De legitimiteitscrisis van het Hof in Straatsburg

Een dialoog is beter dan foei roepen

Op de puinhopen van de Tweede Wereldoorlog werd het Europees Hof voor de Rechten van de Mens gebouwd, vooral ter bescherming van de mensenrechten. Na bijna zeventig jaar ligt het instituut vanuit zowel West- als Oost-Europa steeds meer onder vuur.

Medium gettyimages 492829192
Rechters bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg, Frankrijk © Mustafa Yalcin / Anadolu Agency / Getty Images

‘Het Hof is onze laatste strohalm, de enige kans op een eerlijk proces. Ergens ver buiten onze landsgrenzen is een hoogste rechter die niet onder invloed staat van de Hongaarse politiek. Heb je enig idee wat dat betekent voor mij als mensenrechtenadvocaat?’ András Kádár is voorzitter van het Hongaarse Helsinki Comité, een internationale mensenrechtenorganisatie. Nadat premier Victor Orbán in 2010 met zijn Fidesz-partij een tweederde meerderheid in het Hongaarse parlement had behaald, staat de rechtsstaat in Hongarije ernstig onder druk.

Als ultiem voorbeeld waarbij het Hof de ‘laatste kans op gerechtigheid’ vormde, noemt Kádár de zaak over het ontslag van András Baka, president van het Hongaarse Constitutionele Hof van 2009 tot 2012. Orbán introduceerde in 2011 een nieuwe wet waardoor de uiterste pensioenleeftijd van rechters werd verlaagd van zeventig naar 62. Als gevolg hiervan moest Baka, die eerder jarenlang rechter in Straatsburg was geweest, plotseling het veld ruimen.

Met steun van het Helsinki Comité stapte hij naar de Straatsburgse rechter. Die concludeerde dat Baka door de regering voortijdig uit zijn functie was gezet vanwege kritiek op nieuwe wetgeving zonder dat hij daartegen bezwaar kon maken. Daarmee handelde de regering in strijd met het recht op een eerlijk proces en was het recht op vrije meningsuiting van de Hongaarse rechter geschonden. Bovendien was de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Hongarije in algemene zin aangetast. Hongarije moest Baka honderdduizend euro schadevergoeding betalen.

‘Hij heeft weliswaar zijn morele gelijk gehaald en schadevergoeding gekregen, maar zijn baan heeft Baka nooit teruggekregen en de wetgeving waardoor hij moest vertrekken geldt nog steeds’, vertelt Kádár. Talloze uitspraken van het mensenrechtenhof – ook over de detentie van vluchtelingen – lapte Hongarije aan zijn laars. Orbán kondigde in 2015 zelfs aan ‘het gesprek aan te willen gaan’ over het herinvoeren van de doodstraf, terwijl het Verdrag voor de Rechten van de Mens dat in een aanvullend protocol onverkort verbiedt.

In meer landen die in de jaren negentig toetraden tot de Raad van Europa staan de mensenrechten en scheiding der machten onder druk. In Polen bijvoorbeeld heeft de conservatief-nationalistische Recht en Rechtvaardigheid-partij (PiS) van Jaroslaw Kaczynski sinds eind 2015 de touwtjes stevig in handen. Ook daar is het Constitutionele Hof met nieuwe wetgeving feitelijk onder politiek toezicht geplaatst en zijn rechters vervangen door regeringsgetrouwe juristen. Politici van de regeringspartij eisen van Straatsburg meer ruimte om de eigen rechtsstaat ‘beter te laten aansluiten bij de eigen cultuur’, wat onder meer inperking van homorechten en inperking van de mogelijkheden voor abortus inhoudt.

