De vervuiler wordt betaald

Een riviertje van een miljoen

Het principe ‘de vervuiler betaalt’ wordt door vrijwel niemand bestreden, maar de praktijk is anders. Vaak betaalt de vervuiler helemaal niet. Overheden blijken vergevingsgezind richting verontreinigende bedrijven. Wie betaalt dan de rekening?

De rivier de Berkel na een lek in de afvalwaterleiding van twee melkfabrieken van FrieslandCampina in Lochem © Arjan Gotink

Met een doffe klapbreekt de verbinding tussen twee delen van de pijpleiding die het afvalwater van twee melkfabrieken moet afvoeren. Meteen gulpt het water vol melkresten en schoonmaakmiddelen met een gierende vaart richting het Achterhoekse riviertje de Berkel. Er spuit 400.000 liter per uur uit de leidingbreuk.

De twee fabrieken zijn van melkmonopolist FrieslandCampina en ze verwerken bijna de helft van alle in Nederland geproduceerde melk. Het warme, eiwitrijke afvalwater vormt een voedingsbodem voor bacteriën, die alle zuurstof aan het rivierwater onttrekken. Aan de oppervlakte drijven al snel duizenden dode vissen.

Het herstel van het riviertje zal bijna een miljoen euro gaan kosten en wie moet dat betalen? Nog voordat het onderzoek naar de oorzaken een jaar later, in de herfst van 2019, is afgerond, doet Waterschap Rijn en IJssel een opmerkelijke uitspraak. ‘Het is veel geld. Maar we hebben als waterschap een post onvoorzien en dat is bedoeld voor dit soort calamiteiten. We kunnen dit dus zelf opvangen.’ De kosten claimen bij de melkfabriek? ‘Daar willen we nu absoluut nog niet op vooruitlopen’, zegt de woordvoerder aan de lokale krant De Gelderlander.

Waterschappen financieren hun activiteiten vrijwel volledig uit belastingheffing. Gaat Rijn en IJssel hier niet te lichtvaardig om met gemeenschapsgeld? Die vraag dringt zich nog sterker op na de conclusie van onderzoeksbureau tno dat het milieurampje is veroorzaakt door de toegenomen zuurgraad van het afvalwater van Campina. Daardoor raakten de automatische ontluchters verstopt en nam de druk in de leiding toe. Dat kwam boven op een ‘niet optimaal’ aangelegde verbinding door de aannemer, de firma Pannekoek. Eén partij wordt in ieder geval het minst verweten: het waterschap.

Speurwerk

Het rijk, provincies en gemeenten draaien nog steeds grotendeels op voor de kosten van bodemvervuiling, ook wanneer bedrijven die de verontreiniging hebben veroorzaakt de schade zelf kunnen betalen. Benieuwd naar de stemmen achter dit verhaal? Luister naar Tim Staal en Leo van Raaij in Investico’s podcast Speurwerk over de achtergrond van dit verhaal.

Desondanks is datzelfde waterschap niet van plan de kosten volledig op de aannemer en de melkproducent te verhalen. Met verwijzing naar de ‘meerdere factoren’ die een rol hebben gespeeld, kondigen de drie partijen samen aan dat de kosten zullen worden verdeeld. Over de precieze verdeling krijgen pers en publiek niets te horen.

Het trekken van de portemonnee door het waterschap staat in schril contrast met een kardinaal beginsel dat zo oud is als het milieurecht zelf: ‘de vervuiler betaalt’. En als de vervuiler failliet of dood is, dan toch in ieder geval de huidige eigenaar van grond of bedrijf. Dat klinkt logisch, rechtvaardig zelfs, en bovendien moet het van Europa.

Hoewel dat principe door vrijwel niemand wordt bestreden, is de praktijk anders. De vervuiler betaalt vaak niet; zelfs niet wanneer de aansprakelijkheid glashelder is en de vervuiler het geld heeft om te betalen. Ook de melkvervuiling van de Berkel valt in deze categorie, blijkt als platform voor onderzoeksjournalistiek Investico de afspraken over de opruimkosten opvraagt met een beroep op de Wet openbaarheid bestuur (Wob). In de geheime overeenkomsten staat dat het waterschap opdraaide voor maar liefst zeventig procent, de melkfabriek voor twintig procent en de aannemer voor slechts tien procent van de kosten.

