Een lumineus plan

Europa probeert al decennia de vluchtelingenproblematiek op de zwakste schouders te schuiven. Dat is immoreel, maar ook contraproductief. Het meest recente voorbeeld is Boris Johnsons plan om mensen die met bootjes het Kanaal oversteken en asiel vragen naar Rwanda te sturen. De timing en context van Johnsons aankondiging (persconferentie naast een drone, beeld van een Britse minister op een vliegtuigtrap in Kigali) heeft alles te maken met het partygate-drijfzand waar hij in vast zit. De man heeft tijdens de coronalockdown feestjes in zijn ambtswoning bijgewoond en daarover in het parlement gelogen (hij zou wat dat laatste betreft goed in Rutte IV passen). De opwinding is groot. Ongetwijfeld gaan in Nederland stemmen op om dit lumineuze plan over te nemen en asiel ook te gaan offshoren. Ook hier moeten politici immers aan hun populariteit werken.

Het is niet duidelijk of de Britse regering alle mensen die via bootjes over het Kanaal arriveren naar Rwanda wil sturen, of alleen de ‘kansarmen’ onder hen. Hoe dat ook zij, het Rwanda-project is denkbaar in twee varianten. In de eerste variant blijft het Verenigd Koninkrijk verantwoordelijk voor de asielzoekers in Rwanda. Er zou een Britse asielprocedure zijn, met Britse beroepsmogelijkheden, en wie in aanmerking komt voor asiel zou naar Heathrow worden gevlogen. In deze eerste variant verandert er juridisch niet zo veel (Britse ambtenaren en rechters, Brits recht toepasselijk).

De enige bijzonderheid is dat de procedure plaatsvindt in een land dat zelfs in het verleden nooit Brits is geweest. Deze eerste variant zou voor het Verenigd Koninkrijk met name als voordeel hebben dat afgewezen asielzoekers niet in Londen of Liverpool kunnen opgaan in de menigte. Maar in deze variant blijft het Verenigd Koninkrijk volledig verantwoordelijk, en de retoriek wijst erop dat dat nou juist niet de bedoeling is.

Een tweede variant is dat Rwanda volledig verantwoordelijk wordt voor de overgedragen asielzoekers. Dat is de variant die het Verenigd Koninkrijk en Rwanda op 13 april in een Memorandum of Understanding (een verdrag that doesn’t dare to speak its name) hebben afgesproken. Rwanda doet de asielprocedure, een beroepsprocedure komt voor een Rwandese rechter, vluchtelingen krijgen asiel in Rwanda en afgewezen asielzoekers worden door Rwanda gerepatrieerd. Hoewel dat niet in het Memorandum of Understanding staat, betaalt de Britse regering ongetwijfeld de kosten, en krijgt Rwanda daarnaast nog andere dingen die autoritaire regimes fijn vinden.

Een persbericht van de Rwandese regering rept overigens niet van geld. In een ander Afrikaans land, Niger, waar Europese landen ook enorme migratieprojecten financieren, kun je als je een boottochtje over de rivier maakt de gigantische nieuwe villa van de president zien liggen, en een eindje verderop de nieuwe villa van zijn tweede vrouw. Het Hooggerechtshof van Papoea-Nieuw-Guinea sprak in verband met een vluchtelingendeal met Australië van ‘accommodating Australia’s wish in exchange for certain monetary and other considerations’.

Een eerste vraag is of het Britse Rwanda-plan, in welke variant ook, juridisch kan. De afgelopen tien jaar heeft de jurisprudentie van de twee Europese hoven in Luxemburg en Straatsburg een overheidsvriendelijke wending genomen waar het om migratie en vluchtelingen gaat. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg keurde collectieve uitzetting in de Spaanse enclave Melilla goed; het besloot de detentie van asielzoekers aan de Hongaars-Servische grens geen detentie meer te noemen; het vond de wantoestanden in de Griekse vluchtelingenkampen niet in strijd met de menselijke waardigheid; en ga zo maar door. Op al deze punten kwam het Hof terug op eerdere vaste rechtspraak.

