Advies aan de (in)formateur (2) Eelke Heemskerk

Doorsluisland

Nederland blijft belastingontwijking faciliteren en hoofdkantoren lokken op basis van achterhaalde ideeën over economie. Tijd voor een update, vindt politicoloog Eelke Heemskerk. Want het kan slimmer, eerlijker, en bestendiger.

In de nasleep van een nieuwe aanvaring tussen het Nederlandse parlement en Mark Rutte’s geheugen is het nuttig om de vorige keer in herinnering te roepen. Dat was drie jaar geleden, toen de premier claimde dat hij zich geen memo’s en gesprekken over de dividendbelasting kon herinneren tijdens de kabinetsformatie van Rutte III. Maar er was wel over gesproken, en de memo’s kwamen boven tafel.

Rutte’s ‘verkeerde herinneringen’ waren niet alleen ongeloofwaardig vanwege het toen al duidelijke patroon van zijn handig uitkomend geheugenverlies. Maar vooral omdat de dividendbelasting zo overduidelijk Rutte’s topprioriteit was toen Rutte III aantrad, en omdat hij intern al zo lang over dividendbelasting sprak. Gewobte stukken wezen uit dat Unilever de top van de vvd al in 2005 had verteld dat afschaffing van de dividendbelasting op het to-do-lijstje van de partij moest staan (hoewel het altijd uit het partijprogramma bleef).

Bovendien toonden ze dat Rutte al in 2010, twee maanden na zijn aantreden als premier, bij Shell uitleg was komen geven over hoe het er met de afschaffing van de dividendbelasting bij stond. Na twee kabinetten was Rutte’s ongeduld kennelijk groot, want hij verbaasde vriend en vijand door in oktober 2017, onmiddellijk na installatie van Rutte III, als eerste klus met de afschaffing van die belasting te beginnen. Vanwege het ‘vestigingsklimaat’.

Hoewel Rutte’s vierde kabinet vertraging heeft opgelopen, lijkt dat er alsnog wel te komen. En niets wijst erop dat Rutte en zijn partij, de grootste van het land, hun kijk op economie en het landsbelang hebben aangepast. Anders gezegd: hoewel het voortraject veel hobbels kent, liggen we nog altijd op koers naar een kabinet dat meent dat het in de watten leggen van multinationale bedrijven een belangrijke taak van een Nederlandse regering is.

Maar daar ligt een joekel van een probleem. Want alle aannames die aan die visie ten grondslag liggen – over hoe de wereldeconomie werkt, welke rol Nederland daarin moet spelen, en hoe grote bedrijven werken – zijn achterhaald. De wereld steekt anders in elkaar dan de beleidsconsensus in Den Haag kennelijk meent. En vasthouden aan dat achterhaalde beeld brengt Nederland geen kansen maar risico’s – en schaadt andere landen en de wereld als geheel.

Die conclusie dringt zich op in een gesprek met Eelke Heemskerk, hoofddocent politicologie aan de Universiteit van Amsterdam, en onderzoeker van het bedrijfsleven en internationale economie. Ik spreek Heemskerk in twee rondes: eerst tijdens een wandeling door de Amsterdamse Plantagebuurt, in een voorgesprek, en daarna, met het opname-apparaat ernaast, op de negende etage van de opgeknapte kantoorkolos op het Roeterseiland. Het voelt als in een hoofdkantoor van een multinational: hoge ramen en alles strak en ruim, met de hoofdstad aan onze voeten, een helder blauwe lucht en een kille wind die er overheen jaagt.

