Verbreding A9 gaat ondanks minder autoverkeer toch door

‘Een democratische blooper’

Hoewel cijfers het project ondermijnen, wordt de Gaasperdammerweg A9 in 2015 voor zevenhonderd miljoen euro verbouwd. Aanpassing van de plannen vormt een te groot politiek risico.

Medium snelweg2

Maandagochtend tien uur, de weg ligt open. Links het onontkoombare blauw van de Ikea, rechts het amc-ziekenhuis en verderop de flats van de Bijlmer. Samen vormen ze het decor van de Gaasperdammerweg A9, een snelweg die er nooit had moeten komen en die de komende jaren wordt verbreed tot tienbaans kunstwerk.

Een consortium van Ballast Nedam, Fluor, Heijmans en 3i Infrastructuren tekende deze zomer een contract voor de werkzaamheden aan het traject. Voor een slordige zevenhonderd miljoen euro leggen zij de langste landtunnel van Nederland aan, om zo de verdubbelde Gaasperdammerweg aan het zicht te onttrekken. Op zich een aangename oplossing, ware het niet dat feiten, cijfers en deskundigen erop wijzen dat een verbreding van het traject (vooralsnog) niet nodig is. Een tunnel dus ook niet.

Dit stukje A9, op de Gaasperdammerweg, stond jarenlang bekend om de hinderlijke files tijdens de spitsuren. Bewoners in de omgeving klaagden over uitlaatgassen, bezoekers van het amc hadden last van vertragingen, net als automobilisten op weg van en naar Almere. In 2010 werden wisselstroken aangelegd die wat ruimte boden en bovendien gingen er door de crisis de afgelopen jaren dagelijks minder auto’s de weg op. Van lange files is op het traject nauwelijks meer sprake. En het is de vraag of die in de toekomst terugkeren.

‘Uit de maatschappelijke kosten-batenanalyse die in 2008 is uitgevoerd, blijkt dat de geplande werkzaamheden aan dit traject negatief uitvallen’, vindt in ieder geval Gerbert Romijn van het Centraal Planbureau. Op verzoek van het ministerie werd een second opinion opgesteld over het gehele project Schiphol-Amsterdam-Almere (saa), waar de Gaasperdammerweg deel van uitmaakt. Een pakket van ingrepen moet de verbinding tussen de drie locaties aanzienlijk verbeteren. Enkele kilometers bij Gaasperdam vandaan wordt de brug over de Vecht vervangen door een hypermodern aquaduct, tussen Noord-Holland en Flevoland wordt gewerkt aan een tweede Hollandse Brug. Bij Badhoevedorp wordt de A9 verdubbeld en omgelegd zodat de weg niet langer door maar langs het dorp voert en bij Amstelveen wordt de weg breder. De verbreding van het oostelijke deel van de ringweg A10 bij Amsterdam is inmiddels volbracht. Opgeteld zijn de kosten geraamd op ruim vier miljard euro. Een bedrag dat ongetwijfeld hoger zal uitvallen.

‘De plannen voor dit project zijn gemaakt op basis van toekomstscenario’s uit 1998’, vertelt Romijn. De verminderde populariteit van de auto is daarin echter niet meegenomen. Na tientallen jaren waarin het autogebruik uitbundig groeide, neemt de groei sinds 2005 af. Cijfers van de TU Delft en het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM, onderdeel van het ministerie van Infrastructuur en Milieu) geven aan dat de auto onder jongeren minder gewild is. Ze studeren langer, wonen vaker in de stad, hebben te maken met de crisis en ontlenen hun identiteit aan andere materiële zaken dan een auto. Bovendien is het openbaar vervoer een aantrekkelijk alternatief. Op weg naar studie of werk kan men onbeperkt lezen, whatsappen, spelen of bellen. Tussen 1999 en 2012 daalde het aantal afgelegde autokilometers onder jongeren tussen achttien en 29 jaar met zes procent. Dezelfde trend doet zich sinds 2005 voor bij de groep tussen dertig en 39 jaar: hier daalde het autogebruik in zeven jaar tijd met ongeveer vijf procent.

