Ontwikkelingslanden hielden voet bij stuk

Een inschattingsfout in Cancún

Europees handelscommissaris Pascal Lamy heeft zich tijdens de wereldhandelstop in Cancún ernstig verkeken op het vastberaden verzet van ontwikkelingslanden tegen de uitbreiding van de WTO-agenda. Nu wil hij plotseling de spelregels veranderen.

In de huidige onderhandelingsronde van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) zouden de belangen van ontwikkelingslanden centraal staan. In de laatste schets van de slotverklaring van de mislukte WTO-top in Cancún was daarvan niets terug te vinden. Ontwikkelingslanden waren verontwaardigd over de ontwerptekst, zo ondervond Burghard Ilge, een van de adviseurs van de Nederlandse delegatie in Cancún namens niet-gouvernementele organisaties: «Toen ik zaterdagmiddag kopieën van de pas verschenen schets uitdeelde, bladerde een Afrikaans delegatielid door de tekst en schoot in de lach. Hij keek me aan en zei: ‹Zie je wat ze met ons katoeninitiatief gedaan hebben?› Een andere Afrikaan ontstak in woede: ‹Niets staat erin… Niets! It’s ridiculous!› Ze vroegen zich af wat ze nog in Cancún deden.»

Het voorstel van 21 ontwikkelingslanden voor een geleidelijke afbouw van Europese en Amerikaanse overheidssteun aan boeren kreeg nauwelijks gehoor. De Afrikaanse katoenboeren, die niet kunnen opboksen tegen de concurrentie van gesubsidieerde katoenbedrijven in de Verenigde Staten en de Europese Unie, kregen het advies dat ze maar iets anders moeten gaan telen. De tekst voorzag wel in de start van onderhandelingen over de controversiële Singapore-onderwerpen, een pakket nieuwe verdragen uit de koker van de EU. Landbouw leek het grootste geschilpunt tussen de lidstaten te zijn, maar uiteindelijk heeft deze zet de WTO-top in Cancún om zeep geholpen.

De Singapore-onderwerpen zijn in feite een oud project dat in 1996 tijdens de WTO-ministersconferentie in Singapore op de agenda werd gezet. Hierin speelde de toenmalige Europese handelscommissaris Sir Leon Brittan een doorslaggevende rol. De onderwerpen omvatten regels voor directe buitenlandse investeringen, transparantie bij overheidsaanbestedingen, mededinging en handelsfacilitatie. De Europese Unie heeft sinds Singapore op iedere WTO-top geprobeerd de vier onderwerpen op tafel te krijgen, maar dit stuitte telkens op verzet van ontwikkelingslanden. Op de ministersconferentie in Doha (2001) werd uiteindelijk bedongen dat over de start van onderhandelingen de knoop moest worden doorgehakt in Cancún.

De EU greep dit moment aan om met grote voortvarendheid plannen uit te werken. In april werd bij de WTO een conceptvoorstel voor een multilateraal investeringsverdrag ingediend. «Bij de beleidsvoorbereiding van de EU is de inbreng van het bedrijfsleven onevenredig groot», meent Erik Wesselius van Corporate Europe Observatory, een in Amsterdam gevestigd onderzoeksnetwerk dat WTO-ontwikkelingen op de voet volgt. «Over het belang van een investeringsverdrag lopen in Europa de meningen uiteen, maar de Europese bedrijvenlobby’s UNICE en het European Service Forum lopen achter de schermen flink te lobbyen voor zo’n verdrag. Als je alleen de visie van het bedrijfsleven serieus neemt, verlies je het inzicht dat daarnaast ook andere invalshoeken van belang zijn.»

Sinds dit voorjaar spraken de handelsminis ters van ruim zeventig ontwikkelingslanden zich steeds explicieter uit tegen de lancering van de Singapore-onderwerpen. In gezamenlijke verklaringen en mededelingen aan het WTO-secretariaat in Genève drongen de handelsministers aan op verder onderzoek naar de gevolgen van de vier onderwerpen voor ontwikkelingseconomieën. In het bijzonder twijfelden de ministers aan het veronderstelde voordeel dat zij van een multilateraal investeringsverdrag zouden hebben. Ook gaven zij aan te weinig onderhandelingscapaciteiten te hebben om nog meer verplichtingen te aanvaarden. Achterliggend motief is de jarenlange frustratie van ontwikkelingslanden over het uitblijven van aanpassingen in WTO-handelsverdragen — die vaak geschreven zijn vanuit het perspectief van de ontwikkelde landen — ten gunste van economieën in een pril ontwikkelingsstadium.

Half augustus ontstond er op landbouw gebied een alliantie van zo’n twintig ontwikkelingslanden, geleid door Brazilië, Argentinië, China, India en Zuid-Afrika. Als reactie op het gezamenlijke landbouwvoorstel van de EU en de VS, dat geen einde beloofde te maken aan de grootschalige dumppraktijken van landbouwproducten op de wereldmarkt onder de kostprijs, stelde deze G21 voor om de landbouwsubsidies en handelsbarrières van rijke landen af te breken. De groep vond dat dit voorstel in Cancún hetzelfde gewicht moest krijgen als de concept-onderhandelingstekst van de WTO die grotendeels het EU-VS-landbouwstandpunt had overgenomen.