‘Nederland stimuleert een race naar de bodem in ruil voor heel karige ­opbrengsten’

Het basisidee over de plaats van Nederland in de internationale economie is prima, zegt Heemskerk: ‘Nederland is een centraal knooppunt. Het is een doorsluishaven en heeft een hub-functie: voor goederen, in logistiek, in passagiersstromen, en ook in het financiële netwerk van de wereld. Dat is op zich goed bedacht, het is een slimme strategie voor een klein land dat voor welvaart wil zorgen. Maar Nederland zou veel meer zijn verantwoordelijkheid moeten nemen en zeggen: we willen die knooppuntfunctie op een duurzame manier invullen – duurzaam in de zin van waardencreatie, welvaart en economische groei op lange termijn.’

Dat klinkt als iets waar je het niet mee oneens kunt zijn. Maar de praktijk staat hier soms haaks op. Dat loopt het meest in het oog op het gebied van financiële diensten. Nederland dook in de afgelopen jaren een paar keer op lijstjes met belastingparadijzen op. In Den Haag leidde dat tot verontwaardiging, ontkenning, en kwam er geen enkele verandering. ‘Nederland staat altijd op zijn achterste poten als Nederland ergens op een lijstje verschijnt als taxhaven’, zegt Heemskerk. ‘Het ligt politiek heel gevoelig, onze politiek komt er direct tegen in geweer. En dat werkt: Nederland is er heel succesvol in om zich altijd weer van die lijstjes te krijgen. Maar als je naar de feiten kijkt, is dat onterecht.’

‘Nederland verweert zich altijd met het argument dat er sprake is van interpretatie. Dus heb ik met collega’s onderzoek gedaan om het in kaart te brengen. Daaruit blijkt dat Nederland niet de plek is waar het geld eindigt dat bedrijven en individuen willen afschermen voor belasting. Dat zijn de bekende belastingparadijzen, zoals de Maagdeneilanden en Bermuda.’ Heemskerk en collega’s stelden een lijst op van 24 landen die het grootste gat hebben tussen de eigen economie en het geld dat erheen stroomt – een lijst die in Forbes, The Guardian en andere grote media werd overgenomen. ‘Nederland hoort daar niet bij’, zegt hij. ‘Maar wat Nederland bijzonder maakt, is dat het heel groot is als doorsluishaven. Geld komt van andere plekken en wordt via Nederland doorgesluisd naar die belastingparadijzen.’

‘Wij hebben voor het eerst op bedrijfsniveau de ketens van financiële stromen in kaart gebracht. En daarmee konden we die doorsluisfunctie voor het eerst empirisch meten: we konden tellen hoeveel geld nou door welke landen heen gaat. Dat gaf een ongekend inzicht in financiële stromen binnen bedrijven – de afm, de Belastingdienst en anderen stonden meteen bij ons op de stoep. Uit die lijst bleek verder dat in de wereld vijf landen de grootste doorsluisfunctie hebben. Nederland stond bovenaan. Anders gezegd: Nederland heeft een heel grote rol in de internationale geldstromen die uiteindelijk eindigen in belastingparadijzen. Nederland verschuilt zich achter het argument dat als je alles optelt en aftrekt wat er ons land in komt en uit gaat, het aardig in balans is. Maar Nederland faciliteert het systeem van belastingontwijking en belastingparadijzen, of het dat nou erkent of niet. We kunnen aantonen dat het zo is.’

Wat moet Nederland daaraan doen? Dat hangt af van wat je van die praktijk vindt, stelt Heemskerk droogjes. Althans, ten dele. ‘Wat je er verder ook politiek van vindt, je kunt er niet omheen dat dit internationaal gezien een probleem is’, zegt hij. ‘Bedrijven doen aan “belastingplanning”, zoals dat eufemistisch heet. Dat komt erop neer dat je allerlei eigendomsstructuren aanlegt die het mogelijk maken om belasting te betalen op de plek waar je het minst betalen moet. Dat zorgt ervoor dat de belastingbasis van allerlei landen uitgehold wordt. En dat zijn vaak niet landen zoals Nederland, met een ontwikkelde economie. Dat zijn vaak de landen waar goederen worden geproduceerd: veel derdewereldlanden, tweedewereldlanden ook. Daar wordt steeds minder belasting betaald. En dat tast daar de functie van de staat aan, om dat feit kun je niet heen.’