‘Het zou me niets verbazen als er over dertig jaar bijna geen auto meer te vinden is op de Gaasperdammerweg’, zegt Marco te Brömmelstroet, onderzoeker aan de Universiteit van Amsterdam. Hij zit in de zon op een terras op een universiteitscampus in de Amsterdamse binnenstad. Te Brömmelstroet is, zacht gezegd, geen liefhebber van de auto. ‘Als er nu iemand naar je toe komt die zegt: ik heb een nieuw vervoermiddel bedacht, maar het kost je jaarlijks 1,2 miljoen doden, werkt op een brandstof die alleen is te vinden in landen met een dubieus politiek systeem en heeft desastreuze gevolgen voor het milieu, dan zou je hem toch snel de deur wijzen.’

Het zijn rationele bezwaren tegen een hebbeding dat in de loop der decennia de harten van miljarden mensen heeft veroverd. Meer dan enig ander materieel bezit is de auto symbool van persoonlijke vrijheid, van democratie en welvaart – waarden waar de westerse mens zeer aan hecht, verworvenheden die hij niet graag opgeeft. Ook niet als alle alarmbellen rinkelen. Om de blinde liefde te illustreren, vertelt Te Brömmelstroet een anekdote. Tijdens een congres werd er gesproken over het ideale plaatje voor de toekomst: slimme elektrische auto’s die op de snelweg als een treintje achter elkaar rijden, maar buiten de grote wegen elk hun eigen weg gaan. ‘Ik moest lachen toen ik het hoorde. Het is precies hetzelfde als een combinatie van de trein en de fiets, die we al meer dan honderd jaar hebben. Maar we zijn dusdanig geobsedeerd door de auto dat we het alternatief niet meer zien.’

Het beperken van het autogebruik is een van de meest gevoelige onderwerpen binnen de vaderlandse politiek. Vraag het aan voormalig minister Tineke Netelenbos, die voor altijd door het leven zal gaan als ‘Tineke Tolpoort’, en wier pogingen eind jaren negentig om het Nederlandse wegennet te voorzien van tolpoorten leidden tot een ware hetze van De Telegraaf en de anwb. Ruim tien jaar later moest minister Camiel Eurlings het ontgelden toen hij probeerde het rekeningrijden in te voeren. Een plan waar Kamer en kabinet zich goed in konden vinden, totdat de anwb zich begon te roeren en er een volkswoede losbarstte. Met de val van het kabinet-Balkenende IV verdween het plan diep in de la van een Haags bureau.

‘De auto is een drug geworden’, constateert de Vlaamse mobiliteitsdeskundige Kris Peeters. ‘Daarom spreken we ook over autodealers.’ Hij zegt het lachend, maar bedoelt het serieus. Peeters schrijft al twintig jaar over de obsessie met de vierwieler en de onwil en onmacht van burgers, beleidsmakers en bestuurders om buiten de geijkte kaders te denken. Eerder dit jaar verscheen zijn derde boek, Weg van mobiliteit, waarin hij eens te meer ingaat op de ongezonde situatie die we zelf hebben gecreëerd: ‘Onze cultuur en samenleving zijn helemaal ingericht op de auto. We zijn volledig afhankelijk.’

‘Na jaren van praten wilden mensen bulldozers zien. De schep moest de grond in’

Hoewel Peeters aanvankelijk weinig serieus werd genomen, worden veel van zijn ideeën over alternatieve vormen van mobiliteit inmiddels breed gedragen. Iedereen is het erover eens dat de uitlaatgassen ongezond zijn, de olievoorraden eindig, dat de ruimte voor meer asfalt beperkt is en dat de bereikbaarheid van steden problematisch begint te worden. ‘Maar het leidt nog niet tot ander beleid’, stelt Peeters. Integendeel. Na een periode van experimenten met beter openbaar vervoer, slimmer gebruik van de wegen, extra geld voor de fiets en openbaar vervoer en andere alternatieve oplossingen voor het mobiliteitsvraagstuk, is de auto beleidsmatig weer helemaal terug.

‘De auto mag weer’, zegt Peeters. ‘Rond 2003 en 2004 is er in veel westerse landen een omslag gekomen in het denken. Men vond het genoeg geweest met die onzin over duurzame mobiliteit en met de maatschappelijke debatten.’ Ook omdat het beleid in de jaren ervoor nauwelijks invloed had op de files. Die waren nog altijd even lang. De opkomst van het populisme en een meer liberale denkwijze in de politiek en op straat deden de rest. Het volk en de markt bepalen. En die willen asfalt, zo veel en zo snel mogelijk. Peeters: ‘Na jaren van praten wilden mensen bulldozers zien. De schep moest de grond in.’

