Politieke adviezen aan het kabinet en de oppositie

Een nieuwe politiek, een nieuw model

Het nieuwe regeerakkoord is tot stand gekomen dankzij een in de Nederlandse politiek uitzonderlijke uitruil van beleid. Dat kan spanningen en conflicten opleveren. Enige handreikingen van drie Leidse wetenschappers aan oppositie en kabinet. «Het zal moeilijk worden voor Balkenende om de spanningen in zijn coalitie beheersbaar te houden.»

Met het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende lijkt definitief te zijn gebroken met de paarse polderpolitiek: nog meer privatiseringen, een strenger vreemdelingenbeleid en een grotere nadruk op criminaliteitsbestrijding. In de meeste commentaren worden de plannen van het nieuwe kabinet gekenschetst als «rechts». Dat is een simplificatie waardoor unieke kenmerken van dit kabinet over het hoofd worden gezien. De grote ideologische tegenstellingen binnen de coalitie en de diversiteit van de oppositie worden door het links-rechts-denken verdoezeld.

Links staat bijvoorbeeld niet alleen voor staatsingrijpen in de economie, maar ook voor progressiviteit. Rechts wordt gebruikt voor economisch liberale partijen, maar ook voor conservatieve of confessionele partijen. Het links-rechts-denken is bovendien een grove vereenvoudiging van de politieke werkelijkheid in Nederland. Het veronderstelt een tweedeling, waar de Nederlandse politiek van oorsprong drie hoofdstromingen kent: het confessionalisme, het socialisme en het liberalisme. De laatste decennia zijn hier ook postmaterialistische partijen als D66 en GroenLinks bij gekomen. Om de bredere diversiteit aan partijen en politieke tegenstellingen weer te geven, is het beter een model te maken dat verder gaat dan de tegenstelling tussen links en rechts.

Dat idee is niet nieuw. Al in 1989 stelden de politicologen Lehning en De Beus en de socioloog Van Doorn dat de Nederlandse politieke partijen niet moeten worden ingedeeld op één politieke dimensie. De Nederlandse politiek is op te vatten als een «driehoek» van economische, communautaire en ethische tegenstellingen. Bij de economische dimensie draait het om de tegenstelling tussen vrije marktwerking en een meer staatgestuurde economie. Typisch economische issues zijn liberalisering van de gezondheidszorg, lastenverlichting en aflossing van de staatsschuld. Op de communautaire dimensie staan partijen die uitgaan van het belang van het individu tegenover partijen die de gemeenschap als basis van het beleid nemen. Waarden over het gezin, het maatschappelijk middenveld en solidariteit zijn bij uitstek onderdeel van het gemeenschapsdenken. Onder de communautaire dimensie vallen issues als kinderbijslag, CAO en veiligheid. De ethische dimensie, ten slotte, wordt gedefinieerd door de tegenstelling tussen een morele overheid enerzijds en anderzijds een neutrale overheid die zaken als euthanasie en homohuwelijk bij voorkeur in de persoonlijke levenssfeer wil laten regelen.

Deze ideologische driedeling heeft de Nederlandse politiek jarenlang gedomineerd. Onder de twee paarse kabinetten zijn echter enkele belangrijke ethische kwesties opgelost: het homohuwelijk werd ingesteld en euthanasie verdween uit het Wetboek van Strafrecht. Ook de belangrijkste opponent van deze wetgeving, het CDA, heeft zich in zijn meest recente verkiezingsprogramma neergelegd bij de neutrale overheid. Hiermee lijkt de rol van de ethische dimensie in de Nederlandse politiek uitgespeeld.

In de media, de verkiezingsprogramma’s en zelfs in het regeerakkoord is een nieuwe politieke dimensie naar voren gekomen, namelijk die van het vraagstuk van immigratie en integratie. Centraal in deze dimensie staan vraagstukken over de toelating, opvang en integratie van immigranten in het algemeen en asielzoekers in het bijzonder. Sommige partijen willen een tolerant vreemdelingenbeleid, andere zijn juist voorstander van een restrictief beleid. Tezamen met de communautaire en economische dimensies, die met kwesties als veiligheid, de hervorming van de WAO en een nieuw zorgstelsel onverminderd belangrijk zijn, bepaalt de vreemdelingenproblematiek de politieke speelruimte voor de komende regeringsperiode.

