Door kleingeestigheid vervreemdt de politiek zich van de burgers

Een bestuur van terugtrekkende bewegingen

Geen gebrek aan opgeklopt pandoer in de kabinetsformatie, wel aan serieuze aandacht voor reële problemen als de milieucrisis en de rechtsonzekerheid van mensen. De partijen letten meer op elkaar dan op het publieke belang.

Loze dreigbeelden over een ‘linkse wolk’, politiek destructieve blokkades, de bestaanscrisis in het cda, inhoudsarme beloften over een andere bestuurscultuur hebben de kabinetsformatie op een dood spoor gebracht, maar zijn toch eerder symptomen dan de oorzaak van de malaise in de politiek. Dit zou weleens kunnen zijn wat haar echt opbreekt: een gebrek aan engagement met de kiezers. Dat gemis van betrokkenheid bij de reële zorgen van mensen manifesteerde zich dit jaar telkens weer, zowel in de verkiezingscampagne als in de formatie en Kamerdebatten.

In de campagne ging het niet of nauwelijks over de aanslag die de kabinetten-Rutte in de toeslagenaffaire op de rechtsstaat hebben gepleegd, noch over de lessen die de politiek daaruit moet trekken: hoe te voorkomen dat de overheid zich opnieuw met al haar macht tegen onschuldige burgers keert.

Lamlendigheid bepaalt het beeld van de formatie. Zes partijen – vvd, d66, cda, pvda, GroenLinks, ChristenUnie – zullen in de een of andere constellatie met elkaar moeten samenwerken, of er nu een meerderheids- of een minderheidskabinet uit de bus komt, maar de kleingeestigheid die de formatie tot dusver tekent verhindert dat ze die onvermijdelijke conclusie trekken. vvd en cda, gevangen in het eigen fantoombeeld dat een linkse wolk Nederland dreigt te verduisteren, hebben de vorming van een kabinet getraineerd, en dragen daarmee de zwaarste verantwoordelijkheid voor die impasse.

In de Kamerdebatten over de formatie is het beeld niet anders: wel veel opgeklopt pandoer en stekeligheden over en weer, daarentegen weinig woorden over de aanpak van grote kwesties als de milieucrisis, de rechtsonzekerheid van mensen, de ongelijkheid, de wooncrisis. ‘Politieke taal’, zei Floris Alkemade in Zomergasten over de armoede in het debat, ‘is niet meer bij machte het verlangen naar verandering te wekken.’

Verkiezingen, kabinetsformaties, parlementaire debatten zijn kristallisatiepunten van de politieke machtsverhoudingen, maar dat is niet hun enige en uit democratisch oogpunt zeker niet hun belangrijkste functie. Het zijn bij uitstek ook de momenten waarop de politiek de kiezers aan zich kan binden, door hun zorgen en verlangens voorop te zetten en de eigen partijbelangen te relativeren. Een democratisch bestel lééft bij engagement. Met betrokkenheid bij reële problemen in de maatschappij kunnen politici op hun beurt het engagement van de kiezers met de democratie verwerven: het is dé manier om cynisme over ‘Den Haag’ tegen te gaan. Het gaat ook om engagement van de regering en het ambtelijk apparaat met de rechtsstaat: de uitvoerende macht moet zich bewust zijn van de beperkingen die het recht aan zijn handelen oplegt en zich ook daarnaar gedragen. Burgers hoeven dan niet aldoor op hun hoede te zijn voor machtsmisbruik van de overheid.

Aan het Binnenhof is het afgelopen jaar weinig zichtbaar geweest van het bewustzijn dat zonder dit engagement de politiek mensen in de steek laat. Herman Tjeenk Willink, het staatsrechtelijke geweten van Den Haag, wordt er ‘mistroostig’ van, zei hij in Nieuwsuur in een commentaar op de formatie. Volgens hem is de politiek ‘naar binnen gekeerd’: de partijen letten meer op elkaar dan op het publieke belang.

Zo dreigen kernelementen in het bestel die van vitaal belang zijn om mensen bij de politiek te betrekken, zoals verkiezingen, de vorming van een nieuwe regering en het politieke debat, aan betekenis te verliezen. In 2002, na de jaren van depolitisering onder Paars, werd met de doorbraak van het nationalistisch-populisme in één klap manifest wat het gevaar van dat betekenisverlies is: winst voor de partijen die gedijen op de weerzin tegen Den Haag die ze zelf voeden.