De achtereenvolgende ministers Karla Peijs, Camiel Eurlings en Melanie Schultz Verhagen konden goed werken met deze gevoelens en maakten snel en grondig werk van de aanpak van knelpunten als de A2, de A4 en de A9. Peeters: ‘Gewoon doen, is tegenwoordig weer het devies ten opzichte van wegenbouw. Hoe duurder en moeilijker, hoe beter.’ Die gedachte is zichtbaar bij de ontwerpen van de deeltrajecten van het saa-project. Ook bij de ondertunneling van de Gaasperdammerweg is er niet voor geschroomd te kiezen voor innovatieve en dure technische hoogstandjes.

Van de 72.000 auto’s die eind jaren negentig dagelijks over de Gaasperdammerweg reden, zijn er echter vandaag de dag nog maar 59.000 over. Die trend is al een aantal jaren zichtbaar en leidde meer dan eens tot vragen vanuit de Tweede Kamer aan de minister, die werden beantwoord met de opmerking dat er geen reden is om te twijfelen. In juli werden eerdere verwachtingen voor het gebruik van de weg bijgesteld van 168.000 voertuigen per dag naar 130.000. Nog altijd meer dan genoeg om de tien rijstroken te vullen, aldus de minister. Maar het zou zomaar kunnen dat de verwachtingen de komende jaren vaker naar beneden moeten worden bijgesteld en dat de noodzaak van de investering van zevenhonderd miljoen komt te vervallen.

Onzekerheid troef dus. Een uitgangspunt waar de beleidsmakers aan moeten wennen, en dat is niet makkelijk. De standaardmodellen die lang houvast boden, kunnen de prullenbak in. Grootschalige infrastructurele projecten, die inspelen op verwachtingen over dertig jaar, lijken verleden tijd. Demografische, maatschappelijke en economische ontwikkelingen zijn momenteel te complex, veranderlijk en onvoorspelbaar om exact te weten welke wegen, bruggen en tunnels in 2040 onmisbaar zijn. Want wie had twintig jaar geleden, in de beginfase van het project Schiphol-Amsterdam-Almere kunnen bedenken dat Almere zou gaan krimpen? Dat het inwoneraantal zou groeien tot 300.000 werd nog niet betwijfeld. Misschien zouden het er zelfs 400.000 worden. Als overloopgemeente van Amsterdam leek de stad voor de verre toekomst verzekerd van de instroom van Amsterdammers op zoek naar een grotere woning voor minder geld. Dat het suburbane klimaat van Almere uit de gratie zou raken en gezinnen met kinderen er vaker voor zouden kiezen om in de hoofdstad te blijven of anders de voorkeur gaven aan andere dorpen en steden in de regio was niet te voorspellen. Inmiddels staat de teller voor Almere op ruim 196.000 inwoners en wijzen alle signalen voor de nabije toekomst op gestage afname.

Moet je een weg verbreden in de hoop de verdere groei van Almere te bespoedigen of moet je de weg pas aanleggen als de groei daarom vraagt? In 2009 nam het kabinet het veelbesproken besluit tot de Schaalsprong Almere. De rijksoverheid zou faciliterend optreden bij de verdere groei van de stad tot 350.000 inwoners in 2030 en de bouw van zestigduizend extra woningen. Om deze doelstelling te bereiken zijn goede infrastructuur en een goede verbinding tussen Amsterdam, Schiphol en Almere cruciaal. Maar de twijfels die al voorafgaand aan de besluitvorming bestonden over de ambities voor Almere zijn sindsdien aanzienlijk groter geworden. Van de zestigduizend woningen is er nog niet één gebouwd. De crisis op de woningmarkt gooide roet in het eten. En juist nu de koopgekte op andere plekken weer lijkt toe te slaan, wordt duidelijk dat Almere achterblijft. De geplande aantallen worden waarschijnlijk niet gehaald, blijkt uit een nieuwe berekening van het Planbureau voor de Leefomgeving (pbl).

