decennia kenden langzaam verdwijnen. En ook dan zal er altijd de verwachting blijven dat de VS weer worden overgenomen door een nationalistische president zoals Bush jr. of Trump.’

De bespiegelingen over het einde van traditionele diplomatie en de liberale wereldorde worden vaak geschreven met een onmiskenbaar gevoel van doem. Het gedicht The Second Coming van Yeats wordt regelmatig geciteerd: Things fall apart; the center cannot hold. Vorig jaar waren boeken zoals A World in Disarray, van de Amerikaanse diplomaat Richard Haass, nog een uitzondering: een boek vol woorden als ‘onzekerheid’, ‘afbrokkelen’, ‘crisis’ en ‘angst’. Inmiddels schreef zelfs Nu.nl na de G7 van dit weekend: ‘Trump is langzaam de westerse wereldorde aan het slopen.’

Maar dat een gevoel van crisis en onvoorspelbaarheid om zich heen grijpt, betekent niet per se dat rampen om de hoek liggen, stelt een gerenommeerd historicus ons gerust: Paul Kennedy, de auteur van het vermaarde The Rise and Fall of the Great Powers. Dertig jaar na de publicatie van die klassieker, die stelde dat alle wereldmachten opkomen en weer inzakken (inclusief de VS), doceert de in Engeland geboren en in Connecticut wonende Ier nog steeds diplomatieke geschiedenis aan Yale.

De relatieve neergang van de VS, die Kennedy voor deze eeuw voorspelde, is volgens hem vertraagd, maar lijkt zich nu toch te voltrekken. ‘Het zou de VS heel erg helpen als slimme politici de gevolgen daarvan konden opvangen met effectieve diplomatie, dan zou het wellicht nauwelijks merkbaar zijn’, zegt Kennedy. ‘Nu gebeurt het tegenovergestelde. Amerikaanse diplomatie en inzet van soft power is ingeruild voor dwaasheid, banaliteiten en verwarring. Het diplomatieke netwerk is leeggetrokken en normaal diplomatiek verkeer ligt stil. Maar terwijl we praten over het falen van diplomatie zie ik Rusland en China hun beste diplomaten naar Noord-Korea sturen. Iran, Europese landen, iedereen doet het nog, om anderen over te halen naar hun kant. Als andere landen nog steeds denken dat het sturen van slimme, ervaren mensen over de wereld een goed idee is, dan kan ik alleen maar vaststellen hoe triest het is dat de Amerikaanse regering er anders over denkt.’

Kennedy deelt het gevoel van doem niet. ‘Ik heb over het huidige moment na zitten denken en ik denk dat er in de afgelopen 130 jaar zeker drie, vier momenten waren waarop er grote verwarring was over het politieke systeem in de wereld, waarop er geen leiderschap leek te zijn, het moeilijk was lange-termijntrends te zien en orde leek te ontbreken’, zegt hij. ‘Net zoals nu was er zo’n moment in de jaren 1890, na de dood van Bismarck. Halverwege de jaren twintig, toen de Volkenbond en allerlei verdragen niet goed leken te werken. En na de dood van Kennedy, in de jaren zestig. Angst en verwarring komen dus vaker voor. Steeds lijken de structuren zwak, terwijl ze nog wel bestaan.’

Ook nu is dat zo, denkt Kennedy. ‘Er wordt hard aan onze structuren geschud. Maar toch zijn ze in redelijke staat’, stelt hij. ‘Een macropolitieke blik op de wereld ziet er op dit moment niet zo mooi uit, maar macro-economisch gaat het in de meeste delen van de wereld goed. Je zou kunnen zeggen: het is opmerkelijk hoe robuust het internationale economische systeem is, ondanks het feit dat er een dolleman in het Witte Huis zit. Trump kan de economische banden tussen de VS en andere landen niet afbreken – zelfs als hij zou willen – en de groei van de wereldhandel niet stoppen. En er zit een grote inherente kracht in westerse landen. Misschien ben ik te optimistisch, maar de internationale liberale orde is volgens mij nog lang niet dood.’