Filosoof Huub Dijstelbloem, hoogleraar filosofie van wetenschap, techniek en politiek aan de Universiteit van Amsterdam en oud-stafmedewerker van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr), kan zich in grote lijnen in deze analyse vinden. Leidende politici wakkeren volgens hem de maatschappelijke polarisatie over grote vraagstukken als de milieucrisis aan door ze op hun beloop te laten en pas op het laatst, als ze met de rug tegen de muur staan, in actie te komen. De teleurstelling en frustratie over deze inertie vreten het democratisch engagement van mensen aan, niet het minst doordat het bestuur aan betekenis verliest als de macht waaraan je de goede zorg voor de samenleving toevertrouwt.

d66-leider Sigrid Kaag beklaagde zich daarom in haar HJ Schoo-lezing over het onvermogen van de overheid de afgelopen decennia ‘iets groots’ tot stand te brengen. ‘Als beheren en accommoderen zijn uitgegroeid tot hoogste ideaal’, zei ze, ‘dan betaalt de samenleving daarvoor de hoogste prijs.’

Mede aan de hand van Le peuple introuvable (1998) van zijn Franse collega-filosoof Pierre Rosanvallon schetst Dijstelbloem het volgende beeld: ‘In Nederland hebben we, ook met die vastlopende formatie, een staat van non-bestuur bereikt, non-existent bestuur. Waar politici af en toe klaagden over de onbestuurbare samenleving, is het nu eerder het bestuur zelf dat tot een staat van onbestuurbaarheid is vervallen. Dat wordt zichtbaar in de formatie – men weigert om ideeën uit te wisselen en te zoeken naar mogelijkheden om partijen bij elkaar te brengen – maar dat fenomeen kun je niet los zien van het verlies van de kunst van het compromis.’

De kleine compromissen blijken nu zelfs al niet mogelijk, zegt hij, laat staan het compromis met een grote C: ‘Een politiek vergelijk dat iets nieuws, iets groots tot stand brengt, iets wat er nog niet was, een innovatie die het land verder brengt. En dat is wel het compromis dat nu vooral voor het klimaatbeleid hoogst urgent is, om Nederland met zijn markteconomie in de komende decennia niet alleen economisch levensvatbaar te houden en sociaal rechtvaardig, maar ook gewoon om dit deltagebied fysiek te laten voortbestaan en te voorkomen dat de zee er bezit van neemt.’

Dijstelbloem wijt ook de opgeklopte vijandbeelden die het formatieproces blokkeren aan het verlies van de kunst van het compromis. ‘Een democratisch bestel kan alleen een goed bestuur voor de mensen opleveren als politieke tegenstanders het ook als een werkplaats voor compromisvorming zien, dus bereid zijn de grote vraagstukken te onderkennen en daarover met elkaar in gesprek te gaan, hoezeer ze ideologisch ook van elkaar verschillen. In de woorden van politicologe Chantal Mouffe: zo transformeren in een democratie vijanden in politieke tegenstanders, met wie een vergelijk mogelijk is. Dat mechanisme voldoet nu niet meer.’

Het beleid is vooral reactief, risicomijdend: ‘Zo lang mogelijk afwachten tot het echt niet meer anders kan, de desk clean houden’

De grote maatschappelijke problemen van dit moment hebben zo ver kunnen escaleren, zegt Dijstelbloem, doordat een afwachtende houding het politieke leiderschap in Nederland tekent. Politici poseren graag als daadkrachtig (‘Nu doorpakken!’), maar zelden lopen ze daadwerkelijk voor de troepen uit, met initiatieven die een doorbraak in slepende kwesties bewerkstelligen. ‘Neem de klimaatcrisis, de stikstofzaak, de toeslagenaffaire. Premier Rutte is een voorbeeld van een politicus die pas in actie komt als hij geen kant meer op kan, bijvoorbeeld als de rechter corrigerend optreedt. Zie de rechtszaak die Urgenda aanspande om het kabinet aan z’n eigen klimaatdoelen te houden, of de uitspraak van de Raad van State over de stikstofemissies. Het kabinet kon al jaren zien aankomen dat het in deze kwesties faalde, en toch wachtte het tot de rechter sprak.’