Overigens erkent Nederland dat ook wel, stelt Heemskerk. ‘Maar de vraag is niet: erken je dat dit uiteindelijk schadelijk is, want dat geeft je altijd de uitvlucht dat het nou eenmaal de realiteit is. De vraag is: wat doe je er vervolgens aan? Er begint een nieuwe consensus te ontstaan dat bedrijven gewoon belasting moeten betalen op de plek waar hun economische activiteiten plaatsvinden. Dat moet ook voor Nederland het uitgangspunt zijn. Nu doet Nederland dat niet: we dragen bij aan het uithollen van de belastingbasis van andere landen. En dat is gewoon fundamenteel oneerlijk.’

‘Het is niet eerlijk naar andere landen, én niet naar onze eigen kleine en middenbedrijven’

Er staat voor Nederland meer op het spel dan onze eigen ethiek: Nederland riskeert ook om straks met zijn hand in de snoeppot te staan als de wereld na de coronacrisis serieus werk maakt van belastingontduiking. En de zaken bewegen die kant op. De Amerikaanse president Joe Biden lanceerde twee weken geleden een belastingplan, met daarin onder meer een voorstel voor een internationale winstbelasting voor bedrijven, om de belastingontwijking te voorkomen die Nederland faciliteert.

‘Bidens plan is gebaseerd op dat idee dat elk bedrijf belasting betaalt waar zijn economische activiteiten plaatsvinden’, zegt Heemskerk. ‘Maar het gaat nog maar om een klein groepje, rond de honderd, terwijl tienduizenden bedrijven hun belastingen creatief vormgeven. Het is een druppel op een gloeiende plaat, en zal niet meteen grote gevolgen hebben voor Nederland. Belangrijker volgens mij is dat overheden naar manieren zoeken om een bodem te leggen onder het mondiale spel van belastingontwijking. Nu is er een race to the bottom en Nederland faciliteert die. Ik zou zeggen: als je ziet dat de Verenigde Staten de leiding hierin gaan nemen, zou Nederland beter kunnen zeggen: dat kunnen wij ook, we gaan zelf op tijd over een andere vorm nadenken.’

Dat nadenken over die andere vorm moet meer zijn dan een beetje bijsturen, vindt Heemskerk. In haar economische beleid loopt de Nederlandse overheid namelijk op een aantal terreinen achter de feiten aan. Zo beschrijft Heemskerk de snelle concentratie van eigendom bij slechts drie grote beleggingsbedrijven, de groeiende, ongecontroleerde macht van bedrijven die beursindexen maken (en die soms direct met overheden om de tafel zitten om ze te vertellen hoe ze hun financiële markt moeten inrichten om hun bedrijven in een index te krijgen), en de terugkeer van grote staatsfondsen die strategisch investeren (waardoor landen als Qatar economische invloed krijgen in Nederland).

Nederland zou volgens Heemskerk niet bang moeten zijn om weer strategisch te denken, in termen van ouderwetse industriepolitiek – andere Europese landen, zoals Frankrijk, doen dat ook. Maar bovendien mist Nederland volgens hem een kans om een achterhoedegevecht over het faciliteren van belastingontduiking om te buigen in het vóór lopen in de internationale economie in de richting waarop die beweegt. Nederland zou dan tegelijk bijdragen aan de duurzame inrichting van de wereldeconomie – niet ‘duurzaam’ in de zin van groen, maar in die zin dat het op lange termijn economische groei vasthoudt – en zich goed positioneren voor de veranderingen die er aan lijken te komen. Nu is de internationale financiële markt nog te veel gericht op roofbouw plegen op de welvaart die er al is, en Nederland helpt daaraan mee.

