Wantrouwen als leidraad

Een labyrint van protocollen

Bleek het sociale-zekerheidssysteem in de jaren tachtig te goed van vertrouwen, nu is wantrouwen het uitgangspunt. In de plaats van een naïef mensbeeld kwam een cynisch mensbeeld.

Kantoor Sociale Dienst Lutmastraat, Amsterdam, 1976 © Kors van Bennekom / Nederlands Fotomuseum

In laatste instantie draait het huidige gedonder rond de belastingdienst, uitkeringen en fraude steeds om hetzelfde: vertrouwen, met als varianten daarop wantrouwen, respect, integriteit, angst en vrijblijvendheid. ‘Gemeenten tegen verplichte tegenprestatie Bijstand’ kopte NOS Nieuws daarom onlangs en citeerde, eveneens in de kop, de woordvoerder van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten: ‘Geen behoefte aan wantrouwen’.

Staatssecretaris Tamara van Ark zei in reactie op het recente vernietigende rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau over vijf jaar Participatiewet, waaruit bleek dat er de afgelopen jaren voor bijstandsgerechtigden weinig tot niets verbeterd was, tegen de Volkskrant: ‘De vrijblijvendheid moet eraf.’ En: ‘Heel veel mensen die al jaren aan de kant staan hebben geen vertrouwen meer in zichzelf, geen vertrouwen in de overheid.’ Gevolg hiervan is volgens Van Ark dat zij ‘de zekerheid van een uitkering (verkiezen) boven de onzekerheid van een werkend bestaan’.

Tot slot een kop uit het Algemeen Dagblad naar aanleiding van het zwart lakken van namen, passages en zelfs hele pagina’s in de persoonlijke dossiers van de Belastingdienst: ‘Woede en wantrouwen over zwartgelakte dossiers toeslagenaffaire’. De opstelling van deze dossiers was overigens ook resultaat van wantrouwen, in het bijzonder bij de speciale eenheid die daartoe bij de Belastingdienst was opgericht. Deze eenheid draagt de verhullend-neutrale naam Combiteam Aanpak Facilitators, maar bestaat in feite uit fraudejagers die doen waarvoor ze zijn aangesteld en het uitgangspunt hanteren dat mensen geneigd zijn de zaak te flessen en dat slechts twijfel daarover voldoende bewijs is.

Wantrouwen als leidraad, dus. Maar de internationaal erkende specialist op dit gebied, Bart Nooteboom, stelt aan het begin van zijn boek Vertrouwen: Opening naar een veranderende wereld dat veel discussies over vertrouwen of wantrouwen in feite over betrouwbaarheid gaan. ‘Als vertrouwen afneemt omdat betrouwbaarheid afneemt, dan is dat maar goed ook. Als gezegd wordt dat vertrouwen moet toenemen, dan wordt waarschijnlijk bedoeld – of zou bedoeld moeten worden – dat betrouwbaarheid toe moet nemen. Betrouwbaarheid gaat, met andere woorden, vooraf aan vertrouwen.’

Niemand twijfelt erover dat een oplichter aangepakt moet worden. Wie onbetrouwbaar is, verdient wantrouwen. En dat niet alleen, hij moet ook een prijs betalen. Maar dat is niet waar de recente toeslagendiscussie over gaat. Die gaat over het principe, over wantrouwen als uitgangspunt. Wellicht zijn de meeste mensen betrouwbaar, maar ze zijn wel slordig, gemakzuchtig en in het ergste geval, van een beetje tot meer, opportunistisch. Maar dat is niet hetzelfde als onbetrouwbaar. Bovendien komen die zwakheden ook bij instellingen voor.

Bij de overheid, Belastingdienst en uitkeringsinstanties speelt bovendien nog iets wat de schijn van onbetrouwbaarheid versterkt: uniformiteit, regeltjeszin, de neiging om alles en iedereen over dezelfde kam te scheren en dus het terechte wantrouwen in het uitzonderlijke geval uit te breiden naar een onterecht wantrouwen in álle gevallen. Waardoor een alomtegenwoordige sfeer van fronsen en scheefkijken ontstaat. Ernstiger nog zijn de gevolgen hiervan: dat wij, mensen en instituties, elkaar in een houdgreep van wantrouwen houden, met als consequentie een nare, onbetrouwbare samenleving. De vraag is daarom niet of het anders moet. Dat staat vast. De vraag is of het anders kán.