In de figuur worden deze drie dominante dimensies weergegeven door de drie gekleurde lijnen in het model. De hoek tussen de lijnen illustreert de samenhang tussen de dimensies. Hoe kleiner de hoek tussen de lijnen, hoe meer overeenkomsten de dimensies hebben. Uit de partijprogramma’s blijkt dat de dimensies van economie en vreemdelingenbeleid veel overeenkomsten hebben. Dit betekent dat de partijen die op de economische dimensie een zeer liberale positie innemen tegelijkertijd neigen naar een uitermate restrictief vreemdelingenbeleid. De communautaire dimensie hangt, getuige de grotere hoek, minder samen met de andere dimensies. Aan de hand van hun opvattingen in de verkiezingsprogramma’s en het regeerakkoord zijn de politieke partijen en het kabinet in deze figuur geplaatst. De Lijst Pim For tuyn had geen officieel verkiezingsprogramma, maar omdat Fortuyn en later Herben altijd verwezen naar het boek De puinhopen van acht jaar Paars, is voor de plaatsing van de LPF hiervan gebruik gemaakt.

Na de inplaatsing van de Nederlandse politieke partijen in de figuur blijkt dat er vier clusters van partijen kunnen worden onderscheiden. Linksonder in de figuur bevinden zich GroenLinks, SP, PvdA en ChristenUnie. Deze partijen zijn voorstander van meer overheidsingrijpen in de economie en hangen het gemeenschapsdenken aan. Ook staan deze partijen een tolerant vreemdelingenbeleid voor. Boven in de figuur zijn CDA en SGP terug te vinden. Het primaat van deze partijen ligt bij het gemeenschapsdenken. Deze twee christelijke partijen nemen wat betreft het vreemdelingenbeleid een middenpositie in en zijn op de economische dimensie gematigd voorstander van marktwerking. In het midden van de figuur zijn D66 en Leefbaar Nederland te vinden. Deze partijen nemen op alledrie de dimensies gematigde standpunten in en weten zich niet te profileren. Ten slotte bevinden zich rechts in de figuur de liberale VVD en de politieke nieuwkomer LPF, die beide voor marktwerking, individualisme en een restrictief vreemdelingenbeleid zijn.

Bij het koppel LPF en VVD moet nog een kanttekening worden geplaatst. Rond de verkiezingstijd is vaak gezegd dat de VVD (te) ver naar het midden of zelfs naar «links» geschoven was. De partij zou aan de rechterkant een gat hebben laten vallen waar de LPF van kon profiteren. Omdat de LPF «rechtser» zou zijn dan de VVD hebben de liberalen een grote electorale nederlaag geleden. Uit de analyse van de verkiezingsprogramma’s blijkt echter dat dit verhaal naar het rijk der fabelen moet worden verwezen. Op alle dimensies blijkt het programma van de VVD extremer te zijn dan dat van de LPF. De VVD wil een strenger vreemdelingenbeleid, meer marktwerking en een verdergaande individualisering dan de LPF. Het beeld van een relatief gematigde VVD moet waarschijnlijk worden geweten aan VVD-lijsttrekker Dijkstal, die in de aanloop naar de verkiezingen niet bereid was en in staat bleek de harde taal van het eigen programma te verkondigen.

Tot nu toe hebben we het model gebruikt om de ideologische posities van partijen te beschrijven. Het meerdimensionale model heeft echter meer mogelijkheden. Zo stelt de beschreven figuur ons in staat om aan te geven wat de komende jaren de mogelijkheden en knelpunten zijn voor de nieuwe regering. Opvallend daarbij is dat een aantal veelgehoorde politieke analyses over de verhoudingen tussen de regeringspartijen ontkracht wordt.

Een eerste waarneming is dat het regeerakkoord tot stand is gekomen door een uitruil van beleid. De drie fracties blijken elkaar het monopolie op verschillende beleidsterreinen toegespeeld te hebben: de VVD bepaalt het economische beleid van de nieuwe regering, de LPF het vreemdelingenbeleid, en het CDA het gemeenschapsbeleid. Concreet komt het erop neer dat de zorgsector volgens de plannen van de VVD verder geprivatiseerd en vraaggestuurd zal worden. Het asielbeleid wordt onder invloed van de LPF de komende jaren verscherpt: meer opvang in de eigen regio en strengere eisen voor toelating in Nederland. De CDA-plannen worden verwezenlijkt met name op het gebied van de veiligheid: het individuele recht op privacy wordt door onder meer het uitbreiden van cameratoezicht en DNA-gebruik bij de bestrijding van criminaliteit ingeperkt om de veiligheid van de gemeenschap te vergroten.