Een gevolg van handjeklap en het koesteren van een goede sfeer, zo blijkt. Volgens Jan Tiggeloven, lid van de raad van het waterschap namens de partij Vrienden van de Berkel, is Campina ‘een belangrijke en gewaardeerde partner’. Een nabijgelegen installatie waar het waterschap uit afvalwater multifunctionele korrels produceert, ‘is voor een belangrijk deel aangewezen op het verwerken van de afvalwaterstroom van FrieslandCampina’. Kortom: ‘Als waterschap hebben we belang bij een goede verstandhouding.’ Dus liever geen slepende juridische procedure. ‘Dan krijg je een moeizame relatie.’

In een reactie laat het bestuur van het waterschap weten dat het als eigenaar van de leiding ‘verantwoordelijk is voor het beheer en onderhoud van de persleiding (inclusief de risico’s die erbij horen)’ en dat het ‘kwantificeren van verantwoordelijkheid’ niet mogelijk was. Campina geeft toe ‘een aandeel’ te hebben gehad in de breuk, maar vond zichzelf niet financieel verplicht tot een bijdrage.

Meer overheden blijken vergevingsgezind richting verontreinigende bedrijven. Vervuilers ontspringen regelmatig de dans, blijkt uit een enquête die Investico, in samenwerking met Tubantia voor onder meer De Groene Amsterdammer, uitstuurde naar alle gemeenten in Oost-Nederland, de provincies Gelderland en Overijssel, de daar gelegen waterschappen, en het rijk. Veel overheden zijn verrast door de vraag wie de rekening betaalt, laten ze weten. Zelf hebben ze het zich nog niet afgevraagd en ze hebben ook geen zicht op de financiële administratie van schoonmaakkosten. Overheden die hun uitgaven wel bijhouden, schetsen een ontnuchterend beeld: het streven om vervuilers en eigenaren de hoofdmoot te laten betalen wordt bij lange na niet gehaald.

Door heel Nederland bevinden zich nog altijd honderdduizenden gevallen van bodemverontreiniging. De meeste daarvan worden volgens de wet als ‘historisch’ beschouwd. Dat klinkt heel oud, maar alles van voor 1987 is al ‘historisch’. Slechts een piepklein deel ervan – 1383 locaties – hebben overheden aangemerkt als ‘spoedeisend’.

De afgelopen tien jaar zijn overheden en bedrijven begonnen met een gecoördineerde aanpak van deze ‘spoedlocaties’. Bij elkaar kostte dit het rijk in deze periode meer dan een miljard euro. Wat lagere overheden en bedrijven hieraan bijgedragen hebben is onbekend. En dat, terwijl in 2007 het toenmalige ministerie van vrom nog het moedige voornemen formuleerde om bedrijven zelfs bij de ‘historische’ vervuilingen voor zeker 75 procent van de opruimkosten te laten opdraaien. Voor recente verontreinigingen moet dat zelfs honderd procent zijn.

Ons onderzoek laat zien waarom dit niet lukt: bestuurders moeten vaak knokken met één hand op de rug. Een veelheid van complexe regels en beleidskeuzes ondermijnen de mogelijkheid om sanering af te dwingen. Soms mag een bedrijf ook kiezen voor ‘beheren’ – al dan niet in folie verpakt in de grond laten zitten – waarbij de soms enorme toezichtskosten toch weer bij de belastingbetaler terechtkomen. De overheid die dan maar zelf aan het saneren slaat, moet bij de rechter opboksen tegen ongunstige jurisprudentie. Bovendien is de verantwoordelijke partij vaak een grote werkgever of een projectontwikkelaar die een wethouder, gedeputeerde of watergraaf niet graag voor het hoofd stoot. Het gemeentebestuur dat niet nóg langer wil wachten om die mooie nieuwe woonwijk te bouwen, moet dan maar zelf in de buidel tasten.

Om hier goed uit te komen moet een overheid sterk in de schoenen staan. Maar met de nieuwe ‘Omgevingswet’ moeten ook de kleinste gemeenten straks zelfstandig in dit mijnenveld gaan opereren. Afgelopen week waarschuwden wethouders van juist deze gemeenten dat zij de invoering van de wet financieel niet aankunnen.

Benzeen in het drinkwater! In de jaren tachtig van de vorige eeuw werd Nederland ruw opgeschrikt door een enorm gifschandaal. Een nieuwbouwwijk in het Zuid-Hollandse dorp Lekkerkerk bleek gebouwd op een zwaar vervuilde stortplaats waar het gif zich inmiddels door de waterleiding had gevreten. En het bleef niet bij Lekkerkerk. Op vele honderden locaties bleek sprake van illegale stortingen van schadelijk, vaak industrieel afval. Het leidde bij de overheid tot een ware saneringsdrift.