Luister naar De Groene

In De Groene Amsterdammer Podcast interviewt Kees van den Bosch Chris van der Heijden over het sociale-zekerheidssysteem en wantrouwen. Is er nog iets over van sociaal bewustzijn? Onze podcast is elke vrijdagochtend gratis beschikbaar via groene.nl/podcasts en via de andere bekende podcastkanalen

In ieder geval wás het ooit anders. Zo was fraude bij uitkeringstrekkers voor 1980 een nauwelijks bekend en zelden of nooit onderzocht fenomeen. Deze lacune spoort met de destijds dominante ‘jarenzestigmentaliteit’. Deze ging ervan uit dat mensen in principe geneigd zijn tot het goede en begaan zijn met de ander. Waarom zou je dan wantrouwen, waarom controleren? Dat er weleens iets fout ging, ontkende niemand. Maar zo’n fout berustte veelal op een misverstand. Vandaar, bijvoorbeeld, dat volgens een onderzoek van het scp uit 2005 (De steun voor de verzorgingsstaat in de publieke opinie, 1970-2002) rond 1970 bijna tachtig procent van de bevolking de mening was toegedaan dat er meer geld naar openbare voorzieningen mocht gaan. Dat geld was immers goed besteed en werd goed gebruikt. Een betrouwbare overheid en een betrouwbare bevolking maakten een veilige samenleving. Win-win.

Duizend citaten en evenzovele anekdotes kunnen deze en vergelijkbare cijfers illustreren. Een structurelere illustratie van deze opvatting is te vinden in het werk van toenmalige spraakmakers, van Abram de Swaan bijvoorbeeld. In geschriften van zijn hand met titels als De mens is de mens een zorg en Zorg en de staat, beide uit de jaren tachtig en beide doordrongen van het besef dat we met een betrouwbare overheid en betrouwbare burgers, hobbels ten spijt, daadwerkelijk in staat zijn een veilige samenleving te bouwen. Zie bijvoorbeeld deze passage uit Zorg en de staat: ‘Dit besef van de steeds verderreikende en hechtere interdependentieketens (van mensen en overheden – cvdh), gecombineerd met een bereidheid bij te dragen aan de remedies tegen de tegenslagen en tekorten die anderen treffen, kan “sociaal bewustzijn” genoemd worden. Het is op de eerste plaats een cognitieve toestand. Het impliceert een begrip van verre sociale gevolgen op lange termijn. Het houdt ook een gevoel van gegeneraliseerde verantwoordelijkheid in, en de term heeft daarom tevens betrekking op een morele stellingname.’

Sociaal bewustzijn. Een bepaald soort mentaliteit (‘cognitieve toestand’). Collectieve verantwoordelijkheid. Moreel besef. Het verbaast niet dat het begrip vertrouwen in Zorg en de staat tientallen keren voorkomt.

Dergelijke uitgangspunten stonden destijds ook centraal bij instanties die verantwoordelijk waren voor de uitvoering van het sociaal beleid, waaronder de landelijke vereniging van directeuren van sociale diensten Divosa (onlangs zette historicus Hans Rodenburg in The Low Countries Journal of Social and Economic History de geschiedenis ervan fraai op een rijtje). Deze sinds 1934 bestaande vereniging was op het hoogtepunt van de verzorgingsstaat, rond 1980, een cruciale speler in de uitvoering van het sociaal beleid. Een meerderheid van de sociale diensten was er op directeursniveau vertegenwoordigd, terwijl de banden met zowel het ministerie van Sociale Zaken als de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (vng) nauw waren.

Net als in de politiek was in de jaren zeventig bij Divosa een nieuwe sociale moraal binnengeslopen. De tot dan toe heersende is gemakkelijk te begrijpen als je bedenkt dat de moderne sociale wetgeving op dat moment nog slechts zo’n tien jaar oud was. Je zou de gezichten nog eens moeten zien van de mensen die in 1957 voor het eerst aow kregen: alsof ze manna uit de hemel zagen vallen. En toen zes jaar later de Bijstandswet van kracht werd, was de reactie min of meer dezelfde: wat een geschenk! Hulp van staatswege was een gunst en de grens met de aloude liefdadigheid was flinterdun.