Het beleid is vooral reactief, risicomijdend, zegt hij: ‘Zo lang mogelijk afwachten tot het echt niet meer anders kan, proberen de desk clean te houden met maatregel zus of zo, verantwoordelijkheden doorschuiven naar gemeenten en het bedrijfsleven. Kijk naar de gezondheidszorg, waar een semi-markt is opgetuigd en de ene interim-manager moet worden aangetrokken om de andere interim-manager te controleren. Probeer in die puzzel maar eens uit te zoeken hoe je het probleem dat oma met haar heup heeft behandeld kunt krijgen. Met het oog op de grote vraagstukken van nu is dat geen bemoedigend beeld.’

De passiviteit in het beleid heeft maatschappelijke repercussies: hoe langer het kabinet talmt met het onderkennen van problemen, hoe pijnlijker, duurder, ingrijpender de aanpak zal zijn en hoe harder de tegenreacties in de samenleving. Dijstelbloem: ‘Hoe langer je niets doet, dat zien we bij dit kabinet voortdurend, hoe heftiger de polarisatie in de samenleving zal zijn als je dan uiteindelijk toch, omdat het niet anders kan, haastje-repje een beslissing moet nemen. En hoe langer je een bepaald conflict laat voortbestaan, hoe harder de betrokkenen zullen schreeuwen om hun gelijk te halen. Met andere woorden: door het vooruitschuiven van het probleem wordt de oplossing bij gebrek aan maatschappelijk draagvlak steeds lastiger. Het is een soort jezelf-in-de-hoek-schilderenpolitiek, met als gevolg dat de noodzakelijke hervormingen in de sfeer van het milieu, de landbouw, de gezondheidszorg, het wonen uitblijven.’

Dijstelbloem concludeert dat een afwachtende politiek waarmee het bestuur zichzelf klemzet elke regering met twee crises tegelijkertijd zal confronteren. De eerste ontstaat doordat de grote kwesties steeds moeilijker behapbaar zullen zijn, de tweede doordat de maatschappelijke scheidslijnen als gevolg van die onmacht allengs dieper zullen worden. ‘Neem dat vraagstuk van de energietransitie’, zegt hij. ‘De overgang naar een duurzame, emissiearme industrie zal voor een flink deel uit belastingen moeten worden betaald, maar Nederland houdt – niet als enige, overigens – al heel lang een praktijk in stand waarin bedrijven veel minder belasting betalen dan individuele huishoudens. Knap oneerlijk. Toch zal het, omdat die oneerlijkheid al zo lang bestaat, nogal wat voeten in de aarde hebben om burgers minder en bedrijven meer te gaan belasten.’

Daarbij komt, zegt hij: het kan verstandig zijn bedrijven waarvan je inschat dat ze een belangrijke rol in de toekomstige economie zullen spelen voor faillissement te behoeden, maar bij andere juist aan te sturen op hun einde. ‘Welke industrieën wil je wel en welke juist niet in Nederland laten doorgaan? Dat zijn pijnlijke keuzes die mensen, sectoren en regio’s hard kunnen raken. Hoe voorkom je nieuwe trauma’s, vergelijkbaar met die na de sluiting van de mijnen? Je kunt niet iedere getroffen regio, zoals destijds in Limburg, belonen met een universiteit, een ziekenhuis en een paar hoofdkantoren. Die manier van compenseren is echt aan zijn einde.’

Dat maakt het des te wranger, beaamt hij, dat vvd en cdaeen blokkade opwerpen tegen regeringssamenwerking met de combinatie pvda/GroenLinks: dat zijn nu juist twee partijen met een scherp oog voor de noodzaak dat groen beleid ook sociaal rechtvaardig is omdat het anders op ontembare weerstand zal stuiten. ‘Je kunt de energietransitie ook helemaal verkeerd aanpakken, op een wijze die misschien goed is voor het klimaat, maar de minst machtige maatschappelijke groepen en personen onevenredig hard treft. Groen beleid is onverstandig beleid als het de inkomensongelijkheid, de vermogensongelijkheid en de kansenongelijkheid vergroot. Tegelijkertijd is het niet reëel, ook onwenselijk om van de markteconomie in Nederland af te willen. Dan zou je toch zeggen: wat ligt er nu meer voor de hand dan een coalitie na te streven waarin beide wensen zijn verenigd: behoud van de markteconomie en een sociaal rechtvaardige energietransitie?’