Het EU-Hof van Justitie in Luxemburg stelde een Syrische familie die tijdens het beleg van Aleppo om een humanitair visum in België had gevraagd in het ongelijk, en verklaarde zich onbevoegd om een uitspraak te doen over de EU-Turkije-deal. Die laatste uitspraak was overigens alleen mogelijk door een redenering op te hangen waarmee een student op een tentamen een dikke onvoldoende zou krijgen. Kennelijk moest en zou de Turkije-deal gered worden. Van het EU-Hof heeft Johnson sinds de Brexit geen last meer, maar het Verenigd Koninkrijk is nog wel partij bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Gezien de heersende minimalistische benadering van het vluchtelingenrecht is het denkbaar dat de Rwanda-constructie bij de rechter standhoudt. Dat hangt wel af van wat het Verenigd Koninkrijk en Rwanda precies afspreken. In de eerste variant (een Britse asielprocedure op Rwandees grondgebied) gaat het vooral om de vraag of de asielprocedure (die vast per Zoom zou verlopen) behoorlijk geregeld is; of de opvangomstandigheden in Rwanda redelijk zijn; en of bij de uitzetting van afgewezen asielzoekers geen mensenrechten geschonden worden. Omdat het hier om een Britse asielprocedure zou gaan sluit ik niet uit dat dit te regelen valt.

Bij de tweede variant wordt de verantwoordelijkheid voor asielzoekers eens en voor altijd overgedragen aan Rwanda. Dat kan alleen als van tevoren vaststaat dat de overdracht door het Verenigd Koninkrijk aan Rwanda niet voorzienbaar leidt tot schending van de rechten van de asielzoekers. Boven op de kwesties die in de eerste variant spelen komt dan de vraag of de Rwandese asielprocedure in overeenstemming is met internationaal recht. Gezien de staat van de mensenrechten in Rwanda is dat niet aannemelijk. Wie door informatie van Human Rights Watch, Amnesty International of het Amerikaanse State Department over Rwanda bladert stuit steeds op termen als willekeurige detentie, marteling, oneerlijk proces.

Verder is Rwanda politiek en militair zeer actief in Afrika. Het is niet waarschijnlijk dat het mensen die voor zijn bondgenoten vluchten asiel wil verlenen. Voor vluchtelingen uit die landen zou Rwanda dus sowieso niet veilig zijn. Daarom: tenzij het Verenigd Koninkrijk van het Rwandese asielrecht wonder boven wonder een aangename enclave in een overigens onbarmhartige dictatuur weet te maken, lijkt de tweede variant niet verenigbaar met internationaal recht. Maar omdat Europese rechters zich in alle denkbare bochten wringen om overheden niet voor de voeten te lopen bij hun asielbeleid, is niet zeker dat rechters dit ook zullen vaststellen.

In de media heerst trouwens het misverstand dat het Verenigd Koninkrijk het Rwanda-plan kan uitvoeren dankzij de Brexit. Eerder zouden Europese regels in de weg hebben gestaan. Dat is niet zo. Het VK had (net als Denemarken) een zogeheten opt-out bedongen, waardoor het Europese asielrecht toch al niet van toepassing was.

Wat als je niet streeft naar minimalistisch internationaal recht, maar doel en strekking van het vluchtelingenrecht serieus neemt? Het Vluchtelingenverdrag van 1951 stelt in de preambule dat asielverlening onevenredig zware lasten legt bij bepaalde landen, en dat een oplossing niet kan worden bereikt zonder internationale samenwerking. Deze waarheid als een koe wordt sindsdien vroom herhaald, in verklaringen van regeringen, resoluties van parlementen, in het Global Compact on Refugees van 2018 en wat al niet. Maar de praktijk is vers twee. Het Verenigd Koninkrijk kan niet beweren dat het onevenredig zwaar belast is met vluchtelingen. Het herbergt volgens de meest recente cijfers van UNHCR 136.000 vluchtelingen (1 per 495 inwoners), Rwanda 123.000 (1 per 105 inwoners). Daarbij is het inkomen per hoofd van de bevolking in het VK bijna vier keer zo hoog als in Rwanda. Als Johnson doel en strekking van het vluchtelingenrecht serieus zou nemen, zou hij Rwanda aanbieden vluchtelingen over te nemen in plaats van af te schuiven.

Het idee van de Rwanda-constructie is afgekeken van Australië, dat al tijden bootvluchtelingen overbrengt naar zijn voormalige koloniën Papoea-Nieuw-Guinea en Nauru. Het Hooggerechtshof van Papoea-Nieuw-Guinea verklaarde dit in 2016 in strijd met de grondwet en internationaal recht. Een Australische rechter die, in de beste koloniale traditie, ook dienst deed als rechter van Nauru zag geen probleem. De offshoring van vluchtelingen kost de Australische overheid 9305 dollar per vluchteling per dag – omgerekend zo’n 6420 euro.

In 2013 sloot Israël een deal met Rwanda om daar Eritrese en Soedanese vluchtelingen heen te sturen. Daar maakte Rwanda in 2018 een eind aan, toen Israël na het vrijwillige vertrek van een aantal vluchtelingen wilde overgaan tot gedwongen uitzettingen. Denemarken maakte in april vorig jaar vergelijkbare afspraken met Rwanda, waarvan sindsdien weinig is vernomen. De Denen zijn nog in gesprek met Rwanda over de uitwerking.