1984: ‘Iemand kan twee jaar lang gaan vissen en zich geheel afzijdig houden van de arbeidsmarkt als hij daardoor gelukkiger wordt’

Dit veranderde in de jaren zeventig, snel en radicaal: staatshulp werd een individueel recht en een collectieve plicht. Bij Divosa ging de ommekeer zelfs zo ver dat de organisatie zich spoedig opwierp als belangenbehartiger van alle minima, niet alleen uitkeringsgerechtigden. Hetzelfde deden de vele ambtenaren en wethouders die op gemeentelijk niveau het sociaal beleid uitvoerden. Een fraai voorbeeld hiervan stamt uit Groningen, waar de verantwoordelijke wethouder, de cda’er Ate Berger, op 1 januari 1984 een experiment aankondigde waarbij werkloze 45-plussers voor twee jaar vrijgesteld werden van sollicitatieplicht. ‘Alle deelnemers mogen zelf uitmaken wat ze willen gaan doen, ze worden niet gehinderd door beperkende voorschriften’, stelde hij. En nog mooier: ‘Iemand kan twee jaar lang gaan vissen en zich geheel afzijdig houden van de arbeidsmarkt als hij daardoor gelukkiger wordt.’ Zo’n dertienhonderd Groningers kwamen hiervoor in aanmerking.

Tot ongeveer 1980 stuitte een dergelijke houding zelden op problemen. Het aantal bijstandsontvangers was te overzien (circa 230.000, 1,6 procent van de bevolking). Bovendien waren het de nadagen van Joop den Uyl. Maar een verandering sluimerde. Terwijl het eerste kabinet-Van Agt (1977-1981, met Hans Wiegel) her en der al vraagtekens zette bij de dominante sociale politiek, begon onder Ruud Lubbers de wind te draaien. Volgens de rekenaars kon het niet anders: binnen enkele jaren steeg het aantal bijstandsontvangers naar ongekende hoogten. In 1984 waren het er 550.000, in 1988 578.000, zo’n vier procent van de bevolking. Ondertussen nam het aantal werklozen jaren-dertigachtige proporties aan. Onbetaalbaar, en met die onbetaalbaarheid sloegen ook ideologie en sentimenten om, vooral toen langzaam het besef doordrong dat niet elke uitkeringsgerechtigde daadwerkelijk gerechtigd was.

Het waren de eerste scheurtjes in zowel het economische systeem als het optimistische mensbeeld die leidden tot de eerste grote onderzoeken naar fraude. Dit alles was voorlopig echter nog zo mondjesmaat dat een van die eerste grote onderzoeken, van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (wodc) van het ministerie van Veiligheid en Justitie uit december 1979, leest als schuifelen in het duister. Veel duidelijkheid over het fenomeen was er niet, zeiden de onderzoekers, de literatuur over het onderwerp was mager en cijfers waren er nog minder.

Na dit eerste onderzoek, Misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden: Een eerste literatuurstudie, ging het sneller. Zeker nadat Den Haag, gestuwd door financiële noodzaak, een rechtsere ideologie en een rechtser publiek sentiment, een wijziging in het sociale stelsel aankondigde, met minder vrijheid voor de gemeenten en meer wantrouwen tegenover de doelgroep. De voorlopig belangrijkste stap hierbij was de zogenoemde Voordeurdelersregeling of Woningdelersnorm uit 1983. Deze ging ervan uit dat samenwonenden minder lasten te dragen hadden en dus ook minder bijstand nodig hadden. Symbool hiervan werden de fameuze tandenborstels in de badkamer, één of twee, en het onderzoek daarnaar in de vorm van een ‘tandenborstelcontrole’ door een ‘tandenborstelbrigade’. Media en politiek kregen er geen genoeg van, zij het om andere redenen dan de collectieve herinnering wil. Het huidige beeld is dat het onder Lubbers steeds vaker voorkwam dat sneaky mannetjes in de badkamer van de staatsgesubsi-dieerde burger doordrongen om tandenborstels te tellen. Zoiets gebeurde echter zelden of nooit. Nee, als de tandenborstels in het publieke debat ter sprake kwamen, dan bijna altijd in ontkennende zin: zo ver wilde men niet gaan.

