Economie na corona

Een nieuw model, een nieuw beleid?

Na corona zijn macro-economische inzichten veranderd, zoals over de rol van de centrale bank. Daarachter liggen politieke opvattingen – over staat en markt bijvoorbeeld. De vraag is of economische verschuivingen zich laten vertalen in politiek beleid.

Cafés en restaurants op de Vismarkt in Groningen zijn weer open, 13 mei © Corné Sparidaens / ANP

Nog maar twee jaar geleden leefde ik in een overzichtelijke wereld. De Nederlandse economie genoot jaren van hoogconjunctuur, met uitstekende winstgroei en mooie bonussen, een zeer krappe arbeidsmarkt en toch vrijwel geen loongroei. Fijn voor Nederlandse bedrijven die daardoor concurrerend konden blijven, zo werd de werkgeversclub vno-ncw niet moe te benadrukken. Om dezelfde reden moest het minimumloon vooral niet stijgen, en de dividenden van aandeelhouders ontzien worden. Met de vermogens ging het toch al goed. De opkoopprogramma’s van de Europese Centrale Bank (ecb) deden aandelenkoersen en huizenprijzen stijgen, terwijl de overheid die vermogens-winsten nauwelijks belastte. Doordat schuld goedkoop was, werd er fors geleend om die prijzen op te stuwen.

Terwijl private schulden de pan uit rezen, was de overheidsschuld in Nederland in tien jaar juist sterk teruggebracht. Dat was gelukt door zorg, onderwijs, gemeentelijke financiën en de rest van de publieke sector financieel af te knijpen. Met de vrijgekomen middelen werd de staatsschuld afgelost; iedereen was het er immers over eens dat lage overheidsschulden een goede zaak zijn. In datzelfde kader voerde Nederland in de EU de ‘Vrekkige Vier’ aan: een streng clubje lidstaten dat de schulden van de anderen wil indammen, conform de regel dat zestig procent van het bbp het maximum moet zijn. Nederland zat daar met 48 procent ruim onder.

In 2020 kantelde alles. We gingen de grootste recessie na de oorlog tegemoet; de werkloosheid zou tot 9,4 procent stijgen en de economie met 7,7 procent krimpen, volgens het Centraal Planbureau (cpb). Voor een implosie van de wereldeconomie werd gevreesd. De overheid ging tientallen miljarden uitgeven en de staatsschuld steeg (een beetje).

Maar al snel was alles wéér anders. De doemscenario’s kwamen niet uit. Er was slechts 3,7 procent krimp in het coronajaar 2020. Dit jaar zal de Nederlandse economie naar verwachting met 3,2 procent groeien, net als volgend jaar. Er is krapte op de arbeidsmarkt en de werkloosheid wordt ook volgend jaar met 4,1 procent nauwelijks hoger dan vóór de pandemie.

Er is in de macro-economie dus plotseling veel veranderd en later weer hetzelfde gebleven. Maar achter die schijnbare stabiliteit gaat een andere verandering schuil – in de hoofden van economen. En die zou weleens permanenter kunnen zijn.

Kan de centrale bank dus wel klimaatdoelen nastreven?

Een rondvraag vorig najaar wees uit dat 92 procent van de Nederlandse economen denkt dat de staatsschuld zonder problemen naar negentig procent kan stijgen, en slechts één op de zes meent dat de emu-grens van zestig procent een zinvol doel is. Slechts een paar enkelingen in Nederland, zoals de hoogleraren Lex Hoogduin en Jacob de Haan, dachten daar anders over. Zij schreven in september 2020 zorgelijk over de hoogte van de Nederlandse staatsschuld in het vakblad Economisch-StatistischeBerichten. In 2019 was dit nog de meerderheidsopinie. Niemand, een enkele columnist uitgezonderd, maakte zich toen zorgen over de te lage staats-schuld.

De nieuwe, ontspannen houding werd ook beleid. cpb-directeur Pieter Hasekamp stond in juni 2020 schouder aan schouder met Klaas Knot in de Tweede Kamer om de parlementariërs te bezweren dat Nederland best een staatsschuld van 75 procent van het bbp kan hebben. Een groot verschil met wat je normaal in cpb-publicaties leest. Neem bijvoorbeeld deze zin uit de studie Zorgen om morgen uit december 2019, enkele maanden voordat Hasekamp op 1 maart 2020 aantrad als cpb-directeur: ‘Als de politiek ervoor kiest om de overheidsfinanciën houdbaar te maken (in de hierboven beschreven zin), dan heeft dat als gevolg dat de schuld op de lange termijn zal stabiliseren op 25 procent van het bbp.’ Een conclusie die gebaseerd werd op het cpb-model Gamma. Wat is het nu? Moet de schuld naar 25 procent om houdbaar te blijven, of kan het ook 75 procent zijn? Wat is er met Gamma gebeurd, en op welk model baseerde Hasekamp zijn woorden in de Tweede Kamer?

