Werkt het International Criminal Court?

Droomtribunaal

Tien jaar geleden was een permanent internationaal strafhof ondenkbaar. Nu is er het International Criminal Court. Maar daar zijn de verhoudingen nog scheef: advocaten hebben niet dezelfde mogelijkheden als aanklagers en de afhankelijkheid van politieke grillen, bijvoorbeeld van Rusland, China en de VS, is groot.

Stel: Jorge Zorreguieta landt op Schiphol om zijn dochter weg te geven. Vlak voordat hij de limousine van zijn aanstaande schoonfamilie instapt, wordt hij gearresteerd door de marechaussee wegens medeplichtigheid aan het plegen van misdaden tegen de menselijkheid. Ondenkbaar? Over enkele jaren niet meer. Het internationaal strafrecht heeft in de afgelopen tien jaren een enorme vlucht genomen. Hooggeplaatste politici met bloed aan hun handen genieten niet langer immuniteit. Zie Pinochet. Zie Öcalan. Zie de voormalige Tsjaadse president Hissein Habre die sinds enkele weken in het West-Afrikaanse Senegal terecht staat voor de gruwelen die tijdens zijn bewind zijn gepleegd. En waar tot voor kort het Joegoslavië-tribunaal werd bekritiseerd om het gebrek aan moed de écht grote jongens te berechten, werd enkele weken geleden Momcilo Krajisnik van zijn bed gelicht en daags daarna in Den Haag voorgeleid. Ook wordt voor het eerst in de geschiedenis geprobeerd om een zittend staatshoofd, Slobodan Milosevic, voor het gerecht te krijgen. Niet alleen neemt de politieke bereidheid tot het vervolgen van ’s werelds barbaren toe, ook de benodigde juridische middelen breiden zich uit. Met als meest prominente ontwikkeling de totstandkoming van een nieuw permanent internationaal strafhof: het International Criminal Court (icc). Het oprichten van politiek zeer beladen ad hoc-tribunalen, zoals voor Joegoslavië en Rwanda – de VN-Veiligheidsraad moet hierover immers overeenstemming bereiken – wordt daarmee overbodig. Dat is een enorme impuls voor het internationaal strafrecht en een welkome aanvulling op het Internationaal Gerechtshof, gevestigd in het Vredespaleis te Den Haag, waar alleen staten berecht kunnen worden. Van soldaat tot generaal, van folteraar tot dictator: niemand ontspringt de dans. Tenzij het icc bezwijkt onder de vele beperkingen en tekortkomingen. ‘De oprichting van het icc is een historische doorbraak’, zegt Dick Leurdijk, als politicoloog verbonden aan het instituut Clingendael. Maar ere wie ere toekomt: 'Het icc was nooit mogelijk geweest als het International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia (icty) en het International Criminal Tribunal for Rwanda (ictr) niet waren opgericht. De ellende van voormalig Joegoslavië was nodig om deze enorme versnelling te weeg te brengen in de ontwikkeling van een internationale rechtsorde. Tien jaar geleden was het ondenkbaar dat wij spraken over een permanent hof of de vervolging van lieden als Pinochet.’ Hoe kon het zo snel gaan? Mr. Adriaan Bos, sinds kort gepensioneerd, werd in 1994 door de VN benoemd als voorzitter van de voorbereidende commissie voor het Verdrag van Rome. In dit verdrag werd in de zomer van 1998 bepaald dat het icc in Den Haag gevestigd zou worden. Bos wijdde zijn carrière als juridisch adviseur bij het ministerie van Buitenlandse Zaken aan het internationaal recht, en heeft zodoende de ontwikkelingen van dichtbij gevolgd. Bos: 'Het idee van een internationaal strafhof is allerminst nieuw. Na de Eerste Wereldoorlog is bijvoorbeeld overwogen keizer Wilhelm II te vervolgen voor oorlogsmisdaden, maar er waren onvoldoende rechtsregels om dergelijke vervolgingen te effectueren. De tribunalen van Neurenberg en Tokio, na de Tweede Wereldoorlog, waren ronduit revolutionair: voor het eerst werden individuen vervolgd voor oorlogsmisdaden en aanverwante misdaden.’ Maar al snel kwam de klad erin. De Koude Oorlog maakte dergelijke inbreuken op de soevereiniteit van een land onmogelijk. Bos vervolgt: 'Na de val van de muur in 1989, ontdooiden de internationale verhoudingen. De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties kon soepeler opereren en er werden betere en meer verregaande besluiten genomen, zoals de oprichting van de tribunalen. En nu is zelfs het icc mogelijk.’ Met de oprichting van het icc blaast de internationale gemeenschap nieuw leven in vrijwel dode letters als die van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Bovendien is het icc veel minder afhankelijk van de politieke wil van de permanente leden van de Veiligheidsraad, hetgeen een grotere slagvaardigheid belooft. En tot slot is het makkelijker om lieden als Pinochet te berechten. Want als het icc eerder was opgericht, was het voor Londen veel eenvoudiger geweest de generaal aan het Haagse icc uit te leveren dan zich te storten in al het gênante gesteggel en gedraai dat de wereld nu te zien kreeg. Dictators met boter op hun hoofd worden 'voortvluchtigen van de internationale gemeenschap en gevangen in hun eigen land’, om met de woorden van Leurdijk te spreken. Zo durft oud-dictator Mengistu Haile Mariam van Ethiopië zijn ballingsoord Zimbabwe niet te verlaten. Een vakantie of operatie in het buitenland zit er niet meer in. Niettemin lijkt het icc vooralsnog een doodgeboren kind. Zo zullen de drie belangrijkste landen, Rusland, China en de Verenigde Staten, het Verdrag van Rome niet tekenen. Het icc kan alleen verdachten veroordelen die de nationaliteit van een land hebben dat het verdrag heeft ondertekend, of verdachten die misdaden begingen binnen de landsgrenzen van een land dat het verdrag tekende. Dat betekent dat een Russische soldaat in Tsjetsjenië kan doen en laten wat hij wil – voor het icc hoeft hij niet bang te zijn. En als een Amerikaanse soldaat misdaden begaat in een land dat wel heeft getekend (zeg Somalië), dan zullen de VS die militair uit eigen beweging moeten uitleveren aan het icc – een onwaarschijnlijk scenario. Leurdijk: 'Dit is een ingebouwde beperking, en in mijn ogen een cruciale. De VS zullen bijvoorbeeld niet tekenen omdat het voor hen onbestaanbaar is dat hun soldaten voor een internationaal gerechtshof komen te staan.’ Voor Rusland geldt eenzelfde redenering en voor China is de eigen soevereiniteit al helemaal heilig. Adriaan Bos ziet de toetreding van de grote drie minder somber in: 'Er zijn precedenten die hoopvol stemmen. De ratificatie van de VN-mensenrechtenverdragen liet bij de VS ook veel langer op zich wachten dan bij andere lidstaten, maar uiteindelijk tekenden ze wel. De VS kennen een ingewikkelde procedure voor dit soort ratificaties. Dergelijke verdragen worden in het congres vaak gebruikt om andere politieke doelen te bereiken dan de ratificatie op zich. Ondertussen valt het mij op hoe constructief ze momenteel meedenken en meewerken in deze voorbereidende fasen. Nee, ik zie het niet zo somber in. En als de VS tekenen zullen de andere permanente leden, zoals China en Rusland, niet achter willen blijven.’ Een andere tekortkoming is het verdrag zelf. Mischa Wladimiroff, advocaat te Den Haag, wordt door zijn vakbroeders omschreven als 'dé pionier’ en 'dé autoriteit’. Hij is de enige ter wereld die verdachten bij zowel het Joegoslavië- als het Rwanda-tribunaal verdedigde en hij adviseerde het icty bij de oprichting. Wladimiroff juicht de oprichting van het icc toe ('We zijn het moreel verplicht’), maar plaatst tegelijkertijd kanttekeningen. Wladimiroff: 'Bij het icc fungeert het Verdrag van Rome als Wetboek van Strafrecht. Van tevoren staat dus vast welke regels gelden, in