Dit proces van uitruil wordt in de figuur inzichtelijk gemaakt door de drie lijnen die vanuit het regeerakkoord door de drie dimensies zijn getrokken. Het economische beleid van de nieuwe regering blijkt overeen te komen met de beleidsplannen zoals de VVD die verwoordt in zijn verkiezingsprogramma. De kabinetsplannen voor het vreemdelingenbeleid komen sterk overeen met de plannen van de LPF uit De puinhopen. En hoewel te zien is dat het gemeenschapsbeleid van de regering niet exact gelijk is aan de plannen uit het CDA-program, komt dit gemeenschapsbeleid veel meer overeen met de plannen van het CDA dan met die van de andere regeringspartijen.

Een dergelijke uitruil van beleidsterreinen is in de Nederlandse politiek ongebruikelijk. De politieke geschiedenis van Nederland wordt al sinds de zestiende eeuw gekenmerkt door het compromis. Een regeerakkoord dat wordt gekenmerkt door compromissen op alle belangrijke beleidsterreinen zou zich in de figuur in het middelpunt bevinden van de posities van de drie coalitiepartners. Een dergelijk akkoord zou de eenheid van het regeringsbeleid benadrukken en tegelijkertijd spanningen binnen de coalitie kunnen wegnemen. Immers, bij compromissen hebben alle coalitiepartners op alle dimensies wat moeten geven en kunnen zij zich alle herkennen in het resultaat. Nu zijn CDA, LPF en VVD echter overgestapt op een ander type regeerakkoord, waarin de onderlinge tegenstellingen niet zijn weggenomen.

De laatste weken is meermalen gesteld dat de VVD de verkiezingen heeft verloren, maar de formatie heeft gewonnen. De beleidsplannen uit het regeerakkoord zouden eerst en vooral de plannen van de VVD zijn, uitgelegd in de woorden van het CDA. Het is echter de vraag of de VVD inderdaad als winnaar van de formatie kan worden beschouwd. Weliswaar hebben de liberalen in het regeerakkoord het economisch en het zorgbeleid naar zich toe weten te trekken, maar op andere gebieden — met name veiligheid en sociale voorzieningen — hebben ze flinke concessies moeten doen. En hoewel de hervorming van de WAO voor de VVD getuige het verkiezingsprogramma en uitspraken van fractievoorzitter Zalm een speerpunt was, wordt de WAO hervormd volgens het Ser-advies en niet, zoals de VVD wilde, volgens het plan-Donner.

Ook het idee dat het CDA al zijn beleidsplannen heeft opgegeven om maar op het regeringspluche te komen, kan worden ontkracht. Sterker nog, CDA-leider Balkenende is heel succesvol geweest in de informatieperiode. Zoals uit de figuur blijkt, heeft Balkenende tijdens de onderhandelingen het communautaire beleid grotendeels voor het CDA binnen weten te slepen. En het is dit gemeenschapsbeleid dat door Balkenende al vóór de verkiezingen de kern van het CDA-denken is genoemd.

De onderlinge uitruil van beleidsterreinen lijkt voor alle regeringspartijen gunstig uit te pakken. De LPF kan zijn belofte van een strenger vreemdelingenbeleid waarmaken. Het CDA heeft het voor de partij zo belangrijke terrein van de gemeenschap naar zich toe getrokken. En binnen de VVD is men zo tevreden dat de partij tot winnaar van de formatie is uitgeroepen. Op het eerste gezicht is er ook bij de uitvoering van beleid door alle partijen winst behaald. Omdat compromissen worden vermeden, kan immers op elk van de drie beleidsterreinen een daadkrachtig en eenduidig beleid worden gevoerd. Deze constructie brengt echter de nodige politieke risico’s met zich mee voor de nieuwe regering. Het zal moeilijk worden voor Balkenende om de spanningen in zijn coalitie beheersbaar te houden.