Hij vindt het als kritisch commentaar niet precies genoeg om het traineren van het formatieproces met blokkades ‘kleingeestig’ te noemen. ‘Kleingeestig, dat duidt in dit geval op een berekenende manier om elkaar uit de weg te gaan, met voorbijgaan aan de maatschappelijke consequenties. Dus kleingeestig is zeker een mogelijke typering, maar mij politiek iets te vaag. Ik vind het trefzekerder te zeggen dat het bestuur in Nederland een terugtrekkende beweging maakt. Die zien we in zijn neiging in de grote maatschappelijke vraagstukken pas te acteren als het met de rug tegen de muur staat, in z’n grote geslotenheid bij veel onderwerpen, de zwart gelakte overheidsdocumenten, het niet, laat of onvolledig informeren van de Tweede Kamer.’

In Leeuwarden, zo’n 150 kilometer van de Amsterdamse gracht waaraan Dijstelbloem kantoor houdt, woont socioloog en rechtsgeleerde Kees Schuyt aan een van de stadssingels. Ook hij ziet de staatkundige ‘verrommeling’ (Tjeenk Willink) met lede ogen aan en vreest voor het engagement dat kiezers met de democratie kunnen opbrengen.

Depolitisering is een wezenskenmerk van het Nederlandse coalitiebestel, weet Kees Schuyt, maar Mark Rutte heeft daarin volgens hem toch nog de overtreffende trap weten te vinden. Zijn kabinet is opgestapt wegens een ondermijning van de rechtsstaat en regeert desondanks doodgemoedereerd door, alsof de aanleiding voor dat aftreden eigenlijk niet zo veel om het lijf had.

Ook dat is een fenomeen van het schemerduister waarin de Nederlandse politiek verkeert: verlies van betekenis van de demissionaire status. Rutte III opereert alsof het een ‘gewone’ demissionaire ploeg is, na de verkiezingen in afwachting van zijn opvolger, in plaats van een kabinet dat er eigenlijk niet meer had moeten zitten. Nog altijd staan de ministers aan het hoofd van een overheidsapparaat met een grote uitvoerende macht, gelegitimeerd om ‘te doen wat in het belang van het koninkrijk is’ – en dat is niet niks.

In de toeslagenaffaire heeft de overheid de ‘grondbeginselen van de rechtsstaat geschonden’, luidde het eindoordeel in het rapport van de parlementaire onderzoekscommissie. Schuyt: ‘Dat is toch gek. Dat je zo weinig hoort: het kabinet is niet zomaar demissionair, het is dat omdat het de rechtsstaat in groot gevaar heeft gebracht en daarom is opgestapt. Dat is geen klein verwijt, dat is een signaal dat er echt iets fundamenteel mis is in de uitvoerende macht. Dan verwacht je dat daar consequenties aan worden verbonden, in ieder geval door de meest betrokken ministers: Rutte en Hoekstra van Financiën.’

De Rutte-doctrine – het containerbegrip voor de vrekkigheid waarmee het kabinet in de toeslagenaffaire cruciale informatie met het parlement en de pers deelde – is volgens Schuyt een van de praktijken die aan de ondermijning van de rechtsstaat hebben bijgedragen. ‘Rutte heeft het zwijgen gesanctioneerd over onwelkome informatie over een overheid die burgers te gronde richtte. Die Rutte-doctrine is bewust beleid geweest: toch geen geringe misstand. Hij had moeten zeggen: dit is mijn vreselijke fout, ik heb de rechtsstaat een slechte dienst bewezen, ik treed terug als premier. In plaats daarvan zegt hij nu: ik heb de meeste stemmen gekregen, ik heb de verkiezingen gewonnen. Da’s waar, maar nog geen argument om hem nog eens vier jaar lang de rechtsstaat in handen te geven waar hij eerder zo slordig mee omging. Dat had Rutte zelf moeten beseffen en dat doet hij tot dusver niet.’

