Dossier schiphol ‘de groei rond de luchthaven bestaat grotendeels uit bedrijven die zich zonder schiphol elders in nederland zouden vestigen’

WIE IS ER NOG tegen uitbreiding van Schiphol? Milieudefensie natuurlijk. En omwonenden. GroenLinks uiteraard, en de Groenen. Maar dan heb je het wel gehad. Sinds ook de PvdA en D66 in hun concept-verkiezingsprogramma’s uitbreiding voorstaan, lijkt de ‘nut-en-noodzaakdiscussie’ in een totale consensus te zijn geëindigd. Het gemak waarmee het kabinet begin oktober Schiphol toestemming gaf de geluidsgrenzen te overtreden is veelzeggend; het gebrek aan commotie over die beslissing eveneens. Er is geen echte oppositie tegen luchtvaart. Wel veel twijfel. Maar het belang van tienduizenden arbeidsplaatsen weegt zwaarder. En er is ook iets als nationale trots: Schiphol, nu vierde luchthaven van Europa, mag toch niet afzakken naar het niveau van een regionaal vliegveldje?

Eind deze maand neemt het kabinet een besluit over de toekomst van Schiphol. Is uitbreiding te land of ter zee inderdaad onvermijdelijk? Met die vraag in mijn achterhoofd en een dertigtal dit jaar geproduceerde studies over de luchtvaart voor mijn neus begon ik twee weken geleden mijn eigen nut-en-noodzaakronde. Een telefoon binnen handbereik voor als ik het allemaal niet meer begreep.
DE INTERNATIONALE luchtvaart groeit hard en blijft hard groeien. Dalende prijzen als gevolg van liberalisering en toenemende concurrentie zijn de oorzaak. Schiphol doet het nog beter dan andere luchthavens. De groei lag er de afgelopen jaren op ongeveer tien procent, waardoor het aantal passagiers sinds 1990 is verdubbeld tot bijna dertig miljoen per jaar. En het Centraal Planbureau (CPB) rekent voor dat Schiphol in 2020 minimaal zestig miljoen passagiers kan verwachten. Als het economische tij meezit kunnen het er zelfs 96 miljoen worden. Het internationale onderzoeksbureau RAND Europe komt in zijn meest optimistische scenario op 103 miljoen passagiers in 2025.
Dat is niet gering. Maar het gaat er natuurlijk om wat al die passagiers ons opleveren. Op die vraag geven Buck Consultants en het Nederlands Economisch Instituut (NEI) antwoord. Uitgaande van het cijfer van 103 miljoen passagiers schatten zij dat de directe en indirecte werkgelegenheid van de luchtvaart zal groeien van 85.000 banen nu naar 155.000 in 2025. Zeventigduizend banen erbij, dat is veel.
Maar de economen zijn er niet van onder de indruk. Over 25 jaar gerekend zijn dat een kleine drieduizend banen per jaar. Afgezet tegen de honderdduizend banen die er in Nederland op dit moment jaarlijks bij komen, is dat weinig. Onderzoeker M.A. van den Bossche van het NEI schrijft zelfs dat werkgelegenheid een verkeerd criterium is om het nut van investeringen in Schiphol te beoordelen.
Piet Rietveld, hoogleraar vervoerseconomie aan de Vrije Universiteit, legt dat uit. ‘Het gaat hier over een lange periode waarin de arbeidsmarkt zal veranderen. Arbeid wordt schaars. Dat betekent dat je niet moet kijken naar het aantal banen dat je creëert, maar naar het soort banen.’
Een luchthaven leg je niet aan vanwege banen, bevestigt onderzoeker Taco van Hoek van het CPB: 'Het gaat erom wat we verdienen met die banen.’ Volgens de heren moet de luchtvaart worden beoordeeld op de vraag of ze iets extra’s bijdraagt aan de economie. Waarom zou de overheid investeren in een luchthaven en niet in potloden, windmolens of belastingverlaging?
Die vraag wordt in al die studies niet behandeld. Misschien omdat ervan uitgegaan wordt dat infrastructuur per definitie goed is voor de economie? Dat klopt in ieder geval niet, menen Rietveld en Van Hoek: 'Je hebt goede en slechte projecten.’ Voor het kabinet lijkt die vraag een gepasseerd station. In de Perspectievennota, die dit voorjaar verscheen als voorzet voor de nut-en-noodzaakdiscussie, worden de mainports Rotterdam en Schiphol bestempeld als 'de pijlers onder de Nederlandse economie’. De bedrijvigheid die de laatste jaren rond Schiphol is ontstaan, is voor het kabinet het bewijs, en dan vooral de komst van Japanse en Amerikaanse bedrijven.