Rusland is al jaren de belangrijkste leverancier van zaken in Straatsburg, met veel aanklachten over marteling van gevangenen en schending van het recht op een eerlijk proces. President Poetin tekende in 2015 zelfs een wet waardoor de hoogste Russische rechter het recht krijgt uitspraken van het Hof buiten toepassing te verklaren als die in strijd zijn met de Russische grondwet. Ook Turkije is grootleverancier in Straatsburg. Na de mislukte coup vorig jaar werd het Europees Hof overspoeld met Turkse aanklachten over illegale detentie en het gebrek aan een eerlijke rechtsgang. Met verwijzing naar de noodtoestand verklaarde de Turkse regering vorig jaar dat het Europese mensenrechtenverdrag tijdelijk is ‘opgeschort’. Ruim een half jaar later kondigde president Erdogan met verwijzing naar datzelfde mensenrechtenverdrag aan dat Nederland voor het Hof wordt gesleept, vanwege het feit dat twee Turkse ministers ervan werden weerhouden in Nederland een toespraak te houden.

Tegelijkertijd ontstaat in diverse West-Europese landen een scherp debat over de rol van de Straatsburgse rechtspraak. Het aantal zaken uit landen als Denemarken, Zwitserland en België is relatief klein, maar ook politici uit deze landen reageren steeds feller op veroordelingen. Populistische partijen roepen zelfs op tot het opzeggen van het mensenrechtenverdrag, dat in hun ogen harder straffen van criminelen en een stringenter vreemdelingenbeleid onmogelijk maakt.

Tot 2010 ontbrak in Nederland een dergelijk scherp debat. In dat jaar kreeg het Straatsburgse Hof in Middelburg nog de Four Freedoms Award uitgereikt, een Nederlandse prijs voor personen of organisaties die zich hard maken voor mensenrechten. Bij de uitreiking sprak premier Jan Peter Balkenende lovende woorden over het Hof. Een paar weken later kwam Thierry Baudet, toen promovendus aan de Leidse rechtenfaculteit, met een uiterst kritisch opiniestuk over de Straatsburgse rechters in NRC Handelsblad. Het Hof heeft zich ontpopt ‘tot een allesverslindend monster dat zonder enige legitimiteit talloze nationale wetten en regelingen buiten werking stelt’, stelde Baudet. Als voorbeelden van doorgeslagen bemoeizucht noemde hij uitspraken over onder meer immigratie, religieuze vrijheid en openbaar onderwijs.

Baudets standpunten bleken opvallend goed aan te sluiten bij die van pvv en vvd. De laatste partij bepleit in haar verkiezingsprogramma dat ‘verbindende bepalingen van verdragen’ en ‘besluiten van volkenrechtelijke organisaties’ niet langer directe doorwerking moeten hebben. Als het gaat om de interpretatie van mensenrechten is het primaat aan de politiek, vindt de vvd, overigens zonder aan te geven wat dit concreet betekent.

Ook in Frankrijk, dat zichzelf graag de kraamkamer van de mensenrechten noemt en waar het Europees mensenrechtenhof is gevestigd, worden Straatsburgse arresten steeds vaker vervloekt. Presidentskandidaat Marine Le Pen van het Front National roept niet alleen op tot een vertrek uit de Europese Unie maar ook uit de Raad van Europa. En ook François Fillon, presidentskandidaat van de Republikeinse partij, oppert die mogelijkheid. Een groep hoge ambtenaren publiceerde vorig jaar in Le Figaro een oproep aan de Franse regering om uit het mensenrechtenverdrag te treden.