Op welk aantal Almere in 2030 zal uitkomen, is moeilijk te voorspellen, legt Hans Hilbers van het pbl uit. ‘Op basis van bestaande gegevens verwachten we nog wel groei, maar het is onzeker of de prognoses werkelijkheid worden.’ De prognoses gaan namelijk uit van weinig concurrentie voor Almere, van de aanbouw van zestigduizend woningen daar en van weinig woningen in andere steden en dorpen in de regio. In het oude tijdperk van ruimtelijke ordening zou dat een goede leidraad zijn geweest voor een toekomstberekening. Maar omdat de ruimtelijke ordening door dit kabinet is gedecentraliseerd, heeft het ministerie niet meer de middelen om verhuisbewegingen te sturen en groeipatronen te bepalen. Hilbers: ‘Als op veel plekken rondom Amsterdam woningen worden gebouwd, is het zeer de vraag of mensen nog wel voor Almere kiezen.’ Ook als de bereikbaarheid van de twee steden optimaal is.

En dan is er ook nog de onzekerheid over het toekomstige autogebruik. Is er sprake van afname of afvlakkende groei? Een tijdelijke trendbreuk of de opmaat tot een nieuw tijdperk, met een minder prominente rol voor de auto? ‘Het is lastig om aan te geven wat er gaat gebeuren’, legt Bert van Wee, hoogleraar mobiliteit aan de TU Delft, uit. ‘Onder jongeren neemt het autogebruik sinds 2005 af, maar onder oudere groepen zien we nog steeds een stijgende lijn. Netto neemt het gebruik nog altijd toe, maar de ontwikkeling onder jongeren zou je kunnen zien als voorbode van een netto afname in de toekomst.’ Feit is dat de filezwaarte tussen december 2000 en augustus 2014 afnam van tien miljoen tot minder dan acht miljoen kilometerminuten per jaar.

Medium snelweg
‘Als je een besluit na jarenlang getouwtrek weer in twijfel trekt, ben je een draaikont. Dat is politieke zelfmoord’

In een poging de discussie te ontwijken, publiceerde het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid eerder dit jaar het rapport Niet autoloos, maar auto later, een studie naar het hoe en waarom van het veranderende autogedrag van jongeren. ‘De tijd moet uitwijzen of er sprake is van een generatie- of veeleer van een (uitgesteld) levensfase-effect.’ Omdat het gaat om een nieuwe trend kan het toekomstige gedrag nog niet worden voorspeld en weten we nog niet of jongeren op den duur, enkele jaren later dan verwacht, wel een auto kopen of dat ze geheel andere keuzes maken. Ondanks deze onzekerheid staat in de conclusie van het rapport: ‘Hoewel de automobiliteit van jongvolwassenen afneemt, gaan ze dus op latere leeftijd weer meer van de auto gebruikmaken.’ Een aanname die aan de basis staat van de besluitvorming over de Gaasperdammerweg, de verbreding van de A2 tussen Utrecht en Den Bosch, het omleggen van de A9 bij Badhoevedorp, het aanleggen van de A4 bij Midden-Delfland en de verbreding van de A27, onderdeel van de ringweg van Utrecht, maar waar onvoldoende onderbouwing voor is te vinden. In de Volkskrant van 17 november stelde mkba-deskundige Niek Mouter van de TU Delft dat minister Schultz de Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (mkba) over de A27 voorafgaand aan het debat in de Tweede Kamer bewust een halfjaar achterhield. Tijd om het rapport kritisch te bekijken alvorens een besluit te nemen was er niet meer.

De besluitvorming rond de vijf grote projecten was voor Wim Derksen, oud-directeur van het Ruimtelijk Planbureau en hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit, de reden om de knuppel in het hoenderhok te gooien. Op zijn goed gelezen weblog speculeerde hij nadrukkelijk over een censurerende rol van het ministerie. ‘Ik denk wel dat er enige druk vanuit het departement is uitgeoefend op het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid om tot deze conclusie te komen’, licht hij door de telefoon toe. ‘Niet uit kwade bedoelingen’, benadrukt hij. ‘Maar uit een soort angst voor de onzekerheden van de toekomst en gebrek aan visie over hoe daarmee om te gaan.’ Want niets zo gevaarlijk voor de positie van een minister als onzekerheid, twijfels en speculaties over de mogelijke aanpassing van al vastgesteld beleid.