Advies aan de (in)formateur

De komende weken laat De Groene onafhankelijke deskundigen aan het woord. Welke stappen moeten op hun terrein in de komende vier jaar worden gezet? Wat moet er in het regeerakkoord komen?

‘Nu is er een soort ratrace tussen landen’, zegt Heemskerk. ‘Nederland stimuleert een race naar de bodem in ruil voor heel karige opbrengsten. De vaste mantra is dat het Nederland veel geld en banen kost als het aan zijn trustsector komt. Maar dat is totaal niet overtuigend. Het is bij economen en bedrijven algemeen bekend dat het om weinig banen gaat – wel heel goed betaalde – en om weinig belastinginkomsten. Maar die staan niet in verhouding tot de belastingen die andere landen door ons missen, Nederland krijgt maar een paar procent van wat aan anderen wordt onthouden. En het is niet alleen niet eerlijk naar die andere landen waar geen belasting wordt betaald. Het is ook niet eerlijk naar onze eigen kleine en middenbedrijven, die geen toegang hebben tot die belastingindustrie waar mondiale bedrijven wél gebruik van maken.’

‘Consultancybedrijven hanteren het basisidee dat belasting betalen een slechte zaak is’

Wealth Defense Industry noemt Heemskerk deze collectie van consultancybedrijven, advocatenkantoren, trustfondsen, asset-beheerders, en meer. Het zijn de bekende brievenbusfirma’s met hun kantoortjes met plant, de sector die maakt dat Fiat en de Rolling Stones ‘Nederlandse’ bedrijven zijn. We noemen die sector niet een eigen ‘industrie’ die gericht is op het verdedigen van bezit tegen de staat. Maar in de praktijk is ze dat wel.

‘Het is een heel specifieke sector in de financiële dienstverlening, die zich erop richt om het geld voor grote bedrijven zo veel mogelijk te beschermen’, zegt Heemskerk. ‘Die sector is alleen toegankelijk voor een klein aantal bedrijven, namelijk de grote multinationals. Het gevolg van die industrie is dat als jij een lokale koffiebranderij hebt, of een keten van twintig koffiehuizen, dat jij dan moet concurreren met Starbucks, dat zich zo heeft georganiseerd dat het bijna geen belasting betaalt. Iedereen begrijpt dat dat oneerlijk is en in economisch opzicht ongewenst. Maar het is niet verboden. Dus wat je krijgt, is dat met name de grote accountancybureaus steeds nieuwe bedrijfsstructuren verzinnen waardoor bedrijven minder belasting moeten betalen. Als zij een nieuwe constructie hebben bedacht, dan verkopen ze dat bij hun klanten als een “product”. En op papier doen ze niets verkeerds.’

Uit onderzoek van Heemskerk en anderen blijkt dat met name de vier grote accountantskantoren (Deloitte, EY, kpmg en PwC) hier een kwalijke rol in spelen. Klanten van die ‘big four’ hebben aanzienlijk meer eigendomsconstructies gericht op belastingontwijking dan andere bedrijven. ‘Kijk, elk bedrijf denkt na over hoe het zijn belasting slim invult, en belastingbetalers doen dat ook’, zegt Heemskerk. ‘Maar deze consultancybedrijven doen wat anders. Ze hebben vaak goede contacten met overheden en verzinnen steeds nieuwe holdingstructuren met als basisidee dat belasting betalen in principe een slechte zaak is. Daar gaan ze ook heel ver in, en het wordt in die wereld nooit in twijfel getrokken. En daar klopt iets niet, want bedrijven hebben verantwoordelijkheid naar de maatschappij waar ze onderdeel van zijn. Daarbij hoort ook een redelijke belasting betalen.’