«De G21 kwam in Cancún onder druk te staan van de VS en de EU en was vooral bezig met het bijeenhouden van de groep. Er gingen zelfs geruchten dat president Lula van Brazilië constant telefoontjes van Bush kreeg», zegt econome Alexandra Strickner van het Institute for Agriculture and Trade Policy, een NGO die zich inspant voor duurzame landbouw. «Het voorstel van de G21 richtte zich vooral op overheidssubsidies en op markttoegang, wat van belang is voor grote landbouwproducenten als Brazilië en Argentinië, maar voor de armste landen weinig vooruitgang oplevert. Deze landen zijn juist geholpen met speciale behandelingsregels en uitzonderingen voor speciale landbouwproducten.»

Het signaal van ontwikkelingslanden was dus al geruime tijd duidelijk. Desondanks bleven de Singapore-onderwerpen een prioriteit in het onderhandelingsmandaat van Europees handelscommissaris Pascal Lamy. «In Cancún wilden de Verenigde Staten geen zaken doen over een mededingingsakkoord, waarna het onderwerp onmiddellijk van tafel verdween», zegt GroenLinks-kamerlid Kees Vendrik, die de ministersconferentie bijwoonde. «Daarbij werd de wens van de ontwikkelingslanden om niet over de Singapore-onderwerpen te beginnen volledig genegeerd.» Volgens Vendrik is de grote winst van Cancún, ondanks het gebrek aan inhoudelijke vooruitgang, de eensgezindheid van ontwikkelingslanden om de blokkade van de rijke landen in de WTO te doorbreken.

Tot op het laatste moment probeerde Lamy de ontwikkelingslanden te laten instemmen met de Singapore-onderwerpen als voorwaarde voor Europese landbouwconcessies. «De EU heeft de onderhandelingen in een onacceptabel pokerspel veranderd», meent adviseur Ilge. «Als de EU niet met de Singapore-onderwerpen was gekomen, dan zou er op landbouwgebied vooruitgang zijn geboekt. Ik had verwacht dat de onderhandelaars in Cancún wel zouden inzien dat er een dynamiek was ontstaan bij ontwikkelingslanden, maar zij dachten tot op het laatste moment dat het verzet tegen de Singapore-onderwerpen een puur tactische zet was. Daarom was hun verrassing ook zo groot over het besluit van de Mexicaanse conferentievoorzitter Derbez om de top dan maar te beëindigen.»

«Lamy heeft een inschattingsfout gemaakt», vindt ook Wesselius. «Hij kwam veel te laat met het bod om alsnog enkele Singapore-onderwerpen te laten vallen.» Volgens hem probeert de eurocommissaris aan de schuldvraag te ontkomen door het mislukken van de top te wijten aan het «middeleeuwse» besluitvormingsproces binnen de 148 lidstaten tellende WTO. «Hij zoekt een bliksemafleider om te verhullen dat hij als onderhandelaar heeft gefaald.»

Lamy vroeg zich vorige week op een persconferentie in Brussel zelfs hardop af of de Europese Unie het multilateralisme nog als prioriteit moet blijven zien. Burghard Ilge vindt dat de Europese ministerraad hem moet terugfluiten: «Daar mag hij niet mee wegkomen. Hij kan niet zomaar het multilaterale handelssysteem opblazen. Je gaat een keer op je bek en zegt vervolgens dat de spelregels veranderd moeten worden. Zoiets riep landbouwcommissaris Fischler ook. Dat is volstrekt oneerlijk.»

«De niet-gouvernementele organisaties hebben maandenlang gewaarschuwd dat er gedonder zou komen met ontwikkelingslanden als de Singapore-onderwerpen op de agenda blijven», zegt Wesselius. Het ministerie van Economische Zaken heeft tot aan de conferentie in Cancún volgehouden niets te weten van een sterke oppositie van ontwikkelingslanden tegen de Singapore-onderwerpen. In een brief aan de Tweede Kamer op 24 juni schreef staatssecretaris Van Gennip dat de 49 minst ontwikkelde landen (LDC) juist groot belang hechten aan een multilateraal investeringsverdrag. Zij haalde hierbij een uit zijn verband gerukt citaat aan uit een verklaring van handelsministers van de LDC die eerder die maand was opgesteld in Dhaka (Bangladesh).

De onvolledige voorlichting van Economische Zaken leidde twee dagen later tot een motie van kamerleden Kees Vendrik (GroenLinks) en Fenna Vergeer-Mudde (SP), waarin de regering werd verzocht om in EU-verband te bepleiten dat aan de Singapore-onderwerpen geen prioriteit zou worden toegekend. De verworpen motie werd behalve door GroenLinks en de SP gesteund door de D66-fractie, wier partijgenoot minister Brinkhorst de Nederlandse delegatie in Cancún leidde. D66-kamerlid Francine Giskes: «Ik kan niet zeggen dat we deze boodschap nog eens expliciet aan minister Brinkhorst hebben meegegeven. Maar daar heeft hij de D66-fractie niet voor nodig. Ik vrees dat de rol van Nederland hierin te klein is. Europa had moeten inschikken op landbouwgebied.»

In oktober wordt een evaluatie van de mislukte WTO-top door het ministerie van Economische Zaken verwacht. Volgens delegatie-adviseur Ilge mag Den Haag zijn eigen aandeel in de mislukking niet verbloemen: «Had de regering niet veel eerder moeten erkennen dat er meer flexibiliteit op de Singapore-onderwerpen getoond moest worden, dat ze zelfs van tafel zouden kunnen? Was er sprake van een verkeerde politieke inschatting of van een gebrek aan informatie? Hoe heeft het zo ver kunnen komen?»