Tegelijkertijd werd uitkeringsfraude wel een thema. Dat blijkt niet alleen uit een lange reeks artikelen, debatten, schimpscheuten en conflicten, het blijkt ook uit cijfers. Zo toont het onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau uit 2005 naar de publieke opinie over de verzorgingsstaat dat een groeiend aantal Nederlanders tussen het midden van de jaren tachtig en het midden van de jaren negentig van mening was dat van sociale uitkeringen misbruik werd gemaakt. Het is onduidelijk of deze mening terecht was. Goed onderzoek ontbrak.

Dat gebrek aan harde feiten zou een van de verklaringen kunnen zijn voor het gegeven dat de grootste verandering van het sociale stelsel in de jaren tachtig vooral in theorie plaatsvond: in de media, de Kamer en de publieke opinie. In de uitvoering veranderde er veel minder. Vandaar ook dat de wethouder van Groningen nog in 1984 met zijn boude plan kon komen en Divosa in datzelfde jaar een verwoede poging deed het oude beleid te verdedigen. Net als tal van andere instanties was zij sterk tegen de aangekondigde Voordeurdelersregeling en de daaruit voortvloeiende herziening van het sociale stelsel. Die zou ‘onvoldoende emancipatorische strekking’ hebben en geen ander doel dienen dan een bezuiniging op overheidsuitgaven.

Eventueel misbruik van het sociale stelsel was voor Divosa dan ook geen thema en als het dat was, dan vooral om zich tegen een harde aanpak daarvan te verzetten. Maar Divosa voelde de druk van de publieke opinie. De overheid kortte haar budget. De conflicten met zowel de vng als het ministerie (die op den duur beide een strengere aanpak voorstonden) werden harder. Nadat de voorzitter ziek was geworden zakte het publieke profiel van Divosa in. ‘Terwijl in 1984 nog negentien (pro minima) publieke verklaringen aan beleidsmakers, parlement en pers werden verstuurd’, schrijft Rodenburg, ‘gingen in 1988 en 1989 slechts twee publieke verklaringen de deur uit.’ Het was de voorbode van een daadwerkelijke omkering van zaken, nu ook in de praktijk. Maar daarvoor moest nog wel wat gebeuren: een affaire, of eigenlijk meer dan één.

Hoezeer theorie en praktijk tot diep in de jaren tachtig, begin jaren negentig uiteenliepen blijkt uit de situatie in Groningen, destijds een van de meest sociale gemeenten van Nederland, en ook de gemeente vanwaaruit de knuppel in het landelijke hoenderhok werd gegooid. Marge is regel luidt de titel van het instructieboek van de ambtenaren van de sociale diensten dat in Groningen tot diep in de jaren negentig werd gebruikt. De strekking was onmiskenbaar: met uitkeringen moet soepel worden omgegaan, veel is mogelijk. Dit laatste was ook niet zo moeilijk, omdat gemeenten slechts tien procent van een bijstandsuitkering voor hun rekening namen, negentig procent kwam van het rijk. En dus kon Groningen zonder al te veel moeilijkheden doorgaan met, in de terminologie van de critici, ‘sinterklaasje spelen’. Tot het in 1992 fout en in 1997 nog fouter ging.

Terwijl Groningen steeds meer onder vuur kwam te liggen van Den Haag, de vng en uiteindelijk ook Divosa (dat eieren voor haar geld koos en zich aanpaste aan de nieuwe moraal), liet een nieuwe Groningse wethouder van Sociale Zaken, Klaas Swaak, begin jaren negentig een onderzoekje verrichten naar de plaatselijke uitkeringsfraude, in het bijzonder woonfraude. Het onderzoekje stelde niet veel voor, niet meer dan een steekproef onder 78 uitkeringsgerechtigden in drie wijken. Maar daaruit bleek wel dat slechts 47 procent van de uitkeringen op orde was en maar liefst 32 procent nadrukkelijk niet.