‘De bereidheid neemt af om te aanvaarden dat de macht van de staat wordt begrensd door uitspraken van het Hof’

Al met al is er sprake van een ‘legitimiteitscrisis’ van het Hof, concludeert Barbara Oomen, hoogleraar sociologie van de mensenrechten aan de Universiteit Utrecht. Recentelijk schetste zij in het International Journal of Human Rights hoezeer die crisis direct samenhangt met een veranderende blik op mensenrechten in Europa. ‘Waar mensenrechten vroeger door burgers vooral werden gezien als iets wat te maken heeft met buitenlandbeleid duiken deze de laatste jaren steeds vaker op in discussies over nationale en lokale onderwerpen’, licht Oomen toe, die momenteel voor onderzoek verblijft in Florence. ‘Je ziet dat bij zowel nationale regeringen als onder de bevolking de bereidheid afneemt om te aanvaarden dat de macht van de staat wordt begrensd door uitspraken van het Hof.’ Dat is een problematische situatie voor het instituut, omdat juist voor rechtbanken legitimiteit veel belangrijker is dan voor welk ander onderdeel van een democratische rechtsstaat dan ook. ‘Rechtbanken nemen immers vaak beslissingen die ingaan tegen de meerderheid en moeten daarbij vertrouwen op andere vormen van steun dan van een electorale meerderheid.’

Het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens werd op 4 november 1950 ondertekend, minder dan twee jaar nadat de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens op 10 december 1948 was aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. De VN-verklaring had geen bindende kracht en er was evenmin een controlemechanisme. Met het Europese mensenrechtenverdrag wilde een groep gelijkgestemde Europese landen duidelijk maken dat hun inzet voor mensenrechten een stap verder ging. Zij richtten in 1949 in Londen de Raad van Europa op met als doel het bevorderen van democratie, de rechtsstaat en de bescherming van mensenrechten. Tegenwoordig heeft de organisatie 47 lidstaten. Dat zijn alle landen van Europa, inclusief Rusland, Turkije en de landen van de Kaukasus. Alleen Kazachstan, Wit-Rusland en Vaticaanstad zijn geen lid.

‘In een krankzinnig korte tijd is het mensenrechtenverdrag geschreven en goedgekeurd’, weet Egbert Myjer, die van 2004 tot 2012 rechter was in Straatsburg. ‘Het basisidee was: wat hier is gebeurd tijdens de Tweede Wereldoorlog, dat willen we nooit meer’, vertelt hij in zijn woonkamer in de rustige Professorenwijk in Leiden. ‘Het verdrag was om verschillende redenen uniek. Allereerst omdat werd afgesproken dat het geldt voor iedereen die zich bevindt op het grondgebied van het verdragsland, dus niet alleen voor de eigen burgers. Of je hier legaal of illegaal bent, dat maakt geen barst uit.’ Voor het eerst ook kregen individuen het recht staten aan te klagen. En er werd bepaald dat wanneer een land werd veroordeeld door het Hof het ook verplicht was om het goed te maken, bijvoorbeeld door foute wetgeving aan te passen. Het Hof mag uitsluitend oordelen in zaken waarin alle nationale juridische procedures zijn uitgeput. Om toe te treden tot de Europese Unie geldt als voorwaarde lidmaatschap van de Raad van Europa.

Historici noemen naast de Tweede Wereldoorlog de toenemende spanningen tussen Oost en West als bepalende factor bij de totstandkoming van het mensenrechtenverdrag. Onder de opstellers van het verdrag leefde het idee dat Europa dreigde te worden overlopen door de Russen. Winston Churchill geldt als een van de geestelijk vaders. Niet geheel toevallig sprak hij in 1946 als eerste over het IJzeren Gordijn. De voormalige Belgische premier Paul-Henri Spaak, ook prominent betrokken bij de opstelling van het mensenrechtenverdrag, stelde ooit gekscherend dat ‘Stalin de persoon was die het meeste had gedaan voor de totstandkoming van de Raad van Europa’.

Gezien deze oprichtingsgeschiedenis is het opmerkelijk dat juist de Britse premier Theresa May in december vorig jaar verklaarde dat ze het opzeggen van het mensenrechtenverdrag tot inzet wilde maken van de verkiezingen in 2020. Zij was bepaald niet de eerste Britse premier met scherpe kritiek op het Hof. In de aanloop naar de verkiezingen van mei 2015 had David Cameron, toen hij het Brexit-referendum aankondigde, opzegging van het verdrag ook al als serieuze optie genoemd.