Schuyt beaamt dat Rutte het toeslagenschandaal uitentreuren ‘die verschrikkelijke affaire’ noemt, maar geen passende politieke consequenties aan die uitspraak verbindt. ‘Vanwege zijn verantwoordelijkheid als oud-minister van Sociale Zaken voor diezelfde verschrikkelijke affaire zag Lodewijk Asscher af van zijn pvda-lijsttrekkerschap en vertrok hij uit de politiek. Hij heeft gedaan wat naar mijn mening de andere verantwoordelijke politici ook hadden moeten doen: niet alleen aftreden, ook terugtreden. Ik vind het eigenlijk onbestaanbaar dat Rutte en Hoekstra, als minister van Financiën direct verantwoordelijk voor de misdragingen van de Belastingdienst, na het aftreden van het kabinet gewoon op hun post bleven, de lijsttrekkers van hun partij werden en nu namens vvd en cda de onderhandelaars in de formatie zijn.’

Schuyt neemt de zwaar geladen woorden ‘ondermijning van de rechtsstaat’ ook in de mond omdat hij in het overheidshandelen in de toeslagenaffaire de trekken van een machtstaat ziet: een staat die geen maat weet te houden in het uitoefenen van macht over de burgers. Hij schreef daarover in zijn biografie (2019) van Rudolph Cleveringa, de Leidse hoogleraar die de Duitse bezetter in november 1940 aan de schandpaal nagelde na het ontslag van zijn joodse leermeester Eduard Meijers. Eerder al, in 2002, stond hij als lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid stil bij de begrenzingen die de rechtsstaat aan de overheidsmacht oplegt. Schuyt: ‘De rechtsstaatgedachte die we in dat wrr-rapport ontvouwden was eenvoudigweg: in de rechtsstaat zijn de politieke machthebbers gebonden aan maat en regel. Zij moeten handelen overeenkomstig de regels die de wetgever heeft vastgesteld, maar de maat is ook belangrijk: hun gebruik van de macht mag niet onmatig zijn.’

De ambtenaren die bij de uitvoering van de Toeslagenwet mensen bij het minste of geringste beschuldigden van fraude hadden dat proportionaliteitsbeginsel volledig uit het oog verloren, zegt hij. ‘In dat beginsel – houd maat, zoek de juiste verhoudingen – zit de morele waarde van de rechtsstaat besloten: houdt iemand met meer macht dan jij zich er niet aan, dan kan hij je zwaar in het ongeluk storten. Dat hebben we zien gebeuren in de toeslagenaffaire. Op kleine vergrijpen, of zelfs op vergissingen als het onjuist invullen van een formulier, stonden straffen als het volledig terugbetalen van de toeslag, ongeacht de gevolgen die dat voor de getroffen gezinnen inhield. En ik krijg de indruk dat ook in de uitvoering van andere socialezekerheidswetten, de bijstand voorop, de common sense zoek is: in hoeverre staat daarin de vraag voorop of de sanctie eigenlijk wel in evenredigheid is met de overtreding?’

Hoe voorbeeldig Nederland op papier ook is als rechtsstaat, het moet oppassen geen machtstaat te worden

In een rede van Benjamin Telders las Schuyt naar zijn zeggen de fraaiste formulering van de beperkingen die de morele waarde van maathouden aan de staatsmacht oplegt. Telders (1903-1945), rechtsgeleerde en voorman van de Liberale Staatspartij, was een collega-hoogleraar van Cleveringa in Leiden, tot de Duitsers hem in december 1940 arresteerden. Hij stierf in 1945 aan vlektyfus in het concentratiekamp Bergen-Belsen, vlak voordat de Britten het kamp bevrijdden. In de voorbereiding van diens rede tegen de bezetter stond Telders Cleveringa bij met adviezen over de precieze juridische bewoordingen. Zelf hield hij eind november 1940, drie dagen na de Cleveringa-rede, een gastcollege bij Amsterdamse rechtenstudenten. Twee weken later pakte de Sicherheitsdienst hem op.

‘Telders’ lezing in Amsterdam was een zeldzaam heldere analyse van de essentie van de rechtsstaat, op een moment dat deze al verloren was gegaan’, zegt Schuyt. ‘De cruciale voorwaarde voor een goed functionerende, democratische rechtsstaat is dat de uitvoerende macht zijn boekje niet te buiten gaat. Dat is het alfa en omega van de rechtszekerheid van burgers, luidde de kern van zijn betoog, waarin hij feitelijk de vraag beantwoordde: is Nederland onder de Duitse bezetting nog een rechtsstaat?’

