Twee snelheden in Europa

Een Europese kopgroep is onvermijdelijk

Als Nederland er tijdens het EU-voorzitterschap niet in slaagt overeenstemming te krijgen over de Europese Grondwet, ontstaat onvermijdelijk een Europa van twee snelheden. Is dat erg?

Precies een jaar geleden leek Europa reddeloos verloren. De grote lidstaten lagen onderling en met de nieuwe lidstaten in het voormalige Oostblok hopeloos in de clinch over de ophanden zijnde oorlog tegen Irak. De Duitsers en de Fransen opteerden voor meer tijd voor de VN-wapeninspecteurs, terwijl de Britten met de Amerikanen al lang en breed voorbereidingen troffen voor de aanval. De Oost-Europese landen die op 1 mei tot de Unie zullen toetreden, kozen het Atlantische pad: zij steunden de Amerikanen en de Britten, wat «het nieuwe Europa» een pluim van de Amerikaanse defensieminister Rumsfeld opleverde. Eenheid binnen de Europese Unie was ver te zoeken, het rampjaar 2003 was begonnen.

Twee weken geleden kwamen «de grote drie» bijeen in Berlijn. Tony Blair, Jacques Chirac en Gerhard Schröder probeerden op een minitop alvast op één lijn te komen over een aantal economische kwesties, voorafgaand aan de Europese Raad van eind deze maand. Gemoedelijkheid troef, daar in Berlijn. Complimenten over en weer, plannen voor de toekomst van de Unie en opmerkelijke ideeën om de concurrentiekracht van Europa te versterken. Conform de Lissabon-agenda is het immers nog altijd de bedoeling dat de Europese economie in 2010 de meest concurrerende in de wereld is. Dat plan loopt door de beroerde financiële prestaties en de door het stabiliteitspact voor geschreven bezuinigingsdrift behoorlijk achter op schema. De drie sterkste economieën van Europa — samen goed voor meer dan de helft van het totale inkomen van de EU — leek het niet onverstandig vast wat indicatieven te ontplooien. Ze stelden gebroederlijk voor om een «supercommissaris» in de Europese Commissie te belasten met macro-economische coördinatie.

De spanningen van 2003 leken uit de lucht en de in eigen land geplaagde regeringsleiders c.q. staatshoofden waanden zich in Berlijn heel even Europese leiders in de traditie van Helmut Kohl en François Mitterrand. Alle Menschen werden Brüder — op een dag. Misschien was Europa dan toch niet reddeloos verloren.

Maar wéér was het niet goed. De andere lidstaten van de Unie buitelden over elkaar om Engeland, Frankrijk en Duitsland te veroordelen. Hoe haalden de drie het in hun hoofd om vooraf te bekokstoven? «Knoeiwerk», vond de wel vaker lichtgeraakte Italiaanse premier Berlusconi het. Maar ook Spanje had kritiek. En de aankomende lidstaten uit Oost-Europa waren hoogst verbolgen dat nog vóór hun toetreding enkele bestaande EU-landen gekozen hadden voor een «Europa van twee snelheden». Dat de Atlantische bondgenoot Engeland — dat net als de meeste Oost-Europese landen vooral economische integratie bepleit — voor de verandering bij de op politieke integratie gerichte Frans-Duitse as was aangeschoven, bleek geen troost. Hier werd de basis gelegd voor een «kern-Europa» en een achterblijvende «Europese periferie», fulmineerden de nieuwe lidstaten.

Alleen Nederland reageerde, in het licht van de Europese ramkoers van de laatste maanden, tamelijk bedaard. Premier Balkenende wees erop dat de Benelux-landen ook geregeld ontmoetingen beleggen voordat ze een grote Europese top ingaan. Met die opmerking was voor het Nederlandse kabinet, waar diplomaat Ben Bot als minister van Buitenlandse Zaken de touwtjes in handen heeft genomen, de kous af. Vanuit de Tweede Kamer sputterde alleen VVD-hardliner Hans van Baalen nog wat na. Hij vond dat Balkenende zonder pardon had moeten partycrashen.

