Democratie op de schop

Een aap als burgemeester

Frankrijk heeft 35.000 gemeentes, België heeft 463 Kamerleden in zes parlementen en de Duitse deelstaten pakken elkaars leraren af. Het gras is echt niet groener in ons omringende landen.

Het leek zo'n verstandig plan: orde scheppen in de jungle van collectivités territoriales, de verzamelnaam waarmee gemeentes, kantons, departementen en regio’s in Frankrijk worden aangeduid. Neem alleen al de ruim 35.000 gemeentes die het land kent. Sommige hebben een oppervlakte van niet meer dan enkele voetbalvelden. Andere kennen slechts één inwoner, zoals Rochefourchat in de Franse Alpen. Uiteraard staat hier een gemeentehuis, heeft Rochefourchat een gekozen burgemeester en een gemeenteraad met negen leden. Waarvan er acht dus niet in de gemeente zelf woonachtig zijn. Niet dat de bestuurders van Rochefourchat nu exorbitante salarissen opstrijken, maar het onderhoud van 35.000 gemeentehuizen loopt al snel in de papieren. Mede daarom riep president Sarkozy in 2008 een commissie onder leiding van oud-premier Édouard Balladur in het leven die werd geacht voorstellen voor bestuurlijke vernieuwing te doen.
Ook andere landen doen het: commissies instellen om advies uit te brengen. Elk land heeft uiteraard zijn eigen probleem, voortvloeiend uit zijn geschiedenis en de evolutie van het democratisch bestel. Maar de motieven zijn gelijk en even nobel. Het introduceren van directere en eerlijkere vormen van democratie om ‘de band tussen burger en politiek’ te versterken. Of het schrappen van bestuurslagen om inefficiëntie, hoge kosten en elkaar tegenwerkende organen aan te pakken. Maar net als in Nederland is het, om het op zijn Engels te zeggen, vaak een uphill battle.
De Fransen zijn zeer gehecht aan hun burgemeester. Maar vooral Balladurs voorstel om het aantal regio’s van 22 naar vijftien terug te schroeven leidde tot verontwaardiging en protest. Hij had geen rekening gehouden met de Picardiens, een bekend opvliegend volkje uit de op te heffen regio Picardië. Ze maakten hun reputatie meer dan waar nu het voortbestaan van hun regio in het geding was. De online petitie 'Ne touche pas à ma Picardie’ (Poten af van mijn Picardië) leverde in korte tijd 85.000 handtekeningen op. Strijdliederen uit het jaar dat de streek werd geannexeerd door Maximiliaan van Oostenrijk (1480) werden uit de kast gehaald. De socialistische regiovoorzitter Claude Gewerc zei: 'Als het zo gaat, zullen we niet aarzelen en ons van Frankrijk afscheiden.’ Een tot dusver sluimerende regio-identiteit ontwaakte, er werd gewapperd met de Picardische vlag en gewezen op het regionale symbool: de suikerbiet. Geschrokken door het protest besloot de commissie-Balladur uiteindelijk af te zien van de voorgenomen opheffing van Picardië als entiteit. Opnieuw draaide een dappere poging tot bestuurlijke vernieuwing uit op een knieval voor de status-quo.