Een andere omslag in de consensus kwam er met de commissie-Borstlap. Die luidde de noodklok: te veel werkenden lijden onder een onveilig flexibele arbeidsmarkt. Dit stond lijnrecht tegenover decennia van kabinetsbeleid waarin flexibilisering juist bevorderd werd. Ingrid Thijssen, sinds september 2020 voorvrouw van de werkgeversclub vno-ncw, omarmde de conclusies. Ze maakte zich zorgen over de maatschappelijke kloof, wilde de minimumlonen verhogen, en sloot een akkoord met de vakbonden over het inperken van flexwerk. Het was een beweging die haaks stond op de koers van haar voorganger Hans de Boer. De hele Tweede Kamer was trouwens vóór hogere minimumlonen tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen in september 2020 – ook al voor het eerst sinds decennia. Wat is er aan de hand?

Zo ging het ook met de belastingen – in het bijzonder de hoogte van de vermogensbelasting. In december 2019 kwamen de Rotterdamse hoogleraren Sybren Cnossen en Bas Jacobs met een ‘ontwerp voor een beter belastingstelsel’, dat ook door ambtenaren van het ministerie van Financiën ondersteund werd. Belast inkomen uit vermogen zwaarder, was het advies. Dat schept ruimte om de loonbelasting met procentpunten te verlagen. Het was (al weer) een scherpe breuk met vele jaren beleid waarin vermogen juist fiscaal bevoordeeld werd.

En zo gaat het maar door, ook internationaal. ecb-president Lagarde, die in 2019 Mario Draghi opvolgde, vindt dat het monetair beleid en de opkoopprogramma’s van de ecb groener moeten worden. De bank koopt vooral obligaties en aandelen van vervuilende industrieën, blijkt uit onderzoek. Die programma’s werden onder Lagarde’s voorganger Draghi nog gezien als ‘marktconform’, want de ecb is politiek onafhankelijk. Eventuele neveneffecten, zoals ondersteuning van fossiele bedrijven, vielen buiten de verantwoordelijkheid van de ecb, aldus Draghi. Al weer een nieuw inzicht en nieuw beleid. Maar waarop is de omslag eigenlijk gebaseerd?

We zitten op een keerpunt in de macro-economische consensus

Niet slechts op nieuwe inzichten, opgedaan tijdens de coronacrisis. Er lijkt ook een effect van de wisseling van de wacht mee te spelen. Standpunten die onder Laura van Geest bij het cpb, Hans de Boer bij vno-ncw en Mario Draghi bij de ecb nog onbespreekbaar leken, zijn plotseling geaccepteerd. Het zijn ideeën die er al langer zijn in de wetenschap en in het publieke debat, en die nu doorbreken naar het middenveld en beleidsinstellingen. We wisten het allemaal al wel, maar na het vertrek van Laura, Hans en Mario wordt er ook in de instellingen niet meer geheimzinnig over gedaan.

De ongezonde obsessie met overheidstekorten en overheidsschulden wordt al een aantal jaren aangevallen door pleitbezorgers van de ‘Moderne Monetaire Theorie’, zoals in Stephanie Keltons boek The Deficit Myth. Zo is het ook met de lonen die steeds verder achterblijven bij de winsten, de opkomst van een nieuw precariaat van werknemers in flexmarkten, en de hernieuwde dominantie van kapitaal over arbeid – zie Piketty’s Kapitaal in de 21ste eeuw uit 2014. Hier te lande schreef in datzelfde jaar het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) in zijn jaarlijkse rapport over de groep van ‘onzekere werkenden’, één op de zeven huishoudens, die samen met de onderste sociale klasse intussen bijna een derde van de Nederlanders beslaat. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) signaleerde in 2017 de ‘val van de middenklasse’: die wordt steeds kleiner, want ze gaat op in steeds rijker wordende rijken enerzijds en het groeiende precariaat anderzijds.