De Delftse hoogleraar Bram Pols relativeert dat succes. Er komen inderdaad Japanners en Amerikanen op Schiphol af, maar de groei rond de luchthaven bestaat voor het grootste deel uit bedrijven die zich zonder Schiphol elders in Nederland zouden vestigen. In de aantrekkingskracht van Schiphol schuilt zelfs het gevaar dat andere regio’s worden leegezogen - zie het plan van Philips om het hoofdkantoor naar Amsterdam te verplaatsen.
HOE BELANGRIJK is Schiphol nou voor de Nederlandse economie? Daarover bestaat inderdaad een cijfer. Alle bedrijvigheid op, rond en door de luchthaven is goed voor twee procent van ons totale nationaal product (BNP). Ter vergelijking: de Rotterdamse haven is goed voor twaalf procent. Met een vijfde baan en 44 miljoen passagiers zal het aandeel van Schiphol groeien tot 2,8 procent van het BNP.
Is Schiphol daarmee een economische pijler? Van Hoek van het CPB: 'Het is niet niks, maar er zijn veel grotere sectoren.’ De claim van de KLM dat het kabinet de zo gewenste jaarlijkse economische groei van drie procent niet haalt zonder ruim baan te geven aan de luchtvaart, is volgens hem niet hard te maken: 'Stel dat de overheid de luchtvaart beperkingen oplegt en stel dat daardoor in 2020 het BNP twee procent lager ligt - dan betekent dat dat het BNP jaarlijks 0,1 procent minder groeit.’
GENOEG ECONOMIE. Ik weet nu dat het niet om banen gaat. Ik weet ook dat er met luchtvaart wel degelijk iets te verdienen valt, maar dat het de vraag is of de overheid erin moet investeren. Volgende vraag: wordt Schiphol werkelijk mainport?
Dat blijkt in het geheel niet zeker. Alle deskundigen zijn het erover eens dat de ontwikkelingen in de luchtvaart zo hard gaan dat niet te voorspellen valt wat er de komende jaren zal gebeuren. Wereldwijde groei is zeker, maar waar die terechtkomt weet niemand. Behalve een glorieuze toekomst van 103 miljoen passagiers in 2025 acht het eerder genoemde RAND Europe, een in luchtvaartkringen zeer gerespecteerd onderzoeksbureau, het ook mogelijk dat Schiphol de boot mist en in 2025 uitkomt op veertien miljoen passagiers. RAND adviseert voorlopig niets onomkeerbaars te doen. Oftewel: zie voorlopig af van kostbare investeringen in nieuwe locaties.
Veel deskundigen zetten vraagtekens bij de ambities van Schiphol om mainport te worden. Ben Immers van INRO/TNO in Delft en hoogleraar verkeer en vervoer in Leuven: 'Stel dat het klopt dat er vier of vijf grote mainports komen in Europa. De eerste drie zijn dan Frankfurt, Londen en Parijs. Het is onwaarschijnlijk dat Schiphol, in datzelfde hoekje van West-Europa, de status van mainport nummer vier zal krijgen. Berlijn maakt dan een grotere kans.’
Bovendien is een mainport pas een mainport als ze de thuisbasis is van een mega carrier. En het is zeer de vraag of de KLM die omvang zal bereiken; daarvoor heeft ze een Europese partner nodig en die heeft ze nog steeds niet gevonden.
Is het erg als Schiphol geen mainport wordt? Ja, zeggen KLM en Schiphol: als Schiphol geen mainport wordt, is de luchthaven gedoemd te eindigen als regionaal hobbelveldje. 'Dat is een simplificatie’, meent Rietveld. Immers is het met hem eens. Beiden achten het zelfs twijfelachtig of die fameuze mainports er überhaupt wel komen. Immers: 'De luchtvaart groeit zo hard dat de kleinere vliegvelden straks ook intercontinentale verbindingen kunnen gaan aanbieden. Het verschil tussen grote en kleine luchthavens zal dan vervagen.’ Maar heeft zo'n kleiner vliegveld ook de aantrekkingskracht die wordt toegedicht aan een mainport waar het met die miljarden investeringen allemaal om begonnen is? Rietveld: 'Minder. Maar de vraag is hoe belangrijk dat verschil is. De werkelijkheid wordt hier gestileerd.’