Geschrokken liet Swaak door een andere ambtelijke afdeling nog een onderzoekje verrichten, terwijl hij ook het ministerie van Justitie om advies vroeg. Hoewel beide instellingen kanttekeningen bij dit eerste onderzoekje plaatsten, werd het zeer opmerkelijk gevonden. Over het algemeen ging men ervan uit dat in zo’n vier procent van de gevallen fraude werd gepleegd. Dat was iets anders dan de 32 procent van het Groningse onderzoek. Swaak maakte het rapport in december 1992 openbaar en Nederland ontplofte zowat.

‘Fraude in Groningen bij helft bijstandsuitkeringen’ kopte Het Parool. ‘Bijstand in opspraak’ (NRC Handelsblad). ‘Onthutste Kamer wil pakkans bij fraude met bijstand vergroten’ (Trouw). ‘Staatssecretaris en Kamer geschokt’. Zo ging het door, wekenlang. Iedereen bemoeide zich ermee, terwijl her en der meteen het Hendrik-Haan-uit-Koog-aan-de-Zaan-effect optrad: in de volksmond werd het probleem almaar groter. ‘Het gaat om meer dan geld’, zei pvda-leider Wim Kok tijdens een partijbijeenkomst die niets minder dan criminaliteitsterreur als onderwerp had. Met de natte vinger schatte hij de landelijke fraude op drie miljard gulden. Maar het bedrag was in zijn ogen nog niet eens het grootste probleem. ‘Het gaat om normbesef’, stelde Kok. ‘De gemeenschapszin is behoorlijk zoek geraakt in deze westerse samenleving. Wat willen mensen nog met elkaar?’

Gevolg van alle beroering was dat er in 1993 een groot landelijk onderzoek naar uitkeringsfraude werd verricht. Het wantrouwen dan wel de omslag hing blijkbaar in de lucht, want op datzelfde moment liep er al een parlementaire enquête ‘uitvoeringsorganen sociale verzekeringen’, resultaat van een rapport van de Algemene Rekenkamer uit januari 1992 over de uitvoeringspraktijk. Conclusie daarvan was dat die praktijk niet spoorde met de bedoeling van de wetgever. De commissie-Buurmeijer begon haar onderzoek vlak voordat de Groningse affaire losbarstte en kwam in september 1993 met haar eindrapport. Het bevestigde de kritiek van de Rekenkamer. Het systeem spoorde niet met de opzet.

Er is zo veel controle, zo veel aandacht voor tegenprestatie, zo veel wantrouwen, dat de sociale doelstelling in het gedrang komt

Nog veel scherper maar vooral begrijpelijker was het rapport dat in opdracht van het ministerie van Justitie in de nasleep van die Groningse affaire werd verricht, dat van de commissie-Van der Zwan. Het verscheen eveneens in september 1993, precies een week na dat van Buurmeijer en een week voor Prinsjesdag, en het bevestigde de pijnlijke conclusies van het Groningse onderzoek: bij een kwart van de bijstandsuitkeringen was fraude in het spel en zestig procent van de 3100 dossiers die in 28 gemeenten waren onderzocht was onvolledig.

Was Nederland in december 1992 al te klein voor de Groningse cijfers, onder het geweld van de landelijke cijfers van september 1993 werd dat gereduceerd tot een Madurodam. ‘Bijstand: Fraude bij kwart van de uitkeringen’ kopte NRC Handelsblad op 14 september op de voorpagina. De krant wijdde de volledige derde pagina aan het rapport van Van der Zwan. De kranten buitelden in superlatieven van verontwaardiging over elkaar heen. ‘Schokkender dan verwacht’. ‘Norm is zoek’. ‘Bijstand chaos’. ‘Grote janboel’. En al werd door vertegenwoordigers van sociale diensten, linkse ideologen, uitkeringsgerechtigden en gemeenten her en der tegengesputterd en gesteld dat het onderzoek niet klopte of dat de ene gemeente de andere niet was, één ding was duidelijk: zo kon het niet langer.