En zo gaat het vaak. Of het nou komt door regionale sentimenten, eigenbelang van politici die hun baantjes niet kwijt willen en dus zichzelf niet willen opheffen, gebrek aan politieke eensgezindheid of simpelweg door het lange proces dat overal is ingebouwd om de constitutie te beschermen tegen modegrillen: hervormen van het openbaar bestuur is ook in de ons omringende landen vooral een probleem en geen groot succes.
België, uiteraard. Het land dat sinds zijn oprichting in een permanente staat van bestuurlijke vernieuwing verkeert vanwege het ongemakkelijke huwelijk tussen Vlamingen en Franstaligen. Zelf hebben de Belgen er ook hun buik van vol, telkens moeten ze naar de stembus. Voor het Europese, het federale en de regionale (Vlaamse, Waalse, Brusselse en Duitstalige) parlementen, én voor de provincie- en gemeenteraden. En binnenkort weer, omdat de Vlaamse en Franstalige regeringspartijen het niet eens konden worden over een bestuurlijke hervorming van een kiesdistrict. Er ontstaat inmiddels een beweging van mensen die zeggen niet meer te gaan stemmen - in België een overtreding van de wet. Duizenden burgers voegden hun naam al toe aan petities als www.ikstemniet.be. Het is ook om dol van te worden. Omdat die gewesten en taalgemeenschappen allemaal hun eigen bestuur willen heeft België in totaal zes regeringen en evenveel parlementen. Dat zijn 58 ministers en staatssecretarissen en 463 parlementsleden. En een koning. Als dat onregeerbaar klinkt, tel daarbij op dat België ook nog eens een systeem van kiesdistricten hanteert, waardoor Vlaamse partijen geen rekening hoeven te houden met Waalse stemmen en vice versa. 'Zo kan het dat de Franstalige minister van Financiën stelselmatig interviews weigert op de Vlaamse televisie, omdat hij daar geen electoraal belang bij heeft’, zegt Dave Sinardet, politicoloog aan de Universiteit van Antwerpen. Hij pleit onder meer voor de invoering van één landelijke kieskring, zoals in Nederland. 'Dan zullen politici zich in het héle land moeten verantwoorden.’
Maar de kans dat dat ervan komt is bijzonder klein. Sterker nog, de paradox is dat om de boel bij elkaar te houden, de Belgen steeds ingewikkelder constructies lijken te verzinnen. En hoewel vernieuwingen vaak bedoeld zijn om de kloof tussen burgers en politici te verkleinen, drijven die twee in België steeds verder uit elkaar.

Zoals in België de gewesten en taalgemeenschappen verregaande bevoegdheden hebben, zo moet de Duitse centrale overheid de macht delen. De zestien deelstaten innen zelf belastingen, gaan over justitie en infrastructuur en kunnen meebeslissen over landelijke wetgeving via de Bondsraad, een soort Eerste Kamer. Dat is bepaald geen papieren tijger. Door de recente nederlaag bij de verkiezingen in Noordrijn-Westfalen verliest de huidige regering haar meerderheid in de Bondsraad en is het twijfelachtig geworden of zij haar plannen kan doorzetten voor forse belastingverlagingen.
Dat is lastig, maar nog lastiger is de spanning tussen de deelstaten onderling - een van de merkwaardigere gevolgen van het Duitse federalisme. Neem onderwijs, dat grotendeels valt onder de verantwoordelijkheid van de Duitse deelstaten. Een leraar in Hamburg kan zeshonderd euro per maand meer verdienen dan een collega in Berlijn, ook al heeft die dezelfde leeftijd, opleiding en taken. Studenten moeten in de ene deelstaat wel, in de andere geen collegegeld betalen. En als het om schaarse leraren wiskunde, scheikunde of Latijn gaat, zijn de gevolgen al helemaal opmerkelijk. Der Spiegel kwam vorig jaar met het voorbeeld van een leraar uit Sachsen die ’s avonds bijkluste als pizzakoerier. Zulke slecht betaalde onderwijzers zijn een gewillige prooi voor rijkere deelstaten als Hamburg die met een lerarentekort kampen. Het welvarende Baden-Württemberg steekt tonnen in reclamecampagnes om leraren van elders aan te trekken. Met rampzalige gevolgen voor armere deelstaten. Zo ziet Berlijn zich nu gedwongen leraren in sommige gevallen tot twaalfhonderd euro bruto meer te betalen, anders lopen ze weg. Geld daarvoor heeft de hoofdstad - diep in de schulden - eigenlijk niet. Dat moet elders bezuinigd worden. Bijvoorbeeld bij de crèches.
Die binnenlandse concurrentie tussen deelstaten is een neveneffect van het federalisme. Een race to the bottom, waarbij met name Oost-Duitse deelstaten elkaar proberen af te troeven met belastingvoordeeltjes en vestigingssubsidies om bedrijven binnen te halen. Die plukken er de vruchten van, kind van de rekening is de Duitse belastingbetaler. Niet verwonderlijk dat ook in Duitsland meermaals pogingen zijn gedaan het federalisme te hervormen en efficiënter te maken. Maar de resultaten zijn twijfelachtig, om niet te zeggen nihil.