Hij citeert uit Telders’ rede de zin die volgens hem nog niets aan actualiteitswaarde heeft ingeboet: ‘Het beginsel van de rechtsstaat vergt van de staat dat deze als wetgever en als rechter de burger waarborgen verschaft tegen misbruik van bevoegdheid door een ander staatsorgaan: de uitvoerende macht.’

Hij vervolgt: ‘Telders waarschuwt hier: houd die uitvoerende macht goed in de gaten, want wie de macht bezit heeft de neiging die steeds groter te maken. Wat staat nu precies in dat citaat? In de gebruikelijke zienswijze heeft de burger allerlei rechten toebedeeld gekregen die hem tegen de staat beschermen, de vrijheidsrechten voorop: de vrijheid van godsdienst, van meningsuiting, van vereniging en vergadering, het recht op persoonlijke integriteit, de bescherming tegen discriminatie. Het is al een teken aan de wand dat je deze rechten vaak ook terugvindt in de grondwet van autoritaire staten. Essentieel is uiteraard: kunnen de burgers ook daadwerkelijk over deze rechten beschikken? Hebben ze er toegang toe? Precies daarvoor zijn ze afhankelijk van de mate van rechtsbewustzijn van de uitvoerende macht.’

De praktijk wijst uit, zegt Schuyt, dat mensen rechten die de grondwet hun toekent lang niet altijd kunnen uitoefenen, als gevolg van tegenwerking van hogere machten. Dat geldt volgens hem bijvoorbeeld voor het recht op rechtsbijstand en op toegang tot de rechter. ‘Daarop wijst Telders, op de praktijkmacht van de bureaucratie, het hoge ambtenarendom, dat zich veel kan veroorloven zonder te worden teruggefloten. Dat komt doordat zij over alle informatie beschikken én over de machtsmiddelen, zoals de zeggenschap over de uitvoeringsorganisaties. Als zij daadwerkelijk een vierde macht vormen, dus een eigen staat in de staat, dan is ook de rechtsstaat onherroepelijk in gevaar.’

Vandaar dat Telders maant: bij de uitvoering van overheidstaken moet zowel de rechter als het parlement op zijn qui-vive zijn om misbruik van bevoegdheden te signaleren en daartegen op te treden. Schuyt: ‘Het parlement heeft controlemacht, maar is daarin wel afhankelijk van de informatie die uit de overheidsbureaucratie komt. Ook in dit licht bezien kun je in de toeslagenaffaire spreken van een ondermijning van de rechtsstaat: de Rutte-doctrine blokkeerde de informatie die het parlement voor zijn controle op de uitvoerende macht nodig had. Kortom, in het toeslagenschandaal zie je hoe moeilijk het voor machtige bureaucratieën is om zichzelf in te tomen, consequent de regels te volgen, common sense te betrachten, maat te houden.’

Hoe voorbeeldig Nederland op papier ook is als rechtsstaat, het moet oppassen geen machtstaat te worden, zegt Schuyt. ‘In de toeslagenaffaire zie je de symptomen van een ontwikkeling in die richting: een uitvoerende macht die geen maat houdt, bevoegdheden naar zich toe trekt en door middel van allerlei bureaucratische systemen en een vloed van digitale informatie steeds meer greep krijgt op de burgers. Het duurde in die affaire lang voordat tot controlemachten als het parlement en de bestuursrechter doordrong dat de bureaucratie wel degelijk zwaar in de fout was gegaan. Tot dan toe kreeg een klagende burger of zijn advocaat vaak te horen: wegwezen jij! Dat was gedrag van een machtstaat: een staat die niet wordt getemperd door het recht. Onderschat die toeslagenaffaire dus niet.’

In Amsterdam spreekt Huub Dijstelbloem over een ‘donker scenario’. In de machtstaat die Schuyt schetst, zegt Dijstelbloem, moet je vrezen dat instituties die de waakhonden van de macht zijn – rechters, de Ombudsman, de Algemene Rekenkamer, de journalistiek, het parlement – in het gedrang komen. Ook dat zou een vorm van betekenisverlies van de democratische rechtsstaat zijn, met negatieve gevolgen voor het engagement van burgers met het bestel: door gebrekkige controle op de overheid kunnen ze er niet meer van op aan dat het bestuur onkreukbaar en integer, rechtvaardig, zonder aanzien des persoons zal handelen.