En hoe langer de ‘onafhankelijke’ centrale bank na de crisis van 2008 opzichtig deed wat politiek noodzakelijk geacht werd – rente verlagen tot onder nul, megapakketten obligaties en aandelen opkopen – hoe meer vragen er ontstonden over haar vermeende onafhankelijkheid. Als de centrale bank dit allemaal kon doen voor banken en bedrijven, waarom dan niet voor burgers en voor het klimaat? Onder Lagarde en haar vernieuwde bestuur – denk aan de Nederlander Frank Elderson en de Duitse Isabel Schnabel – werd het ondersteunen van overheden en van klimaatbeleid normaal, met als bijvangst stijgende inflatie.

Personeel van een restaurant in Amsterdam dat alleen open is voor afhaalmaaltijden om op die manier alsnog wat omzet te genereren, 6 mei 2020 © Peter Boer / De Beeldunie

De recente ontwikkelingen roepen tal van vragen op. Hoe kon de ecb tien jaar lang naar eigen zeggen ‘alle middelen inzetten’ om de inflatie op te krikken, terwijl we het nu in minder dan een jaar gedaan hebben? Is het opkoopbeleid nu wel of niet neutraal in haar uitwerking op de investeringen? Hoe konden economen bij een staatsschuld van 48 procent van het bbp in 2019 zorgelijk praten over het gevaar van stijgende staatsschulden, en in 2020 besluiten dat negentig procent ook best kan? Zijn lage lonen, veel flexwerkers en lage vermogensbelasting nu wel of niet nodig voor het concurrentievermogen? En kan de centrale bank dus wel klimaatdoelen nastreven? Kortom: wat weten economen eigenlijk nog zeker?

De Nederlandse economie heeft nog steeds de problemen van 2019

Niet zo heel veel, ook vóór corona al niet. Het zachte fundament onder de economische wetenschap is een goed bewaard geheim. De consensus onder beleidseconomen, ook die aan universiteiten en in onderzoeksinstituten, blijkt verrassend goed te sporen met het vigerende beleid. Wat politiek opportuun wordt, of gewoon gebeurt, blijkt plotseling door veel economen ook als verstandig en verantwoord omarmd te worden.

Een grote verandering van economische opvattingen wordt zelden (eigenlijk nooit) veroorzaakt door nieuwe wetenschappelijke inzichten. Het was nooit aangetoond dat Nederland door achterblijvende loongroei concurrerender zou worden, en toch was dat dertig jaar de consensus. Slechts een enkele dissonant, zoals die van de Delftse hoogleraar Alfred Kleinknecht, verstoorde de decennialange consensus van de ministeries, het cpb en de kabinetten. We hadden Borstlap nodig om het anders te gaan zien.

Dat wil niet zeggen dat de willekeur heerst, of dat er geen argumenten voor en tegen zijn. Het punt is dat doorgaans een van beide posities nauwelijks een gehoor vindt in wetenschappelijke tijdschriften en beleidsdiscussies, omdat de andere domineert. Zo werkt de economische wetenschap nu eenmaal. Dat is nu even anders. We zitten op een keerpunt in de macro-economische consensus, en dan wordt het interessant (totdat de nieuwe consensus uitkristalliseert). Nu wordt even duidelijk dat achter de technische details een politieke opvatting schuilgaat, en altijd al ging.

Neem de staatsschuld. Er was nooit een wetenschappelijk fundament voor de bewering dat Nederland de staatsschuld beter omlaag kon brengen van 68 procent (in 2014) naar 48 procent (in 2020), ten koste van uitgaven aan rechtspraak, politie, zorg, onderwijs en gemeenten. Toch was die opvatting gemeengoed in wetenschappelijke tijdschriften, onder de meesten van mijn collega’s en studenten, en in cpb-publicaties. We hadden blijkbaar corona en Hasekamp nodig om dat anders te mogen zien. De argumenten daarvoor waren altijd al overweldigend maar bleven onbelicht. Denk even mee.

De schuld als percentage van het bpp daalt vanzelf zonder dat er netto afgelost wordt als de economie groeit. Sowieso hoeven landen hun schulden nooit af te betalen; de Nederlandse staat heeft dat in twee eeuwen nog nooit gedaan. Ze heeft sinds 1814 gemiddeld 103 procent van het bbp-schuld gehad en is nog nooit failliet gegaan. De schuld (nu 388 miljard euro, 55 procent van het bbp) is ook nauwelijks toegenomen sinds ‘corona’: in januari 2020 was de schuld 48 procent van het bbp. Het bedrag (336 miljard euro) was toen slechts een procent minder dan nu.