Naast publicitair vuurwerk heeft offshoring dus weinig opgeleverd – uitgezonderd Australië, maar dat is door zijn geografische ligging en de volstrekte afhankelijkheid van Nauru (tot en met de rechterlijke macht toe) echt een ander geval dan Europa. Ondertussen doet de zoveelste blijk van Europese onwilligheid om zijn steentje bij te dragen aan de aanpak van de wereldwijde vluchtelingenkwestie wel kwaad. Deze houding ondergraaft de bereidheid van Afrikaanse landen om vluchtelingen op te vangen. De Afrikaanse Unie reageerde vorig jaar furieus op de deal tussen Denemarken en Rwanda, en noemde deze ‘xenofoob en volstrekt onacceptabel’.

Een voorbeeld uit vele van de schade die het Europese afschuifbeleid aanricht is de Tunesische asielwet. Tunesië heeft geen asielprocedure. UNHCR beslist wie vluchteling is, en mensen met een vluchtelingenkaart van UNHCR worden niet uitgezet. Er ligt al een tijd een op Europese leest geschoeide asielwet op de plank. De Tunesische regering heeft die (ook voordat president Saied afgelopen zomer in zijn oneindige wijsheid het parlement opschortte) niet ingediend bij het parlement. Daar heeft de Tunesische regering twee redenen voor.

Eén: Europa roept op gezette tijden dat het vluchtelingen naar Afrikaanse landen wil sturen. Zo was het een paar jaar geleden nog de bedoeling dat uit zee geredde migranten in Tunesië ontscheept zouden worden (de disembarkation platforms). Tunesië weet dat dit in Europa politiek en juridisch moeilijk verdedigbaar is zolang Tunesië geen asielwet heeft. Dan maar geen asielwet, teneinde het Europese afschuifbeleid te bemoeilijken.

Twee: de asielprocedure in Tunesië wordt nu via UNHCR gefinancierd door de internationale gemeenschap. Tunesië balanceert al jaren op de rand van de financiële afgrond. Europa zal vast beloven om, als Tunesië de asielwet aanneemt, de asielprocedure te financieren. Maar de Tunesiërs kennen de Europeanen langer dan vandaag. Zo bezuinigde het Verenigd Koninkrijk vorig jaar in één klap een derde van zijn ontwikkelingshulp weg. Een asielwet zou goed zijn voor vluchtelingen in Tunesië. Hij komt er niet omdat Tunesië in de afgelopen halve eeuw een diep wantrouwen ten opzichte van Europa heeft opgebouwd als het om vluchtelingen gaat. De Rwanda-deals van het Verenigd Koninkrijk en Denemarken voeden dat wantrouwen. Steenrijke Europese landen vinden dat Afrikaanse landen moeten doen waar ze zelf geen zin in hebben.

Voor de opvang van vluchtelingen is internationale samenwerking onontbeerlijk. Als Afrikaanse landen, waar een stevig deel van de wereldvluchtelingenbevolking zich bevindt, zich net zo minimalistisch gaan gedragen als Europa al decennia doet, dan raken vluchtelingen in Afrika op dreef. Een deel daarvan zal in Europa belanden. Voor samenwerking is nodig dat Afrikaanse landen Europa kunnen vertrouwen. Daar heeft Europa de afgelopen decennia geen enkele aanleiding voor gegeven, en met de Rwanda-plannen blijft Europa zijn eigen glazen ingooien. Vertrouwen komt te voet. Het zal jaren en jaren kosten om door een reëler beleid een beetje op streek te komen met dat vertrouwen.

Het kabinet-Rutte IV verhoogde het quotum te hervestigen vluchtelingen (een cruciaal onderdeel van zo’n reëler beleid) van vijfhonderd naar negenhonderd. Fijn voor de vierhonderd extra vluchtelingen, maar het is nog steeds een druppel op een gloeiende plaat. In Afrika worden dit soort verbeteringen met hoongelach ontvangen – beseffen ze in Europa dan niet hoeveel vluchtelingen dringend hervestigd moeten worden?

Het zal interessant zijn te zien of de Oekraïense vluchtelingenstroom tot een omslag leidt in het Europese beleid. De aanhoudende berichten over racisme aan de Oekraïense grenzen (liever geen Afrikanen, Aziaten of Roma en Sinti) beloven weinig goeds. Maar het valt niet uit te sluiten dat er een kwartje valt nu Europa, net als tijdens het sluiten van het Vluchtelingenverdrag in 1951, de steun van andere werelddelen nodig heeft om vluchtelingen op te vangen.