Kantoor Sociale Dienst Vlaardingenlaan en Rijnstraat, Amsterdam, 1976 © Kors van Bennekom / Nederlands Fotomuseum

Wethouder Swaak in Groningen zag in dat hij een andere koers moest varen en nam zich voor om de klemtoon voortaan op werk in plaats van op uitkeringen te leggen. Hiermee werden de tot dan toe ruime marges smaller en de verhoudingen omgekeerd. Terwijl het voorheen ging om de vraag wat de gemeenschap voor het individu kon betekenen, ging het er vanaf dat moment in toenemende mate om wat het individu voor de gemeenschap kon doen. Doe mee® in de stad (1995) luidde de titel van het nieuwe Groningse meerjarenplan dan ook. Het spoorde met de nieuwe landelijke maatregelen naar aanleiding van de parlementaire enquête en het rapport van de commissie-Van der Zwan. Daarbij lag eveneens meer nadruk op werk en werd uitkeringsgerechtigden vaker de maat genomen.

Het was eenvoudiger gezegd dan gedaan en precies Groningen was een van de gemeenten waar het niet lukte. De gemeente had een achterstand en wilde te veel tegelijk. Bovendien is het de vraag of men de verandering wel echt wilde en diep in het hart niet toch de oude verzorgingsstaatmentaliteit koesterde. Na enkele jaren van aanpassing liep het stelsel in Groningen in 1997 volledig vast. Daarmee drong het besef door dat er nog veel radicaler ingegrepen moest worden.

Het was de Groningse vvd – en nu volg ik deels een scriptie van Homer Wagenaar, zie ook het Historisch Jaarboek Groningen uit 2018 – die als eerste met het idee kwam om uit te zoeken of het zogenoemde Wisconsin-model soelaas kon bieden. Dit model was een variant op de aloude gedachte uit het ontwikkelingswerk dat je iemand beter een hengel dan een vis kunt geven. ‘Beter een laptop dan een uitkering’, of nog beter: een baan.

In de Verenigde Staten werd dit motto halverwege de jaren negentig door zowel de Republikeinen als de Democraten aanvaard. De Republikeinen liepen hierbij, niet verwonderlijk, voorop. Ronald Reagan had herhaaldelijk gezegd dat hij een eind wilde maken aan het regime van bijstandskoninginnen die op kosten van de staat kaviaar aten. Hoewel iedereen begreep dat dit een boutade was, snapte men ook dat het bestaande sociale systeem aan hervorming toe was. Het aantal Amerikanen dat van welfare leefde was duizelingwekkend groot (meer dan vijf miljoen in 1994, tegenover 3,6 miljoen in 1983) en de in 1993 aangetreden Bill Clinton kon daarom niet anders dan zo’n hervorming tot speerpunt van zijn beleid maken.

Maar hoe? Het was de Republikein Newt Gingrich, sinds 1995 voorzitter van het Huis van Afgevaardigden en feitelijk dus de oppositieleider, die met de radicaalste voorstellen kwam. ‘Sinds de Great Society van Johnson hebben wij honderden miljarden dollars uitgegeven aan de bijstand’, stelde hij. ‘Heeft dat geholpen? Neen, want het aantal bijstandsontvangers is alleen maar gestegen. En dat is ook niet verwonderlijk omdat het systeem, onbedoeld, verslavend werkt. Bijstand maakt mensen afhankelijk en initiatiefloos.’ Daarom vond hij dat werklozen zo snel mogelijk aan een baan geholpen moesten worden. Langdurige uitkeringen, uitzonderingsgevallen daargelaten, waren voortaan taboe.

Terwijl Clinton deze politiek, aanvankelijk voorzichtig, aanvaardde, begon de staat Wisconsin als eerste met de implementatie ervan. Daarbij richtte men zich om te beginnen op de grootste groep uitkeringstrekkers: moeders. Wisconsin subsidieerde kinderopvang en gaf trainingen, maar in ruil voor steun stelde de staat werken verplicht en kondigde een maximale periode van twee jaar recht op bijstand aan. Het werkte, althans dat was het verhaal dat wereldwijd de ronde deed en ook in Nederland werd opgepikt, niet alleen door de vvd, maar ook door de pvda. Vanuit de noordelijke provincies werden twee delegaties naar de VS gestuurd. Ze keerden zo enthousiast terug dat de stad Groningen in het jaar 2000 – politieke molens malen langzaam – het Wisconsin-model omarmde. Dat gebeurde onder de titel Groningen op de ladder, waarbij de ladder stond voor een zelfredzaamheidstraject waarin een uitkeringsgerechtigde stapje voor stapje richting zelfstandigheid opklimt. Bij elk stapje ging niet alleen hij, maar ook de samenleving erop vooruit.