En zo zie je het telkens heen en weer schommelen in Europa: tussen centralisatie en decentralisatie. In Frankrijk werden in 1983 de regio’s juist ingesteld als bestuurlijke entiteiten, als onderdeel van een ambitieuze decentralisatieoperatie van toenmalig president François Mitterrand. Maar ze zijn, een beetje als de Nederlandse provincies, te groot om je als burger mee te kunnen identificeren en te klein om een vinger in de pap te hebben. Bovendien zijn het tandeloze leeuwen: ze hebben geen wetgevende bevoegdheden zoals de Duitse Länder wél hebben. En het grootste deel van het toch al niet astronomische budget gaat op aan openbaar vervoer en onderhoud van middelbare scholen.
Het is, kortom, nooit goed of het deugt niet. De ene keer moet autoriteit overgeheveld worden naar kleinere entiteiten, met het argument dat het bestuur fijnmaziger moet en de politiek dichter bij de burgers. Het fietspad geregeld door het stadsdeel, de trams door de gemeente, de U-Bahn door de deelstaat en de treinen door de centrale overheid. Maar vervolgens zorgt dit voor bestuurlijke conflicten, botsende mandaten, onnodig veel bureaucratie en inefficiëntie en moet er weer gecentraliseerd worden.
Het gras lijkt altijd groener in omringende landen. Er wordt soms jaloers gekeken naar de Duitse kiesdrempel van vijf procent die kleine en radicale partijen buiten de deur zou houden, strategischer stemgedrag zou bevorderen en daardoor voor stabiele regeringen zou zorgen. Inderdaad lukte het de Piratenpartij (twee procent) en de extreem-rechtse npd (anderhalf procent) in 2009 niet in de Bondsdag te komen. Maar de vraag is of het in democratisch opzicht wenselijk is. Het sluit innovatieve partijen uit. In Nederland zouden signaalpartijen als de Partij voor de Dieren, d66 en GroenLinks niet in het parlement hebben gezeten.

Een districtenstelsel wellicht? Terwijl er in Nederland gefilosofeerd wordt over de voordelen - meer betrokkenheid bij de kandidaten - wordt in de ons omringende landen juist geprobeerd meer evenredige vertegenwoordiging in te voeren. Fransen noemen het fraai een dose de proportionnelle - de nadelen van het districtenstelsel verzachten door er wat kandidaten aan toe te voegen die zijn gekozen op basis van procenten in plaats van zogeheten circonscriptions (kiesdistricten).
Het meest actueel is natuurlijk de discussie in het Verenigd Koninkrijk, nu de Liberaal-Democraten in de regering zitten en er een referendum zal komen over het first-past-the-post-systeem, de meest pure versie van het districtenstelsel. De kandidaat die in een kiesdistrict de meeste stemmen haalt wordt als afgevaardigde naar Westminster gestuurd. Het is een effectief systeem dat bijdraagt aan de stabiliteit omdat één van de twee grote partijen meestal een Kamermeerderheid behaalt, maar het systeem is tegelijkertijd oneerlijk omdat de verhouding tussen het aantal stemmen en zetels doorgaans zoek is. De grote verliezers zijn de kleine partijen en in het bijzonder de Liberaal-Democraten met hun Joop Zoetemelk-complex. Ze worden altijd tweede en eindigen dus met lege handen.
Het is onwaarschijnlijk dat de Britten de boel plots radicaal omgooien. Een referendum zal waarschijnlijk vier opties voorleggen. De eerste is het behoud van het huidige stelsel. De tweede is een alternative vote-systeem, dat lijkt op het huidige systeem met het verschil dat kiezers ook hun tweede, derde en vierde keuze mogen opgeven. Wanneer geen van de kandidaten meer dan de helft van de stemmen haalt, gaan de alternatieve keuzes meetellen. Een stuk gecompliceerder is een alternative vote+-systeem, waarbij kiezers zowel op een plaatselijke kandidaat als op een landelijke kandidaat stemmen. Dit leidt tot twee soorten Kamerleden. En ten slotte is er een puur proportioneel systeem, zoals in Nederland. Hoewel ze in de regering zitten staat het Conservatieve fractieleden vrij om enthousiast campagne tégen de voorgestelde veranderingen te voeren. Ze kunnen optrekken met Labour-kandidaten, die er ook tegen zijn omdat het hun zetels zou kosten.
Dat welgemeende eigenbelang is vaker een probleem. Net als in het Verenigd Koninkrijk hebben de grote partijen in Frankrijk baat bij het bestaande districtenstelsel. De ump van Sarkozy behaalde in 2007 met veertig procent van de stemmen 54 procent van de zetels in de Assemblée Nationale. Terwijl het extreem-rechtse Front National elf procent van de stemmen en nul zetels kreeg. Net als de trotskisten. En dus spraken, op Sarkozy na, alle presidentskandidaten zich in de aanloop naar de presidentsverkiezingen van 2007 uit voor die 'dosis proportionaliteit’. Een nota bene door Sarkozy zelf aangestelde commissie adviseerde eind 2007 om vijf procent van de 577 Kamerzetels op die manier te verdelen. Maar Sarkozy’s eigen ump is tegen elke verdeling van zetels, erop gebrand om het Front National als potentiële concurrent buiten het parlement te houden. En het Front National zelf vindt het, paradoxaal genoeg, ook wel best: doordat ze niet in de Assemblée vertegenwoordigd is, kan de partij zich profileren als antisysteempartij. Zo voert het Front National een soort 'stem tegen’-campagne, waarmee het in feite zegt: die hele Assemblée is één pot nat. Wanneer de partij daar zelf in zou zitten klinkt zo'n kreet een stuk ongeloofwaardiger.
De roep om een dose de proportionnelle is dus typisch bestuurlijke vernieuwing: van tijd tot tijd wordt er schande gesproken, maar als puntje bij paaltje komt ontbreekt de politieke wil om er iets aan te doen. Jezelf hervormen is nu eenmaal lastig. Het lukt ook maar niet iets te veranderen aan het vreemde feit dat Franse politici allemaal dubbelfuncties hebben. De helft van de Kamerleden is ergens burgemeester, een kwart (vice-)voorzitter van een departement. Sommigen stapelen functies. Dat leidt tot afwezigheid en mogelijk belangenverstrengeling, maar de kans dat het verandert is klein. De politici willen geen afstand doen van hun extra status, dubbele salaris en lokale invloed.