Toch is de vrees van de nieuwe lidstaten niet geheel ongegrond. Vrijwel alle bestaande EU-landen hebben de afgelopen weken maatregelen genomen om ondanks het uitgangspunt van «vrij verkeer van werknemers» het aantal Oost-Europeanen dat in het Westen aan de slag mag aan banden te leggen. De tweedeling is in feite dus al realiteit. Toen enige jaren geleden over de voorwaarden voor toetreding onderhandeld werd, zei nog geen van de lidstaten dit van plan te zijn — ook al was die mogelijkheid er toen al wel. «Maar ja, toen was het hoogconjunctuur», verzucht Jan Marinus Wiersma, die namens de PvdA in het Europees Parlement zit. De nieuwe landen hoeven zich echter niet te veel zorgen te maken. De Europese Commissie becijferde afgelopen maandag dat een veel geringer aantal werknemers dan gedacht de intentie heeft naar het Westen te komen. Los daarvan zijn er wel meer overgangsregelingen, zegt Wiersma. «We hebben indertijd een enorme uitruil gehad. Dat ging over landbouwsubsidies en over de grote structuurfondsen, maar ook over milieuregelingen. Wat dat laatste betreft wordt de komende jaren in de nieuwe lidstaten heel erg veel door de vingers gezien. Daar hoor je ze nu niet over.»

Al eerder pleitten Frankrijk — dat sowieso aarzelingen had bij de gigantische uitbreiding van de Unie — en in mindere mate Duitsland ervoor om een Europa van twee snelheden niet per definitie af te wijzen. Het ideaal van Frankrijk is deel uit te maken van een Europese «avant-garde» die op terreinen als economie en veiligheid nauwer kan samenwerken. Die kopgroep zou moeten bestaan uit de oprichters van de Europese Gemeenschap (Frankrijk, de Benelux, Duitsland en Italië), desnoods aangevuld met het Verenigd Koninkrijk. In een grotere Unie mogen de grondleggers van het Europese project niet worden gedwarsboomd door de meer behoudende landen, vinden de Fransen. In december 2003 crashten tot grote onvrede van de Duitse en Franse initiatiefnemers de onderhandelingen over de Europese Grondwet. De Polen en de Spanjaarden hielden vast aan de eerder in Nice overeengekomen ongelukkige stemverdeling die de twee landen onevenredig veel macht had gegeven.

Op een van de laatste dagen van de besprekingen in Brussel stelde de Franse president Chirac voor om met de zes oprichters een gezamenlijke verklaring over de toekomst van de Unie af te leggen. Minister Bot hield dit tegen omdat het aan de vooravond van de uitbreiding van de Unie «ongepast» zou zijn te beginnen over een «kern-Europa» waarin sommige landen «tweederangs» zijn. Maar, zo zei Bot profetisch: «Of het zo kan groeien is een andere vraag.» En in een ingezonden artikel in de Franse krant Le Figaro schreef Bot eind januari dat hij in principe tegen een kopgroep is, maar dat Nederland wanneer er dan toch een kopgroep ontstaat, zeker van de partij zal zijn. De boodschap was duidelijk.

Op dit moment bestudeert het Ierse voorzitterschap de mogelijkheid om de grondwetonderhandelingen vlot te trekken. De kans is groot dat tijdens het Nederlands voorzitterschap, in de tweede helft van dit jaar, de kogel door de kerk moet. Als het onder de bezielende leiding van premier Balkenende niet lukt de 25 lidstaten op één lijn te krijgen, zal de Europese Unie zich «onvermijdelijk» ontwikkelen tot een Europa van twee snelheden. Dat is niet alleen de wens van de Duitsers en de Fransen en desnoods van minister Bot, maar dat is ook het nuchtere oordeel van de Italiaanse Commissievoorzitter Romano Prodi, die daarmee en passant zijn premier Berlusconi in de gordijnen joeg. Onlangs herhaalde Prodi in een interview dit kort na de gesneefde grondwetsbesprekingen geventileerde standpunt. Het nieuwe grondwettelijk verdrag was juist bedoeld om de Europese Unie met al haar vetorechten en onneembare instituties werkbaar te maken vanaf de datum dat tien nieuwe lidstaten zouden toetreden en het proces nog verder zouden kunnen ophouden. «We kunnen niet eeuwig wachten en verdergaan op het ritme van de traagste», meent Prodi.