Groningen op de ladder werd over het algemeen als een succes beschouwd. Het project staat model voor een manier van denken die eind 20ste, begin 21ste eeuw overal doordrong en kenmerkend is voor de koerswijziging in het sociale beleid die standhoudt tot de dag van vandaag – en die blijkbaar nu dus in een nieuwe fase belandt. Hierbij ligt de klemtoon niet op zorg maar op werk. Voorkomen van werkloosheid en terugkeer naar de arbeidsmarkt worden belangrijker gevonden dan bijstaan in moeizame tijden. Blijven hangen is taboe. En het belangrijkste van alles: rond bijstand en werkloosheid werd een complex systeem van regels en protocollen, plichten en verantwoordelijkheden opgetuigd. In feite is dat systeem een verhulde, ogenschijnlijk milde vorm van wantrouwen.

Het gaat om de ladder, nu participatieladder genoemd. Daarin klimt de ‘sociaal geïsoleerde’ medemens (trede 1) via sociale contacten buitenshuis (2), deelname aan georganiseerde activiteiten (3), onbetaald werk (4) en betaald werk met ondersteuning (5) op naar de hoogste trede: een baan (6). De rol van de overheid in dit proces is anders dan voorheen, niet zozeer acterend als wel faciliterend en controlerend. Zij doet eigenlijk niets anders dan de minder draagkrachtigen een divers aanbod van uitkeringen, regelingen en toeslagen bieden. De burger wordt geacht binnen dat aanbod zelf zijn weg te vinden.

Bij nader inzien oogt dit nieuw opgetuigde sociale systeem van maatwerk binnen een geïndividualiseerde samenleving, dat in 2015 culmineerde in de decentralisatie van het sociale domein en in de ‘participatiesamenleving’, als de uitkomst van een failliet. Dat failliet was de onvermijdelijke uitkomst van een naïef mens- en wereldbeeld, dan wel van een moraal en een ideologie die niet spoorden met de werkelijkheid. Eenvoudiger gezegd: een sociaal systeem zoals dat tot enkele tientallen jaren geleden bestond, heeft de neiging zichzelf te bevestigen en slaat daarmee door. Het continueert een situatie die als tijdelijk is bedoeld. Het kweekt wellicht ook een verkeerde mentaliteit. Het zorgt voor maatschappelijke spanningen. En het kan onbetaalbare proporties aannemen.

Daarom een nieuw systeem met een nieuwe methodiek op basis van een sceptischer, eventueel cynischer uitgangspunt: dat mensen toch iets minder goed en sociaal zijn dan gehoopt en gewenst. Langzamerhand wordt echter duidelijk dat ook dit nieuwe systeem de neiging heeft om door te slaan. Dit komt enerzijds doordat het steeds meer tekenen vertoont van wat je in navolging van de Groningse hoogleraar sociale-zekerheidsrecht Gijsbert Vonk een ‘repressieve verzorgingsstaat’ zou kunnen noemen. Er is zo veel controle, zo veel aandacht voor tegenprestatie, zo veel wantrouwen, zo veel verplichting en regelgeving, dat nu de andere kant ervan, de sociale doelstelling, in het gedrang komt. Dat kan eveneens onmogelijk de bedoeling zijn.

Dit doorslaan naar de verkeerde kant wordt nog versterkt door de wijze waarop het huidige sociale systeem is ingericht, als een labyrint van voorbehouden, protocollen en formulieren. Niet alleen blijkt ook zo’n systeem zeer fraudegevoelig (zie de steeds weer genoemde Bulgaren-fraude), ook is het te complex, juist voor degenen die het ’t hardst nodig hebben. En dus? Soms moet je, om verder te gaan, helemaal opnieuw beginnen.


Chris van der Heijden publiceerde onlangs Te goed geregeld: De overorganisatie van Nederland (Atlas-Contact), waarin hij de Nederlandse regeltjescultuur analyseert