Een eerste bron van spanning en conflict binnen de regering wordt namelijk juist gevormd door de uitruil van beleidsterreinen in het regeerakkoord. Hoewel de VVD het economische beleid mag bepalen en de LPF het vreemdelingenbeleid, zijn deze partijen het fundamenteel oneens met de sociale beleidsplannen van het CDA. Toch zullen beide partijen zich moeten neerleggen bij de plannen van de christen-democraten. Op eenzelfde manier moet het CDA akkoord gaan met de plannen van de VVD in de economische sector. In een regeerakkoord dat bestaat uit compromissen wordt in principe op elk beleidsterrein gezocht naar beleid waar alle coalitiepartners zich in elk geval voor een deel in kunnen vinden. In de huidige constructie is dit echter niet het geval. De ideologische tegenstellingen tussen de coalitiepartners zijn in het regeerakkoord niet opgelost. En dat leidt onvermijdelijk tot spanningen.

Een ander punt waar de coalitie mee te maken krijgt is de afweging van economische en communautaire belangen. In het regeerakkoord wordt gedaan alsof het overheidsbeleid op te delen is in afzonderlijke stukken. Elke regeringspartij mag haar beleid op een deelgebied van het overheidsbeleid ten uitvoer brengen. Het probleem is echter dat de beleidsterreinen niet zomaar zijn op te delen, maar met elkaar samenhangen. De keuze voor een zuinig economisch beleid beperkt de (financiële) ruimte voor het communautaire beleid. De vraag is dan of het CDA in staat is om binnen de gestelde financiële kaders een goed gemeenschapsbeleid te voeren. En hoe zal het gaan als de economische neergang doorzet en er bezuinigd moet worden? De VVD zal haar zuinige overheidsbeleid willen voortzetten, terwijl het CDA zeker niet zal willen snijden in het gemeenschapsbeleid. In deze afweging zal geen van beide zich kunnen beroepen op het regeerakkoord.

De mogelijkheden voor conflict binnen de coalitie zijn aanwezig en het is vervolgens aan de oppositiepartijen om deze uit te buiten. Maar welke partijen zullen de oppositie vormen? Om in staat te zijn helder oppositie te voeren, is het belangrijk om het inhoudelijk oneens te zijn met het regeringsbeleid. Als je als partij niet een fundamenteel andere ideologische positie inneemt dan de regeringspartijen zul je het debat met deze partijen normaal gesproken niet aangaan. Zo was het CDA in de periode 1994-2002 nauwelijks in staat om oppositie te voeren, omdat de partij het grotendeels eens was met het sociale en economische beleid van Paars. Hoewel de zwakke oppositie van het CDA in die jaren is geweten aan het gebrek aan ervaring met het oppositie voeren, blijkt de werkelijke verklaring veel eenvoudiger: de opvattingen van het CDA en die van het paarse kabinet kwamen veelal overeen. De oppositie moest in deze periode dan ook komen van GroenLinks en de SP die op de economische dimensie een andere positie innamen.

Op vergelijkbare wijze als het CDA onder de paarse kabinetten zullen Leefbaar Nederland en D66 het de komende kabinetsperiode moeilijk krijgen in de oppositiebanken. De plannen van deze twee partijen komen wat betreft het gemeenschaps- en het vreemdelingenbeleid overeen met de plannen van de drie regeringspartijen, en ook op economisch gebied is het verschil relatief klein.

De oppositie tegen de coalitie moet letterlijk in een andere hoek worden gezocht, namelijk linksonder in de figuur. De partijen die zich daar bevinden — GroenLinks, SP, PvdA en ChristenUnie — vormen ideologisch gezien de «natuurlijke oppositie» van de huidige coalitie. Waar de coalitie op economisch gebied marktwerking voorstaat, zijn deze vier partijen voorstander van meer staatsingrijpen. Ook op het gebied van de vreemdelingenproblematiek zijn de vier partijen de tegenpolen van de coalitie: waar de eersten voor een tolerant vreemdelingenbeleid zijn, wil de coalitie blijkens het regeerakkoord juist een restrictief beleid gaan voeren. GroenLinks, de SP, de PvdA en de ChristenUnie zullen in beginsel in staat moeten zijn om op inhoudelijke gronden het debat aan te gaan met de regeringspartijen. Deze partijen weten wat ze te doen staat.

Wie, concluderend, het links-rechts-denken terzijde schuift, ziet welke spannende tijden we tegemoet gaan.

Sarah de Lange, Tom van der Meer en Huib Pellikaan zijn verbonden aan de Universiteit Leiden