Gaat het dan nooit goed? Is elke poging tot bestuurlijke vernieuwing tot mislukken gedoemd? Nee. Frankrijk pakte slim het probleem van de cohabitation aan. Om te voorkomen dat een president moet regeren met een premier van een andere politieke kleur, werd de termijn van de president verkort en worden de verkiezingen voor president en parlement direct na elkaar gehouden. Tot dusver werkt het. En Engeland voerde tien jaar geleden de mogelijkheid in voor gemeenten om, via een referendum, over te gaan tot een gekozen burgemeester. Tot nu toe zijn er 37 van zulke volksraadplegingen gehouden, waarbij de ja-stem twaalf keer heeft gewonnen. De bekendste onafhankelijke burgemeester was natuurlijk Ken Livingstone, die tussen 2000 en 2008 burgemeester van Londen was, nadat hij onder meer de officiële kandidaat van de Labour Partij had verslagen. Een mooi voorbeeld hoe meer directe democratie kan leiden tot openheid en tot het doorbreken van de gewoonte dat partijkaders baantjes toespelen aan loyale leden.
Of zou dat leiden tot populisme en de verkiezing van acteurs, voetballers en andere minder politiek geschoolde bestuurders - daargelaten of dat goed of slecht is? De opvallendste Engelse burgemeester is in elk geval de 36-jarige Stuart Drummond in havenstad Hartlepool. In 2002 werd hij als onafhankelijke kandidaat gekozen, nadat hij campagne had gevoerd in een apenpak, een kostuum dat hij normaal gesproken alleen op zaterdag aan had in zijn hoedanigheid van mascotte van de plaatselijke voetbalclub. Zijn enige verkiezingsbelofte was gratis bananen voor schoolkinderen. Hoewel hij geen politieke ervaring had, bleek hij een goede burgemeester te zijn. Acht jaar later en twee verkiezingen verder bekleedt hij de functie nog steeds.
Maar niet in alle gemeentes is de bevolking even tevreden over de gekozen burgemeester. In Stoke-on-Trent is het gekozen burgemeesterschap na zes jaar in een nieuw referendum weer afgeschaft.


Aan dit artikel werkten mee: Philip Ebels, Koen Haegens, Patrick van IJzendoorn, Marijn Kruk en Yasha Lange