De enige nieuwkomer van belang, Sigrid Kaag, krijgt er een zware dobber aan

De rente op schuld is al decennia laag tot zeer laag en Nederland kan een groot deel ervan binnenlands financieren – de helft van de Nederlandse staatsschuld is in Nederlandse handen. Een staatsschuldencrisis waarin buitenlandse investeerders Nederland op de knieën drijven is eigenlijk onmogelijk. De enige voorwaarde voor verstandig lenen en investeren is dat het maatschappelijk rendement hoger ligt dan de kosten van lenen – nu min 0,05 procent op tienjaarsleningen. Dat moet dus geen al te grote opgave zijn. Er zijn noodsituaties in het onderwijs en de gemeentelijke financiën die hogere staatsschulden meer dan rechtvaardigen. De afkeer daarvan was en is politiek, niet wetenschappelijk.

Dat geldt ook voor andere Europese landen. De eurozone is het grootste en rijkste economische blok ter wereld. Bij monetair beleid waarbij de ecb obligaties steunt, zijn schulden niet gevaarlijk. Dat bleek in 2012, toen ecb-president Draghi met een machtswoord (‘we will do whatever it takes’) een einde maakte aan hoge Italiaanse rentes en daarmee aan de eurocrisis. Voor wie in zo’n rol van de ecb geen probleem ziet, zijn de schuldzorgen in Europa dus moeilijk te begrijpen. Thomas Piketty heeft zelfs voorgesteld de staatsschulden op de ecb-balans gewoon weg te strepen.

Er zijn er die dat anders zien, zoals Hoogduin en De Haan, maar bijvoorbeeld ook Larry Summers (de voormalige Amerikaanse minister van Financiën), Olivier Blanchard (voormalig chef-econoom van het Internationaal Monetair Fonds) en Wolfgang Schäuble (de voormalige Duitse minister van Financiën en de huidige voorzitter van de Bondsdag). Voor hen is staatsschuld sneller een probleem, want zij vinden dat we terug moeten naar een situatie waarin alleen private investeerders nieuwe schuld opkopen, zodat overheden ‘door de markt gedisciplineerd worden’, zoals dat heet.

De achterliggende vraag is dus een politieke: welke rol mag de centrale bank hebben? Achter het antwoord op die vraag liggen uiteindelijk politieke opvattingen over staat, centrale bank en markt. De nieuwe macro-economische inzichten markeren dus een verschuiving in politieke opvattingen onder de experts. Opvallend, omdat er in de Nederlandse verkiezingen politiek juist weinig veranderde. De vraag is daarom of die verschuiving zich in Haags beleid gaat vertalen.

Het obstakel voor verandering van het financieel-economisch beleid is dat in Den Haag geen wisseling van de wacht heeft plaatsgevonden. De nieuwe inzichten botsen er op de oude bekende. Ja, we kunnen met hogere overheidsschulden zonder problemen door. Maar kan Wopke Hoekstra dat inzicht ook internaliseren? Nee, zwaarder belasten van inkomen uit vermogen is niet schadelijk maar juist zegenrijk voor de Nederlandse economie. Maar gaat Mark Rutte die draai ook meemaken? Ja, regulering is beter dan ongebreidelde liberalisering van arbeidsmarkten. Maar schudt Wouter Koolmees zijn liberale veren af om die nieuwe werkelijkheid onder ogen te zien? Ja, de mondiale opwarming vereist meer, veel meer investering in een duurzame economie. Maar zal een figuur als Stef Blok daar iets mee doen?

De Nederlandse economie heeft nog steeds de problemen van 2019: stikstof, pfas, biodiversiteit, klimaat, financieel onveilige arbeidsmarkt, scheve belastingdruk, jojo’ende huizenprijzen, woningnood, hypotheekschulden, pensioenstelsel – plus grote schade voor twee jaargangen kinderen in het onderwijs. We moeten die problemen gaan oplossen met diezelfde mensen die ze veroorzaakten (of erbij stonden en toekeken), want de kiezer zadelde Nederland op met Rutte IV. De enige nieuwkomer van belang, Sigrid Kaag, krijgt er een zware dobber aan.

Gelukkig is hulp onderweg: Marjan Minnesma gaat de staat opnieuw voor de rechter slepen om desnoods met een dwangsom actie af te dwingen. Wie weet wordt dat het nieuwe verandermodel waardoor inzichten die in het land al breed omarmd worden in Den Haag in nieuw beleid omgezet worden.