May’s felheid is veroorzaakt door de zaak van de extremistische imam Abu Qatada. Die was in zijn geboorteland Jordanië bij verstek veroordeeld wegens terroristische activiteiten. Het Europees Hof bepaalde dat uitlevering aan Jordanië niet toegestaan was omdat Qatada – in de Britse pers aangeduid als ‘de geestelijk ambassadeur van al-Qaeda in Europa’ – dreigde te worden veroordeeld op basis van bewijsmateriaal dat door middel van marteling was verkregen. May vloog als minister van Binnenlandse Zaken in 2012, kort na de uitspraak van het Europees Hof, hoogstpersoonlijk naar Jordanië voor een garantie van de Jordaanse koning dat in een toekomstig proces van Qatada geen bewijs zou worden gebruikt dat middels marteling is verkregen. Zo dacht May tegemoet te komen aan de uitspraak van het Hof. Nog geen 24 uur nadat de Britse autoriteiten Qatada lieten weten dat hij nu alsnog naar Jordanië kon worden gedeporteerd, kwam het Hof met een uitspraak die dat opnieuw verbood. May was woest. Uiteindelijk leverde de Britse regering de veelbesproken terrorist in 2013 toch uit aan Jordanië, die daar vervolgens wegens gebrek aan bewijs werd vrijgesproken.

In de voorgaande jaren had het Hof al korte metten gemaakt met het Britse verbod op kiesrecht voor gevangenen en de levenslange gevangenisstraf zonder de mogelijkheid van vervroegde vrijlating. In beide gevallen hadden ook deze zaken gezorgd voor een fel publiek debat over onaanvaardbare bemoeienis vanuit Straatsburg, met een hoofdrol voor de Britse tabloidpers die mensenrechten sindsdien framet als iets vuils waar vooral boeven en terroristen profijt van hebben.

‘May speelt met vuur’, vindt Kádár van het Hongaarse Helsinki Comité. ‘Als de Britten daadwerkelijk uit het mensenrechtenverdrag stappen wordt het een stuk minder ingewikkeld voor leiders als Poetin en Orbán om dat voorbeeld te volgen. En het ijzingwekkende is: waarschijnlijk met luidruchtige instemming van de gehersenspoelde massa. Want mensen vergeten zó ontzettend makkelijk hoe belangrijk vrijheid is, zeker jongeren. Zelf herinner ik me de tijd van het communisme nog heel erg goed, toen het onmogelijk was om te demonstreren. Of wat het betekende dat je toestemming nodig had om naar het Westen te reizen en dat je daar drie jaar op moest wachten.’

Volgens hoogleraar Oomen is de exit van het Verenigd Koninkrijk uit het mensenrechtenverdrag inmiddels onontkoombaar. ‘Het Britse anti-Europa-debat van de afgelopen jaren was vooral gericht tegen de rechters in Straatsburg. De kans dat een Brits vertrek zorgt voor een domino-effect in andere landen acht ik beperkt. Natuurlijk kan het voor landen als Rusland of Turkije op een zeker moment politiek opportuun zijn om eruit te stappen, maar tegelijkertijd willen ze ook wel erg graag als beschaafde landen gezien worden. Vooralsnog is iedereen nog aan boord.’