HET IS DUS niet zeker of Schiphol een mainport wordt; het is wel zeker dat het niet zo erg is als Schiphol het niet wordt. Dat betekent dat er ruimte is om keuzen te maken. Bijvoorbeeld de keuze voor een kleiner Schiphol vanwege andere belangen, zoals het milieu. Immers: 'De vraag is of je wel zo veel mogelijk vliegverkeer naar Nederland moet willen halen. Vliegen is tenslotte vies en vuil en zorgt voor overlast. Je moet selectief zijn. De overheid moet vraagbeperkend beleid voeren voor de luchtvaart, net zoals nu voor het autoverkeer. En dat los van de KLM, want die wil natuurlijk alles binnenhalen.’
Hoe zit het met de milieueffecten van meer luchtvaart? Opmerkelijk genoeg komt het onderwerp er bekaaid af in de onderzoeken. Er blijkt nog een aantal rapporten in de maak over luchtverontreiniging en veiligheid. Die komen in november uit, dus waarschijnlijk ná het kabinetsbesluit. Over geluidshinder, waartoe het milieuprobleem van vliegen vaak wordt gereduceerd, ligt echter wel een studie van het ministerie van VROM. Deze legt uit hoe de geluidsnormen en geluidszones in elkaar zitten. Schiphol heeft een norm opgelegd gekregen voor de zogenaamde '35 Ke-zone’, het gebied direct rond de luchthaven. Voor het veel grotere gebied van de '20 Ke-zone’ bestaat geen norm, terwijl ik tot mijn verbazing lees dat daar, als er een vijfde baan komt, 85 procent van de veertigduizend ernstig gehinderden woont.
Waarom is er wel een norm voor de 35 Ke-zone en niet voor de 20 Ke-zone? Die vraag stel ik aan F. van Deventer van VROM, opsteller van het rapport. Het antwoord is kort: 'Dat is een politieke keuze.’ Deze situatie maakt het mogelijk dat Schiphol zijn herrie 'dumpt’ van de ene zone in de andere. Merkwaardig is ook dat bij de berekening van de hinder alleen grote herrie meetelt; vliegtuigen met een geluidsniveau lager dan 65 decibel blijven buiten beschouwing. Dat verkleint het aantal getelde gedupeerden aanzienlijk. Mede hierdoor is de geluidsnorm voor de luchtvaart veel soepeler dan die voor wegen, treinen en industrie. De EU is bezig met het ontwikkelen van een standaardnorm voor vliegtuiglawaai. Volgens deze norm (de Leq-etmaalwaarde) zijn er straks rond Schiphol met een vijfde baan geen veertigduizend maar honderdduizend ernstig gehinderden; de norm telt ook nog eens 240.000 'gewoon’ gehinderden.
Schiphol komt er dus makkelijk af. En niet alleen met haar geluidsnormen. In tegenstelling tot andere sectoren heeft de luchtvaart geen eisen opgelegd gekregen voor luchtverontreiniging zoals de emissie van CO2 (veroorzaker van het broeikaseffect) en NOX (broeikaseffect en verzuring). Daar blijkt een reden voor te zijn: het is moeilijk te bepalen welk aandeel van de uitstoot van een vliegtuig toe te rekenen is aan Nederland. Moeten alleen de kilometers tellen die worden gevlogen boven ons land? Of moet van een vlucht van Schiphol naar New York de heenreis vallen onder de Nederlandse norm en de terugreis onder de Amerikaanse?
IS ER EEN betere plek voor een Nederlands vliegveld dan de Haarlemmermeer? Een belangrijk doel van de nut-en-noodzaakdiscussie was het vinden van een locatie waar de luchtvaart ongestoord kan groeien. Wat er aan onderzoeken ligt, stemt niet hoopvol. Op het punt van geluidshinder scoren de potentiële locaties in het Markermeer en Flevoland slecht. De eerste locatie zal overlast geven in Noord-Holland, de tweede veroorzaakt hinder van Kampen tot Almere. Beter zijn de locaties in de Noordzee en op de Maasvlakte, hoewel die laatste hinder oplevert in Den Haag. Vogels vormen een bijna onoverkomelijk probleem voor een vliegveld in het Markermeer. Op de Maasvlakte geldt dat bezwaar minder. In de Noordzee zal het vogelprobleem waarschijnlijk meevallen, met de aantekening dat onbekend is hoe trekvogels zullen reageren op een eiland voor de kust. Een eiland in zee is om een andere reden nog een probleem: het kan de slibaanvoer naar de Waddenzee verstoren.
Als het milieu de reden is om Schiphol geheel of gedeeltelijk te verplaatsen en er is op het land geen alternatief, lijkt de onvermijdelijke uitkomst een eiland in de Noordzee. Er is maar één probleem: het is vreselijk duur, volgens een raming van Rijkswaterstaat 45 tot 85 miljard gulden. Schiphol heeft dat geld niet en het Rijk evenmin. Het zou een enorme aanslag zijn op de beschikbare middelen voor investeringen in de infrastructuur. Immers: 'Kijk naar België. Daar gaat al het geld voor infrastructuur op aan de TGV, ten koste van de broodnodige investeringen in het gewone spoorwegennet. En daarvan maakt het overgrote deel van de reizigers gebruik.’