Over het gehele project saa wordt al bijna twintig jaar gesproken, onderhandeld en gedebatteerd – nog los van de eindeloze discussies over de vele voorgangers van het project. Als na jaren van getouwtrek eindelijk een besluit is genomen, moet je van goede huize komen om dat weer in twijfel te trekken. ‘Dan ben je ineens een draaikont. En we weten allemaal waar dat toe leidt. Dat is politieke zelfmoord’, aldus Derksen, die bovendien wijst op de intimiderende rol van de anwb en De Telegraaf. ‘Zie je de krantenkoppen al voor je als de minister besluit om nu de Gaasperdammerweg niet te verbreden en over twee jaar blijkt dat het toch nodig is?’ Bovendien is het politiek gezien bijzonder onverstandig om blijk te geven van enige twijfel over je benodigde budget. Derksen: ‘Als je een pink geeft, ben je direct je portefeuille kwijt. Iedereen vecht in Den Haag om dezelfde zak met geld.’ Vanuit politiek oogpunt heeft hij wel begrip voor de teksten van het KiM en voor de handelswijze van de minister. Maar daar houdt het wel op. Iedereen die binnen dit thema werkt, stelt hij, weet dat het autogebruik in Nederland al sinds 2005 nauwelijks nog groeit. ‘Dat weten ze ook bij het KiM, dat weet ook de minister. Toch is het taboe om deze trend publiekelijk te bespreken.’

Het ligt zo gevoelig dat een congres dat in 2012 zou plaatsvinden over dit onderwerp op het laatste moment werd afgezegd. Officieel omdat een van de keynote speakers was verhinderd. Maar in het wereldje wist men wel beter: directeur-generaal Lidewij Ongering van bereikbaarheid zag de bijeenkomst niet zitten. Een halfjaar later kwam het congres er alsnog. Derksen: ‘Toen heeft Ongering de hele middag heel nadrukkelijk niet over afname maar over afvlakkende groei van autogebruik gesproken.’ En zolang er groei is, is er reden om wegen te bouwen, te verbreden en te ondertunnelen.

Dat het Centraal Planbureau uiteindelijk moest concluderen dat de noodzaak van de ondertunneling van de Gaasperdammerweg vooralsnog niet is bewezen, is niet vreemd. De Maatschappelijke Kosten Baten Analyse viel voor dit deeltraject van saa negatief uit. Een mkba uit 2012 leidde tot dezelfde conclusie. Het was een mooi moment geweest om het project te heroverwegen, vindt Gerbert Romijn van het cpb. Ook bij het ministerie is te pas en te onpas benadrukt dat uitstellen of aanpassen van het plan verstandig zou zijn. ‘Maar het spel is daarvoor al gespeeld. De besluitvorming heeft zo lang geduurd, bijna alle politieke partijen hebben inmiddels wel een keer in de coalitie gezeten en aan het project gewerkt. Je weet niet hoe ver men al was met de contracten met de bouwbedrijven. Op een gegeven moment is het gewoon te laat.’ Of dat hem boos maakt? ‘Het hoort bij ons vak’, zegt hij. Een negatief advies tot tweemaal toe binnen dit project met betrekking tot de IJmeerlijn heeft wél gehoor gevonden. ‘Daarmee hebben we de samenleving vijf miljard euro bespaard.’ Hij troost zich met de gedachte dat het proces transparant is verlopen. De cijfers zijn duidelijk, er is veel aandacht geweest in de Tweede Kamer en in de media. Iedereen die zich heeft verdiept in het onderwerp weet dat het een dubieuze investering is. ‘Maar het is een democratische procedure geweest. Daar horen nu eenmaal bloopers bij.’

Te veel krachten die niet meer bij te sturen zijn. Een mammoettanker die op koers is en van geen wijken wil weten. Moeheid onder politici en burgers. Laten we het nu maar gewoon doen, dan zijn we er vanaf. En vergeet de economische belangen niet, benadrukt UvA-onderzoeker Te Brömmelstroet. De bouwsector is een van de pijlers van de Nederlandse economie en de overheid is veruit de belangrijkste opdrachtgever. ‘Een tunnel van zevenhonderd miljoen euro is direct ook een impuls voor de economie en de werkgelegenheid. Het project afschieten heeft ook op dat vlak grote gevolgen.’