Tom Zwart, eveneens hoogleraar mensenrechten aan de Universiteit Utrecht, ziet het gevaar van het domino-effect wel degelijk. ‘Feitelijk heeft May Straatsburg twee jaar proeftijd gegeven. Van de Britten kun je veel zeggen, maar ze bluffen niet. Kijk maar naar de Brexit.’ Zwart publiceerde de afgelopen jaren verschillende kritische stukken over het Hof in kranten en wetenschappelijke bladen. Tot voor kort was hij tevens verbonden aan de TeldersStichting, het wetenschappelijk bureau van de vvd. Hij vindt dat het Hof de huidige crisis over zichzelf heeft afgeroepen, vooral door de opstelling in de Qatada-zaak. ‘May heeft zoveel ondernomen om het Hof tevreden te stellen, zoals het afspreken van garanties tegen marteling met Jordanië, maar zelfs dat was voor Straatsburg nog niet goed genoeg. Dat heeft veel kwaad bloed gezet. Daarom moet het Hof zo snel mogelijk een delegatie naar Londen sturen. Met de pet in de hand en op deemoedige wijze moeten ze May een middel in handen geven om terug te komen op haar ingenomen positie, uiteraard achter gesloten deuren.’

‘Moet het Hof proberen politici die het anti-Europa-gevoel aanwakkeren te kalmeren? Dat is de wereld op z’n kop’

Myjer vindt mede vanuit zijn ervaring als Straatsburgse rechter de suggestie van Zwart ‘belachelijk’. ‘Heeft hij het over dezelfde May als die tijdens haar bezoek aan het Witte Huis het handje van Trump vasthield? Moet het Hof politici die het anti-Europa-gevoel aanwakkeren proberen te kalmeren? Dat is de wereld op z’n kop. Het Hof mag ook helemaal geen speciale afspraken met een land maken. Straatsburg krijgt nu al het verwijt dat de Britten een bijzondere behandeling krijgen. Je kunt geen water bij de wijn doen als je het geweten van Europa bent.’

Medium rtx11zw9
Brieven uit de hele wereld worden verstuurd naar het Europees Hof voor de Rechten van de Mens © Vincent Kessler / Reuters

‘Het grote probleem is dat rechters in Straatsburg onvoldoende worden geconfronteerd met kritiek op hun functioneren’, stelt Zwart echter. ‘Er bestaat een soort hallelujasfeer rondom het Hof. Rechters praten daar vooral met gelijkgestemden, waartoe ook de overgrote meerderheid van academici behoort. En ze spreken graag met tevreden medewerkers van mensenrechtenorganisaties.’

Scherpe discussies over de rol van het Hof zijn overigens geen nieuw verschijnsel. Pas in september 1959 – tien jaar na de oprichting van de Raad van Europa – werd het Hof operationeel. Toen pas erkenden de benodigde negen lidstaten, na langdurig binnenlands overleg, de jurisdictie van het Hof. Dat waren bovendien uitsluitend kleine landen – waaronder Nederland – en het in 1950 toegetreden Duitsland.

Ook Nederland toonde zich in de beginjaren niet erg enthousiast over het mensenrechtenverdrag en het bijbehorende Hof. Toenmalig minister-president Willem Drees was een zuinig, argwanend en vasthoudend tegenstander van het individuele klachtrecht bij het Hof. Dergelijke procedures zouden de Nederlandse staat te veel geld en tijd kosten, omdat naar zijn inschatting vooral ‘querulanten’ gebruik zouden maken van dat recht, evenals organisaties als de communistische Eenheids Vakcentrale. Uiteindelijk erkende Nederland pas in 1960 het individuele klachtrecht. Het Verenigd Koninkrijk deed dat pas in 1966 en Frankrijk uiteindelijk in 1981. Toch leverden Londen en Parijs de eerste twee presidenten van het Hof en drukten zo vanaf het begin een belangrijk stempel op het instituut.

De allereerste zaak bij het Hof kwam uit Ierland. Voormalig ira-lid Gerard Lawless stelde in 1961 dat zijn recht op een eerlijk proces en zijn recht op vrijheid waren geschonden, omdat hij zonder proces voor onbepaalde tijd was vastgezet. Straatsburg oordeelde dat geen sprake was van mensenrechtenschendingen omdat Lawless met noodwetgeving was vastgezet. Tot halverwege de jaren zeventig deed het Hof slechts acht keer uitspraak, hoewel jaarlijks enkele honderden zaken aanhangig werden gemaakt. Vrijwel alle uitspraken gingen over het beginsel van een eerlijk proces.