DE RAPPORTEN zijn uit. Ik heb geen doorslaggevend economisch argument gelezen om de luchtvaart de vrije hand te geven. Er is dus alle ruimte om een afweging te maken met andere belangen. Meer dan nu gebeurt, want op het gebied van milieu wordt de luchtvaart de hand boven het hoofd gehouden. En niet alleen wat betreft milieu; verschillende rapporten geven aan dat de luchtvaart ook financieel wordt bevoordeeld door het ontbreken van accijnzen op kerosine en BTW op de tickets.
De politieke situatie is nu merkwaardig: vrijwel iedereen wil de luchtvaart ruim baan geven, maar niemand weet hoe en waar. Er zijn twee mogelijkheden. Het kabinet schuift een beslissing voorlopig voor zich uit, of - en dat is waarschijnlijker - het kabinet besluit dat groei van de luchtvaart gewenst is, voorlopig op Schiphol en in de toekomst in de Noordzee en op de Maasvlakte. Het CPB beveelt in de deze zomer uitgekomen studie Economie en fysieke omgeving aan om zo lang mogelijk op Schiphol te blijven. Met relatief goedkope ingrepen kan op de luchthaven ruimte voor groei worden gemaakt. De grote politieke partijen hebben blijkens hun verkiezingsprogramma’s die aanbeveling ter harte genomen.
Dat is natuurlijk komisch. Na een twee jaar durende tocht langs verre einders zijn we terug bij 'af’ en wordt voor mogelijk gehouden wat twee jaar geleden nog onmogelijk was: groeien op Schiphol. De in 1995 opgelegde geluidsnormen zijn niet streng, maar ze zorgen wel voor een grens. Schiphol loopt op dit moment keihard tegen die grens aan. Voor dit jaar heeft de luchthaven toestemming gekregen die grenzen te overschrijden, maar volgend jaar zal Schiphol erbinnen moeten blijven.
Schiphol legt nu de laatste hand aan het vliegschema voor 1998 en dat gaat uit van twee procent krimp (er is dit jaar immers te veel gevlogen). Een rampscenario voor de vliegtuigmaatschappijen. De groei ligt voor het grijpen, maar ze mogen er niet aankomen. En het zal de komende jaren mager blijven, want het duurt tot 2003 voordat er met de vijfde baan weer wat speling is. Tot die tijd is alleen extra ruimte te maken door technische trucs als anders aanvliegen en dalen, en door de grootste herrieschoppers hoge heffingen op te leggen.
Te verwachten valt dat de druk op de politiek om de normen te versoepelen enorm zal oplopen. Met name van de zijde van de KLM. Stilstand betekent verlies van marktaandeel en voor de KLM kan dat, gezien haar ambities, fataal zijn. De maatschappij voert nu gesprekken over een partnerschap met Alitalia en zal dreigen een flink deel van haar vluchten over te brengen naar Milaan.
Veel manoeuvreerruimte heeft de politiek overigens niet. De geluidsnormen liggen vast in de Planologische Kernbeslissing (PKB) voor de vijfde baan. Die openbreken betekent dat de vijfde baan op losse schroeven komt te staan, omdat de hele procedure dan moet worden overgedaan - inclusief nieuwe milieueffectrapporten. De enige mogelijkheid is straks toch weer te gedogen. Het is de vraag of de rechter dat opnieuw toestaat. Ook de vijfde baan geeft straks maar weinig soelaas omdat tegelijk strengere geluidsnormen zullen gaan gelden. Echte ruimte komt er pas weer door een zesde baan. Een tweede Kaagbaan, in ruil voor het sluiten van de veel overlast veroorzakende Aalsmeerbaan en Buitenveldertbaan. Dan is groei naar vijftig miljoen passagiers mogelijk. Het is denkbaar dat het kabinet eind oktober een voorzet geeft voor die zesde baan. Dit plan botst wel op de grens van 44 miljoen passagiers, die ook is vastgelegd in de PKB en die dus evenmin zomaar kan worden geschrapt.
Minister De Boer van VROM noemde in 1995 na de beslissing over de aanleg van de vijfde baan de 44-miljoenlimiet een overwinning voor het milieu. Toen werd ze weggehoond door de milieubeweging. Straks kon ze wel eens gelijk krijgen.