Alle twijfels, feiten en cijfers ten spijt wordt komend jaar begonnen met de aanleg van de tunnel. De contracten zijn getekend en de planning is gemaakt. De toekomst zal uitwijzen hoeveel auto’s inderdaad gebruik zullen maken van het nieuwe bouwwerk en wat het lot is van Almere. Het goede nieuws is dat saa waarschijnlijk de boeken in zal gaan als een van de laatste in zijn soort. Ook binnen het departement is men zich ervan bewust dat megalomane projecten waarvoor jaren vooraf berekeningen worden gemaakt en die als totaalpakket op basis van een blauwdruk worden uitgevoerd niet meer van deze tijd zijn. ‘De verstedelijking zet door, bereikbaarheidsopgaven worden complexer, hangen steeds meer samen met andere ruimtelijke opgaven en raken meerdere partijen. Tegelijk wordt de samenleving dynamischer: ontwikkelingen gaan sneller en ze hebben soms ongewisse gevolgen’, laat een woordvoerder van de minister desgevraagd weten. Het vraagt om een nieuwe manier van denken en van beleid maken, een cultuuromslag die niet zo makkelijk te bewerkstelligen is, maar waar gestaag aan wordt gewerkt. Te Brömmelstroet geeft in opdracht van het ministerie cursussen aan de medewerkers op het departement over hoe om te gaan met de onzekerheden van deze tijd. Nieuwe manieren van plannen, gefaseerd, in deeltrajecten, met verschillende scenario’s in het achterhoofd en de mogelijkheid te anticiperen op veranderingen. Een cultuuromslag die tijd kost. Je moet ook niet vergeten, legt hij uit, dat het bouwen van snelwegen jaren gelijk op is gegaan met de groei van de welvaart: ‘Het lukt ons niet goed die twee los van elkaar te zien. De aanleg van een peperdure tunnel geeft ons een gevoel van economische voorspoed, ook als het geld en de arbeidskrachten in werkelijkheid beter voor iets anders kunnen worden gebruikt.’

Nieuwe inzichten en technologieën bieden de mogelijkheid om op een andere manier te kijken naar het mobiliteitsvraagstuk: niet als een enkelvoudig probleem van files en parkeerproblemen, maar als een fundamenteel onderdeel van onze manier van leven. Een breuk met ons denken is onvermijdelijk, zegt Peeters, de Vlaamse mobiliteitsdeskundige. Niet alleen de olie, maar ook de ruimte raakt op. Daar zal ook de elektrische auto niets aan veranderen. In afwachting van een antwoord op de vraag of mensen uit zichzelf de komende decennia minder in de auto zullen stappen, probeert hij wetenschappers, beleidsmakers en bestuurders duidelijk te maken dat de obsessie met de auto niets minder is dan een tunnelvisie. ‘Wij stellen ons een autoloze wereld voor als een schilderij van Edward Hopper. Een lege benzinepomp, een desolate sfeer, gestrande auto’s in de berm. Dezelfde wereld als nu, maar dan zonder auto’s. Precies zoals vleeseters een leven als vegetariër voor zich zien. Hetzelfde bord eten maar dan zonder vlees.’

Maar zo hoeft het niet te zijn. Als vlees kan worden vervangen, kan een leven zonder auto ook bevredigend zijn. Maar dan moeten de alternatieven wel verleidelijk zijn. Peeters: ‘Daar ontbreekt het nu nog aan. De middelen en de technologie zijn echt aanwezig, dat is niet het probleem.’ Het is wachten op bestuurders die de durf tonen om echt te vernieuwen, zonder angst voor de anwb, De Telegraaf en politieke gevaren. Peeters: ‘We zijn het aan onszelf verplicht om ons gedrag te veranderen.’


Beeld: ‘Het zou me niets verbazen als er over dertig jaar bijna geen auto meer te vinden is op de Gaasperdammerweg’ (Bas Beentjes / HH). (2) ‘Het is zeer de vraag of mensen nog wel voor Almere kiezen’ (Siebe Sw art / HH).