Ook Nederland werd in de loop der jaren een paar keer pijnlijk teruggefloten door Straatsburg. Meest ingrijpend was de Benthem-zaak uit 1986 waarin Straatsburg – tot verbijstering van de Nederlandse juridische wereld – oordeelde dat de bestuursrechtprocedure via de Kroon en de Raad van State niet voldeed aan de eisen van onafhankelijke rechtspraak. Daarop volgde een ingrijpende reorganisatie van het bestuursrecht. Maar in 2007 oordeelde het Hof dat de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – sinds 1994 de hoogste bestuursrechter in Nederland – zo partijdig is dat asielzoekers de procedure bij deze rechter simpelweg mogen overslaan en direct mogen aankloppen in Straatsburg. Tegelijkertijd hadden de Straatsburgse rechters het principe van de margin of appreciation ontwikkeld, de beleidsmarge die landen wordt gelaten met het oog op de eigen juridische traditie en cultuur. Zo hoopte het Hof leden van de Raad van Europa over te halen om zich aan te sluiten.

Vanaf 1998 functioneerde het Hof niet langer met parttime rechters maar veranderde in een fulltime Hof. Vanaf dat moment was voor ieder lid van de Raad van Europa aansluiting bij het Hof met erkenning van het individueel klachtrecht verplicht. Het mensenrechtenhof beslist nu met 47 rechters – namens iedere lidstaat een rechter – over 822 miljoen inwoners.

Intussen ging het EU-Hof in Luxemburg – dat gaat over de interpretatie van EU-regelgeving – steeds meer de concurrentie aan met het Straatsburgse Hof. De Europese Unie kwam zelfs met een eigen Handvest voor de Mensenrechten. Beide hoven komen regelmatig in elkaars vaarwater. De recente uitspraak van Luxemburg waarin het verbieden van hoofddoeken op de werkvloer wordt toegestaan, is daar een voorbeeld van.

Vooral sinds de toetreding van Rusland in 1998 kampt Straatsburg met een enorme berg achterstallige zaken, die in ruim tien jaar tijd steeg van 8400 naar 160.000 dossiers. Geen ander land wordt zo vaak veroordeeld in Straatsburg als Rusland. Een nieuw aanvullend verdrag, het veertiende protocol, moest ervoor zorgen dat zaken efficiënter en met minder rechters worden afgehandeld. Rusland weigerde jarenlang als enige van alle lidstaten het protocol te ratificeren waardoor de broodnodige hervormingen uitbleven en de financiële problemen verder toenamen. Die weigering werd alom gezien als een reprimande van Poetin voor de kritische uitspraken van het Hof. Uiteindelijk ging de Russische leider in 2010 overstag en kon het protocol in werking treden. Daarna daalde het aantal achterstallige zaken gestaag, maar in 2016 steeg het aantal binnenkomende zaken weer met ruim een derde, vooral door een stroom zaken uit Turkije, Hongarije en Roemenië.

Alleen al het vertaalbudget van de Europese Unie is 1,25 miljard euro. Dat is vijftien keer het jaarbudget van het Hof

Het chronisch geldtekort van het Hof weerspiegelt zich ook in de huisvesting. De gebouwen van de organisatie zijn eenvoudig ingericht met lange, versleten gangen. De kantinezaal van het Hof heeft een wel zeer sobere uitstraling. Het contrast met het nabijgelegen gebouw van het Europees Parlement kan nauwelijks groter zijn. Daar bewegen parlementsleden zich over glimmend marmer, door kolossale hallen en hypermoderne vergaderruimten naar chique dinerzalen. Alleen al het vertaalbudget van de Europese Unie bedraagt ruim 1,25 miljard euro. Dat is vijftien keer het jaarbudget van het Hof.