De Nederlandse onwil om de rol in belastingontwijking te veranderen, hangt ook samen met een verouderd idee over wat een bedrijf tegenwoordig is: ‘De Nederlandse politiek beleeft een bedrijf als Philips of Unilever als Nederlands. Maar mondiale bedrijven, de Starbucksen en Apples, zijn een verzameling van veel kleine bedrijfjes geworden: holdings, eigendomsstructuren, buitenlandse vestigingen, die allemaal een vrij losse relatie met elkaar hebben. Neem bierbrouwers: de grootste van de wereld bestaan uit twee-, drie-, vierhonderd verschillende bedrijfjes die over de hele wereld verspreid zijn. Voor een deel zijn dat fysieke fabrieken, maar voor een groot deel alleen dienstencentra. Het moederbedrijf beheert dan de eigendomsstructuren en de patenten, en overziet een gefragmenteerd netwerk over de hele wereld. En ze gaan op zoek naar hiaten in de wetgeving van al die landen waar ze gevestigd zijn.

Dat verschilt hemelsbreed van de bedrijven zoals we die gewend zijn, en zoals ze in onze voorstelling nog bestaan. Historisch gezien waren bedrijven stevig ingebed in een nationale samenleving: de top had relaties met de politiek en maatschappelijke instanties, ze zorgden voor werkgelegenheid en nationale trots. Het creëerde een soort ecosysteem. Er is afstand ontstaan tussen de nog steeds nationaal georganiseerde samenlevingen en het internationale bedrijfsleven. Dat maakt hun verantwoordelijkheid als maatschappelijke speler onhelder, en in de praktijk nemen grote bedrijven die verantwoordelijkheid niet. Ik vind dat Nederland en de Europese Unie die bedrijven bij de les moeten houden. Ze moeten duidelijk maken: we willen graag dat je goed geld verdient en daarbij voor werkgelegenheid zorgt, maar wel op een manier die wij in orde vinden. En niet alleen in Europa, maar in de hele wereld. Dat gebeurt nu nauwelijks.’

In de praktijk gebeurt nu vaak het omgekeerde: dat landen zich schaapachtig en onderdanig gedragen naar grote bedrijven, in de hoop dat ze blijven – de dividendbelasting aanpassen aan de wensen van Unilever en klm, bijvoorbeeld. Maar dat is economisch denken van gisteren, vindt Heemskerk, niet voor morgen: ‘Nederland heeft echt op het allerhoogste niveau geprobeerd om Unilever in Nederland te houden. En wat gebeurt er? Beleggers zeggen: “Ja, wacht even, dan zit je niet meer op de effectenbeurs van Londen en niet meer in de FTSE-100, de beursindex waar we allemaal geld in hebben zitten. Dat willen we niet. Dus je blijft in Londen.” Nederland denkt dat het allemaal dingen moet doen om zulke bedrijven hier te houden, maar heeft er eigenlijk helemaal geen invloed meer op.’

In plaats van op zo’n achterhaalde manier te proberen bedrijven hier te houden, en zijn kleine trustsector te beschermen, zou Nederland volgens Heemskerk veel meer kunnen kijken naar de toekomst: ‘Je ziet internationaal dat de beweging tegen belastingontwijking aan kracht wint, terwijl er veel bedrijven en investeerders zijn die graag duurzaam, ethisch en groen willen investeren als daar goede alternatieven voor zijn. Nederland zou zichzelf een koploper kunnen maken in het aanjagen van een duurzame mondiale samenleving, en daar zijn politieke en economische invloed voor gebruiken. Dat zou een enorme aantrekkingskracht hebben op allerlei economische activiteiten, kennisinstituten die daar onderdeel van willen zijn, bedrijven die zich duurzaam willen afficheren, en voor investeringen die een duurzame bestemming zoeken. Als je dat doet, heb je zowel strategisch als inhoudelijk een heel goeie zet gedaan.

Het gaat er niet om dat Nederland in z’n eentje wil bepalen waar de wereld naartoe gaat. Maar alle verandering begint met een eerste stap, en Nederland heeft die in het verleden soms ook durven zetten. Dat zouden we nu ook moeten doen.’