De topontmoeting van de zelfbenoemde «kopgroep» in Berlijn was voor velen een voorproefje van dat Europa van twee snelheden. De timing was daarmee wat ongelukkig, vindt de liberale europarlementariër Bob van den Bos (D66). Maar verder is het niet iets om ons zorgen over te maken. Echt geloofwaardig is de innige band die de Britse premier, de Duitse bondskanselier en de Franse president er opeens op nahouden toch niet. Vooral als het gaat om belastingharmonisatie, defensie en natuurlijk buitenlandse politiek, in casu de verhouding tot de Verenigde Staten, hebben de landen weinig overeenkomstige standpunten. De Britten kiezen uiteindelijk voor de Amerikanen terwijl de Duitsers en de Fransen dat van de (electorale) omstandigheden laten afhangen. «De scheiding in Brussel loopt bij het tellen van de stemmen bijna nooit tussen grote en kleine landen», zegt Van den Bos. «Als de grote landen het werkelijk eens waren, zou dat best goed zijn voor de Europese Unie. Maar ze hebben nu eenmaal weinig gemeen. Dat maakt het ongeloofwaardig.»

Wat dat betreft was de vergelijking met de Benelux door premier Balkenende tamelijk treffend. Tussen Nederland aan de ene kant en België en Luxemburg aan de andere kant is de verdeeldheid bijna even groot als tussen Engeland en Duitsland en Frankrijk. Hoewel gezamenlijk goed voor zo’n 27 miljoen inwoners en een bruto inkomen dat recht van spreken geeft, hebben de drie landen zelden een vuist kunnen maken. «Ik hoor al dertig jaar dat de Benelux versterkt moet worden», zegt Van den Bos. «Maar in de praktijk zitten we bijna nooit op één lijn. Het noordelijk deel van België neigt naar het Nederlandse standpunt, het zuidelijke deel en Luxemburg sluiten zich bij Frankrijk aan. Iedereen ziet het politieke voordeel van meer eendrachtig optreden, maar het gebeurt gewoon niet.»

Een permanente kopgroep van de grote drie maakt dus weinig kansen. «Met Engeland komt het sowieso nooit meer goed», zegt voorzitter Paul Kapteyn van de Vereniging Democratisch Europa. De Britten zullen hun munt voorlopig niet inruilen voor de euro en Europa altijd kritisch blijven bekijken. De échte kopgroep is volgens hem de groep landen die deel uitmaakt van de Eurozone. Daarmee is sluipenderwijs al een soort Europa van twee snelheden ontstaan, zegt hij. Is dat erg? «Nee dat is niet erg. Die landen hebben er baat bij gezamenlijk over belastingenharmonisatie en over de rigiditeiten van het stabiliteitspact te praten.»

Europarlementariër Jan Marinus Wiersma sluit zich hierbij aan, mits een en ander transparant blijft. De Britten discussiëren nu immers ook mee over het stabiliteitspact voor een euro die ze eigenlijk niet willen. En dat is goed. Wiersma somt nog wat andere kopgroepen op. Ook de Schengen-zone heeft bijvoorbeeld zo zijn eigen modaliteiten. Bob van den Bos: «We stevenen niet af op twee snelheden, maar op een Europa van veel verschillende snelheden. Als we op termijn meer dan 25 leden krijgen, is een zekere flexibiliteit en daardoor fragmentatie onvermijdelijk.» En daarvoor zijn ook mogelijkheden, zegt Wiersma. Hij doelt op het zogenaamde systeem van «versterkte samenwerking»: verschillende snelheden maar wel transparant en ook voor de tragere lidstaten binnen de bestaande instituties te controleren. Wiersma: «In de conceptgrondwet waren daarvoor uitstekende afspraken gemaakt.»