‘De conclusie is onontkoombaar dat de Raad van Europa zich in de jaren negentig veel te enthousiast opstelde tegenover diverse Oost-Europese landen. Die staten hebben zichzelf toen veel te snel verplicht om het mensenrechtenverdrag te ratificeren. Zeker Rusland was daar in 1998 helemaal niet klaar voor’, zegt Andrew Drzemczewski. Het voormalige hoofd van het departement juridische zaken en mensenrechten van de Algemene Vergadering van de Raad van Europa kiest zijn woorden zorgvuldig.

Als zodanig was hij adviseur over de toetreding van nieuwe lidstaten. ‘We hadden Rusland moeten dwingen eerst meer maatregelen te treffen bij het ombouwen van hun rechtssysteem. Voor veel landen was het lidmaatschap van de Raad van Europa niets anders dan een noodzakelijke hobbel op weg naar het geld van de Europese Unie. Onze politieke bazen wilden deze landen er zo snel mogelijk bij hebben. Ook binnen de Raad van Europa werd het aandragen van tegenargumenten niet gewaardeerd. Medewerkers die kritiek uitten werden op een zijspoor gezet’, vertelt Drzemczewski. ‘De snelle uitbreiding van de Raad van Europa was een geloofsartikel. Daarvan ondervinden we nu de ernstige gevolgen.’

Rusland is vooralsnog de enige lidstaat van de Raad van Europa die middels een wet aan nationale rechters het recht geeft om arresten van het mensenrechtenhof te negeren. Zelfs het Verenigd Koninkrijk gaat in dat kader vooralsnog niet verder dan dreigende taal. In december 2015 tekende Poetin een wet die hemzelf als president, en de Russische regering, het recht geeft om een uitspraak van internationale gerechtshoven te laten toetsen door het Russische Constitutionele Hof. Als dat oordeelt dat sprake is van strijdigheid met de Russische grondwet mag Rusland de uitspraak van bijvoorbeeld het mensenrechtenhof negeren. Die wet was een reactie op een uitspraak van Straatsburg in 2014 over het voormalige oliebedrijf Yukos. Rusland was daarin veroordeeld tot het betalen van bijna twee miljard euro aan gedupeerde aandeelhouders van het bedrijf. In januari 2017 oordeelde het Russische Constitutionele Hof in het kader van diezelfde zaak dat Rusland de uitspraak van het Hof in Straatsburg mag negeren. Secretaris-generaal Thorbjørn Jagland sprak in januari vermanende woorden richting Rusland, maar van enige concrete maatregel of sanctie vanuit de Raad van Europa is geen sprake.

Volgens Janneke Gerards zijn de hervormingen van de afgelopen jaren, zoals bijvoorbeeld in 2012 de schriftelijke vastlegging in een nieuw verdrag van de reeds bestaande margin of appreciation doctrine, ‘ontoereikend’ om de toekomst van het Hof veilig te stellen. Als hoogleraar fundamentele rechten in Utrecht doet zij samen met onder meer politicologen, sociologen en communicatiedeskundigen onderzoek naar de plek van mensenrechten in ‘gemankeerde democratieën’ als Hongarije, Polen en Rusland. ‘In feite moet het hele systeem opnieuw worden doordacht en gemoderniseerd, waarbij niet moet worden geprobeerd om binnen de grenzen van het bestaande systeem te denken.’

Ze vindt het oprichten van regionale Europese hoven een reële optie. Die kunnen een filterfunctie vervullen en zo het Hof in Straatsburg ontlasten. Tegelijkertijd kunnen ze ook zelf zaken afdoen en daarbij extra rekening houden met regionale omstandigheden, wat het draagvlak kan vergroten voor het systeem als geheel.