En tot een pittige rekening. Ruim twintig jaar later was die voor de staat opgelopen tot 3,15 miljard euro; het bedrijfsleven had in dezelfde periode naar schatting maar voor 1,25 miljard euro gesaneerd. Kosten achteraf verhalen via de rechter of met schikkingen werd een fiasco: slechts 89 miljoen euro kwam terug. In het Lekkerkerk-schandaal bijvoorbeeld betaalden de twee betrokken bedrijven uiteindelijk, pas in 2008, elk een miljoen euro. Diverse overheden hadden toen samen al 88 miljoen uitgegeven.

Dat moest dus anders. Niet de overheid, maar het bedrijfsleven zou driekwart moeten betalen. Sindsdien heeft het ministerie echter nooit meer zelf onderzocht wat daarvan terecht is gekomen.

Aan overheidszijde blijkt de rekensom al ingewikkeld. In de afgelopen tien jaar ontvingen alle provincies samen zeshonderd miljoen euro van het rijk om spoedlocaties aan te pakken, en de 29 grootste gemeenten kregen samen vierhonderd miljoen. Samen met kleinere regelingen gaat het om ongeveer 1,25 miljard belastinggeld van het rijk. Daarbovenop komt dan nog een onbekend bedrag aan kosten waar lokale overheden hun eigen potjes voor hebben aangesproken. De overheidskosten zijn dus nauwelijks gedaald in vergelijking met het vorige meetmoment.

Hoe al dat rijksgeld precies wordt besteed is onbekend. Een recente beleidsdoorlichting in opdracht van het ministerie concludeert dat ‘er geen helder landelijk beeld’ meer is en dat daarom een ‘beoordeling van de doelmatigheid niet mogelijk is’.

Als bedrijven inderdaad driekwart van de totale kosten zouden hebben betaald, zou hun rekening 3,75 miljard moeten bedragen. Hoewel niemand zelfs maar bij benadering weet wat het werkelijke bedrag is – zowel overheid als bedrijfsleven komt niet verder dan vage schattingen – lijkt dat zeer onwaarschijnlijk.

Dichte stuw in de Berkel om de verspreiding van het vuile water tegen te gaan © Arjan Gotink
De verantwoordelijke partij is vaak een grote werkgever of een projectontwikkelaar die een wethouder, gedeputeerde of watergraaf niet graag voor het hoofd stoot

‘Te veel uitzoekwerk’, ‘geen inzicht in’, ‘er is geen administratie’. Wij vroegen ook alle gemeenten in Oost-Nederland en de provincies Gelderland en Overijssel naar wat bodemsanering hen de afgelopen tien jaar kostte en wat het bedrijfsleven meebetaalde. Ze hebben nauwelijks een idee en geen capaciteit om het uit te zoeken. Gemeenten sturen ons naar de omgevingsdiensten, die ons weer terugsturen naar de gemeenten, die ons dan naar de provincies sturen. ‘Die kunnen u een volledig antwoord op uw vragen geven’, aldus de Gelderse gemeente Aalten.

Maar hoewel de woordvoerder van de provincie Gelderland het ‘een heel legitieme vraag vindt’, hebben ze ook daar geen capaciteit voor een kennelijk heel ingewikkelde vraag. Van de provincie Overijssel krijgen we alleen de kosten van hun spoedlocaties: bij elkaar ruim 165 miljoen euro, waarvan 135 miljoen euro rijksgeld. Van de gemeenten blijken er uiteindelijk slechts tien in staat een bruikbaar overzicht aan te leveren.

Uit de gegevens die we wél ontvangen, blijkt dat vooral bij kleinere gemeenten de overheid doorgaans álles betaalt. Grotere gemeenten lijken sterker te staan. Zo haalt Zwolle een derde van de kosten op uit de markt. Almelo komt naar eigen zeggen tot bijna de helft en Deventer tussen de 35 en 40 procent. Arnhem denkt zelfs 45 procent.

Waarom lukt het toch telkens niet om de vervuiler te laten betalen? Daarvoor, zeggen experts, moet je naar 1975 en naar een berg. Een beruchte berg in Oost-Nederland: de hch-berg. Op het terrein van Akzo in Hengelo lag tot 1977 een enorme stapel met duizenden tonnen uiterst giftige overblijfselen van de daar geproduceerde insecticide hch. Door verstuiving en omdat aannemers het puin van het Akzo-terrein in talloze bouwputten in de omgeving stortten, raakten maar liefst driehonderd plaatsen in Twente verontreinigd. De aanpak daarvan kostte tientallen miljoenen, en is nog altijd aan de gang. Chemiereus Akzo – niet bepaald een kale kip – droeg nooit een cent bij.