De toeslagenaffaire was een voorafschaduwing van de mores van zo’n machtstaat. De wil krachtdadig anti-fraudebeleid te voeren stempelde het beleid van alle organen van de staat, zowel de uitvoerende, en de wetgevende als de controlerende. De wetgever – parlement en regering – tuigde sanctieregelingen op waarin de goeden onder de kwaden leden. De Belastingdienst maakte jarenlang onschuldige slachtoffers, willens en wetens. De bestuursrechter sanctioneerde deze praktijk, volgens het onderzoeksrapport over de affaire onder meer door het ‘wegredeneren’ van algemene beginselen van behoorlijk bestuur die bedoeld zijn als bescherming voor mensen in nood.

De conclusie: in al zijn gedaantes – als wetgever, als uitvoerder en als rechtspreker – heeft de staat mensen die al in de hoek zitten waar de klappen vallen, met de laagste inkomens en de minste kansen, in de steek gelaten.

‘We hebben in de Verenigde Staten van Donald Trump gezien hoe breekbaar de instituties in een democratie kunnen zijn’, zegt Dijstelbloem. ‘Amerikaanse toestanden, die zie je hier nog niet, dat is zo. Toch weet ik niet of we in Nederland al voldoende de les hebben geleerd dat we niet blind op de instituties kunnen vertrouwen simpelweg doordat ze er zijn. We hébben een Raad van State, een Rekenkamer, een Ombudsman, een parlement, journalistieke media, maar dat wil op zich nog niet zeggen dat ze op orde zijn of dat de uitvoerende macht goed naar ze luistert.’

Ook hier zie je weer het gevaar van afwachtende, initiatiefarme politiek, zegt hij: ‘Hoe later de regering bij de grote vraagstukken in actie komt, hoe groter de kans dat ze een oplossing moet forceren. De tijd om draagvlak te creëren en een verstandige oplossing te zoeken wordt dan krap, met als gevolg dat zij de instituties die ze als een rem op haar daadkracht ervaart als lastige obstakels gaat beschouwen. De verleiding wordt dan groot de toevlucht te nemen tot spoedprocedures, de Raad van State en de andere Hoge colleges van Staat te negeren en niet meer zorgvuldig met het parlement te overleggen. Dat kan een verval van de instituties inluiden. Zover zijn we nog niet, maar het is wel een scenario waarvoor we des te waakzamer moeten zijn als de politiek de aanpak van de grote problemen verder voor zich uit schuift.’

Tekenen aan de wand zijn de regelmatig opduikende betogen in de politiek om de rechterlijke macht een toontje lager te laten zingen. Radicaal rechts en de vvd gaan daarin het verst, met hun aversie tegen de beperkingen die het Europese recht aan de nationale macht oplegt, maar in de geïrriteerde reacties op de Urgenda-uitspraak zie je dat het misverstand dat de rechter onbevoegd is om de politiek aan haar verdragsverplichtingen te houden breder leeft.

‘In Europa neemt de rechtsontwikkeling een wending waarin het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens van steeds zwaarder gewicht wordt’, zegt Dijstelbloem. ‘Het is niet onlogisch ook de klimaatcrisis als een mensenrechtenkwestie te zien: de opwarming van de aarde is een steeds grotere bedreiging van het menselijk bestaan. In de normontwikkeling in het recht kun je toch moeilijk je ogen sluiten voor de voortschrijdende wetenschappelijke kennis over de effecten op de levensduur van mensen, over de ontwrichting van het bestaan, over de financiële last die het niet nemen van maatregelen met zich zal meebrengen, over de publieke armoede die daardoor zal toenemen.’

Hij vervolgt: ‘Maar in Nederland doen we alsof Europa niet bestaat, althans de meeste politieke partijen doen dat. En dan komt natuurlijk iedere beknotting van je handelingsvermogen vanuit Europa als een boemerang bij je terug: die had je even niet zien aankomen. Ik kan het ook wat onvriendelijker zeggen. Als Nederland in zijn rechtsorde niet meegroeit met de verschuivende normen die de klimaatcrisis in de Europese mensenrechten teweegbrengt, als het daar geen oog voor heeft of domweg geen zin in, dan staat het wel als een onvolwassen kind in de hoek als de rechter er een uitspraak over doet.’