Gerards constateert verder grote problemen bij het naleven van de uitspraken van het Hof. Regeringen blijken lang niet altijd bereid te zijn tot aanpassing van hun wetgeving of beleid. Wel ziet de Utrechtse hoogleraar hier verbetering doordat het onderliggende ambtelijk apparaat van het Comité van Ministers – dat toeziet op naleving van het mensenrechtenverdrag – veel actiever is geworden. Deze ambtenaren gaan steeds vaker de dialoog aan met ambtenaren van de betreffende staten en krijgen zo beter inzicht in de reden waarom landen uitspraken naast zich neerleggen. Toch is op dat punt nog een wereld te winnen. Gerards: ‘Is bij overbevolkte gevangenissen sprake van politieke onwil of is sprake van een lastig op te lossen capaciteitsgebrek en is daarvoor extra expertise nodig? Daarover de dialoog aangaan blijkt veel effectiever dan heel hard foei roepen.’

Uiteindelijk is een fundamenteel andere visie op het Hof noodzakelijk om het mensenrechtenhof te redden, denkt de Amsterdamse advocaat Tom Barkhuysen. De afgelopen jaren was hij als specialist op het terrein van mensenrechten en bestuursrecht betrokken bij een aantal zaken bij het Hof. ‘Ik heb altijd het standpunt verdedigd dat iedereen die op nationaal niveau zijn recht niet kan halen terecht moet kunnen in Straatsburg. Maar dat blijkt gewoon niet haalbaar.’ Ook de kwaliteit van uitspraken van het Hof schiet nogal eens te kort, vindt Barkhuysen, bijvoorbeeld waar het gaat om de motivering van arresten. Wanneer een zaak door het Hof niet ontvankelijk wordt verklaard, ontbreekt die motivering meestal zelfs volledig. Terwijl het Hof in zijn eigen beslissingen nationale rechters onder meer aanspreekt op een gebrekkige motivering. ‘Er moet geld bij om de kwaliteit te waarborgen en de blijvende achterstanden bij te werken. Maar dat geld is er niet en gaat ook niet komen.’

Het Europees Hof moet volgens Barkhuysen, die tevens hoogleraar staats- en bestuursrecht is in Leiden, toe naar het systeem van het Amerikaanse Hooggerechtshof, dat alleen uitspraken doet over zaken die van fundamenteel belang zijn. ‘Met alle efficiencymaatregelen die de afgelopen jaren zijn getroffen is het Hof stiekem al een heel stuk opgeschoven in de richting van het Amerikaanse systeem. Het wordt alleen niet hardop gezegd. Straatsburg moet open kaart spelen en ook formeel uitdragen dat het Hof voortaan alleen nog zaken behandelt die van belang zijn vanuit technisch juridisch oogpunt of vanuit humanitair of fundamenteel rechtsstatelijk perspectief.’

De boel beter managen in Straatsburg is nog geen antwoord op de vijandige houding van nationalistische regeringen, reageert hoogleraar Oomen vanuit Florence. ‘En de mensen om wie het allemaal begonnen is krijgen massaal nul op het rekest. Mijn indruk is dat mensen in het Straatsburgse niet door hebben hoe diep de crisis is waarin het Hof zich bevindt.’

Oomen laat een lange stilte vallen na de vraag of over tien jaar het Hof voor de Rechten van de Mens nog wel bestaat. ‘Ik denk het wel’, zegt ze uiteindelijk weifelend. ‘Maar de vorm en opzet zullen wel anders zijn. Medebepalend is hoe de Europese Unie zich in de komende periode herpakt. Uiteindelijk hangt de toekomst van het Hof vooral af van de mate waarin vanuit de samenlevingen in de verschillende landen mensen in de bres springen voor het Hof. Vaak is een concrete zaak bij het Hof de aanleiding voor een fel nationaal debat over de rol van Straatsburg. Dan is het telkens aan politici, journalisten en maatschappelijke organisaties om het Hof te verdedigen en uit te leggen waar het voor staat. De toekomst van het Hof ligt in handen van de lidstaten.’