tegenstelling tot de twee ad hoc-tribunalen waar de regels gaandeweg worden bepaald. Beide werkwijzen hebben voor- en nadelen. Maar wat ongetwijfeld problemen gaat opleveren, is het feit dat twee verschillende rechtssystemen samengesmolten worden. Het Angelsaksische model heeft andere uitgangspunten dan het continentale, en beide zijn door de eeuwen heen geëvolueerd tot goed functionerende systemen. Wanneer je van beide systemen losse elementen samenvoegt, is het nog maar de vraag of de ontstane mengelmoes goed functioneert. Bij de twee tribunalen zien we nu al dat dat problemen oplevert.’ Waar de ad hoc-tribunalen lijken op zeeschepen die al varende worden afgebouwd, daar lijkt het icc op een Titanic die te water wordt gelaten en waarvan het nog maar de vraag is of alles werkt zoals het moet werken. Bovendien ziet Wladimiroff een weeffout: 'De twee tribunalen en het icc zijn nu zo ingericht dat de griffie, de rechters en de openbare aanklagers tezamen het instituut vormen. De advocaten horen daar niet bij. Er is dus geen balie voor advocaten zoals dat in elk ander fatsoenlijk rechtssysteem wel het geval is. Dit is een essentieel punt. Want wie controleert de advocaten? Wie zorgt voor kennisvergaring en geeft die door aan de advocaten? Waarom krijgen de aanklagers wel een opleiding en de advocaten niet? Toen ik bij het ictr in het Tanzaniaanse Arusha aankwam, vroeg ik bij de griffie alle beslissingen op die tot dan toe genomen waren, zodat ik op de hoogte zou zijn van alle regels. Dat kon niet. Het werd een oeverloze quest for the holy grail – zonder resultaat. Het gevolg is dat ik in de rechtszaal sta met minder kennis dan de aanklagers. Dit is geen kwestie voor een individuele advocaat maar voor een balie die alle ontwikkelingen bijhoudt zodat elke advocaat net zoveel weet als zijn opponenten. De verhoudingen worden gelijkwaardiger.’ Naast het oplossen van de juridische problemen zijn er nog vele bruggen te slaan tussen de verschillende culturen die verenigd moeten worden in dat ene mondiale strafrecht. Mr. Herman von Hebel, werkzaam bij het ministerie van Buitenlandse Zaken, is coördinator van een van de twee werkgroepen die de details van het Verdrag van Rome uitwerken. Meerdere keren per jaar zit hij in New York vergaderingen voor waar zo’n honderd afgevaardigden hun eisen op tafel leggen. Von Hebel geeft fraaie voorbeelden van deproblemen die opgelost moeten worden om tot een universeel strafrecht te komen. Von Hebel: 'Neem de ‘gedwongen zwangerschappen’. Een vrouw wordt meerdere malen verkracht en vastgehouden met als doel de geboorte van een kind. In voormalig Joegoslavië werd dit misdrijf veelvuldig toegepast om getalsmatige verhoudingen tussen bevolkingsgroepen te beïnvloeden en de familie van het slachtoffer schande aan te doen. Verkrachting is een misdrijf, daar zijn we het allen over eens. Maar iemand tegen haar wil zwanger hóuden? Veel rooms-katholieken zien dat niet als een misdrijf. Sterker nog: zij vrezen dat hieruit een recht op abortus voortvloeit.’ Het heeft Von Hebel heel wat pendeldiplomatie tussen de Bosnische en Vaticaanse delegatie gekost om tot een compromis te komen. Ander voorbeeld. Von Hebel: 'Wij allen vinden gedwongen deportatie een misdrijf. Maar hoe formuleer je dat? Want afhankelijk van die formulering kunnen óf de Palestijnen óf de Israeliërs er een juridische stok in zien om elkaar mee om de oren te slaan.’ Behalve juridische problemen zijn er ook praktische. Een groot probleem is dat het icc altijd afhankelijk zal zijn van politieke grillen. Afgelopen herfst werd dit soort afhankelijkheid pijnlijk zichtbaar bij het Rwanda-tribunaal. De zaak tegen topverdachte Jean-Bosco Barayagwiza werd wegens vormfouten beëindigd. Rwanda ontstak in woede en schortte elke samenwerking met het tribunaal op, waardoor dat vleugellam werd. Samenwerking is immers onontbeerlijk om onderzoek te doen en getuigen in de rechtszaal te krijgen. En wat geschiedde? Begin april werd het besluit, van het Hof van Beroep nog wel, teruggedraaid. Leurdijk: 'En die afhankelijkheid zie je ook bij het icty. Zonder een grote legermacht als sfor stelt het icty weinig voor. Hoe kan het anders ooit verdachten arresteren? Ook het icc zal altijd bijzondere omstandigheden nodig hebben, zoals de aanwezigheid van een legermacht, en daarmee is het uiterst kwetsbaar voor de onwil van afzonderlijke staten. Ideaal zou een eigen opsporingsapparaat zijn, waarbij alle mondiale grenzen vervallen en het opsporingsapparaat boven elke lokale autoriteit staat.’ Maar dat is natuurlijk een utopie. Zelfs áls staten ooit met zo’n 'internationale politiemacht’ zouden instemmen, hoe zou het ooit tegen de onwil van, zeg, de Russische politie in Tsjetsjenië kunnen vechten? Leurdijk: 'Zeker, ook ik ben daar zeer sceptisch over, maar tegelijkertijd ben ik verrast door de snelheid van de ontwikkelingen. Dat Milosevic via Interpol door het icty wordt gezocht, is wat dat betreft een interessante ontwikkeling.’ Veel advocaten klagen ook over een oneerlijke rechtspraak omdat zij niet dezelfde mogelijkheden hebben als de aanklager. Neem Rwanda. Daar zijn de slachtoffers van de genocide (de Tutsi’s) aan de macht en zij zijn niet al te welwillend om advocaten van de daders (de Hutu’s) te helpen. Wie bij het ictr met advocaten spreekt, hoort dat sommige advocaten voor hun leven vrezen als zij de dorpjes betreden waar hun cliënt massamoorden heeft begaan. En dat terwijl de aanklager allesbehalve last heeft van dergelijke problemen. Er is geen reden om aan te nemen dat die ongelijkheid tussen aanklager en advocaat in bijvoorbeeld Oost-Timor, mocht het ooit tot een zaak voor het icc komen, verdwenen is. 'Onzin’, reageert Wladimiroff op deze kritiek. 'Advocaten klagen hier veel te snel over. In wezen hebben aanklager en verdediging dezelfde problemen. Want als die colonne met Rwandese militaire vrachtwagens zo’n dorpje binnenrijdt, verschuilt iedereen zich en kun je je werk niet meer doen. Dat heb ik zelf aan den lijve ondervonden. Daarom ben ik op eigen houtje en zonder bescherming onderzoek gaan doen in Rwanda. Geen probleem, niets aan de hand. Besef goed: je werkt in bijzondere omstandigheden, het zijn geen rechtszaken zoals die spelen in de rechtbank op de hoek van de straat. Tijdens een van de vijftien onderzoeksreizen die ik in Bosnië maakte, wilde ik een corridor oversteken die onder Kroatisch vuur lag. Dan kun je gaan wachten op bescherming van militairen, maar je kunt ook vijfhonderd mark geven aan de eerste de beste gek die je met z’n Volkswagen naar de overkant rijdt. En uiteindelijk is op deze manier werken een groot voordeel, want als je onopgemerkt je onderzoek doet, bereik je veel, veel meer. Tegen die zeurende advocaten zeg ik: wees inventief. And if you can’t stand the heat, stay out of the kitchen.’ Rest die onbehaaglijke vraag of de wereld sinds het Verdrag van Rome minder genocide en andere gruwelen te verduren krijgt. Want na de oprichting van het icty en het ictr brak de hel los in Kosovo. En in Oost-Timor. En in Sierra Leone. En in Tsjetsjenië. En op dit moment in Ethiopië. Bos: 'Het is moeilijk de beoogde effectiviteit te beoordelen. Hoe dan ook is het internationaal bewustzijn versterkt dat dergelijke misdaden niet geaccepteerd worden.’ Von Hebel: 'Het is natuurlijk geen panacee voor alle wereldellende.’ Wladimiroff: 'Ik geloof niet in afschrikwekkende werking, wel in normbevestiging en afstraffing.’ Leurdijk: 'Als ik optimistisch ben zeg ik: ‘Ja.’’