Een rechtszaak van de staat tegen Akzo duurde zeventien jaar, in 2001 besliste de Hoge Raad definitief dat veroorzakers van milieuverontreiniging van vóór 1975 indertijd niet konden weten dat het opruimen van die verontreiniging de overheid later zo op kosten zou jagen. Daarom kan de overheid kosten van sanering niet op hen verhalen.

De uitspraak had grote gevolgen, heel veel bodemverontreiniging in Nederland stamt van vóór 1975. Bovendien blijkt het moeilijk te bewijzen wat voor en na die datum heeft plaatsgevonden. Pas sinds 1987, nog eens twaalf jaar later, is een veroorzaker ook wettelijk verplicht om nieuwe bodemverontreinigingen zelf ongedaan te maken.

Daar staat tegenover dat wanneer een overheid de veroorzaker niet meer bij de kladden kan grijpen de verantwoordelijkheid kan verschuiven naar de nieuwe gebruiker of eigenaar van de grond, zelfs bij historische verontreinigingen. Maar alleen als op dat moment spoedige sanering noodzakelijk is. De overheid adviseert bedrijven nadrukkelijk alle overige oude vervuilingen in de grond te laten zitten. In de loop van de jaren verschoof de overheid haar focus van ‘multifunctioneel’ naar ‘functioneel’ saneren: alleen schoonmaken op ‘een natuurlijk moment’; wanneer de functie van de grond verandert, of bij bouwactiviteiten.

De eigenaar die afwacht tot dat moment komt, kan in een gunstige onderhandelingspositie komen, vertelt milieuadvocaat Wilbert Kroon. ‘Als in zo’n geval de gemeente een groot belang heeft bij snelle ontwikkeling, althans een groter belang dan de eigenaar van de grond, dan kan ik me voorstellen dat er omstandigheden zijn waarin een gemeente ervoor kiest om de locatie aan te kopen of (een deel van) de saneringskosten voor haar rekening te nemen.’

Zo zijn er nog legio andere obstakels, legt de eveneens in milieuaansprakelijkheid gespecialiseerde advocaat Joost Hoekstra uit. De aansprakelijkheid kan bijvoorbeeld verjaren. ‘Een termijn van vijf jaar die begint zodra de overheid bekend is met de schade en weet wie de veroorzaker is.’ Vaak ook, vertelt zijn vakgenoot Kroon, ‘ligt de veroorzaker letterlijk en figuurlijk op het kerkhof’. Bedrijven zijn failliet of de ondernemer is overleden. Of het bedrijf is overgenomen, gaat Hoekstra verder. ‘Dan krijg je de discussie van welke eigenaar de vervuiling afkomstig was. Datzelfde speelt bij diffuse verontreiniging, afkomstig van meerdere vervuilers.’

In de afgelopen tien jaar zijn meer dan vijfhonderd spoedlocaties ‘afgehandeld’. Met het overgrote deel van de in totaal 1383 locaties is in ieder geval vóór 2021 een begin gemaakt. Een geruststellende boodschap.

Totdat je beter kijkt. Alleen al in de drie jaar tussen 2016 en 2019 werden er al weer 208 nieuwe spoedlocaties ‘ontdekt’. Voor de toekomst is de verwachting dat daar jaarlijks tien tot veertig locaties bij blijven komen, de zogenaamde ‘toevalsvondsten’. Ook van de spoedlocaties die al zijn ‘afgehandeld’ zijn we financieel nog niet verlost. De meeste spoedlocaties blijken helemaal niet ‘gesaneerd’, maar ‘beheerst’. Dat wil zeggen dat ze op dit moment geen risico meer vormen. Vaak zit daarbij een groot deel van de vervuiling nog in de grond.

‘We moesten daar wel voor kiezen’, vertelt Pieter Winsemius, in twee kabinetten de voor dit dossier verantwoordelijke minister, ‘want de kosten liepen gigantisch uit de hand. Het schoot echt door.’ Het gevolg is wel dat al die locaties nazorg nodig hebben en constant gemonitord moeten worden. Daarvoor hebben overheden volgens een recente rapportage de komende tien jaar al 140 miljoen euro opzijgezet. ‘Was dat verstandig? Het was ook niet eenvoudig’, vindt Winsemius. ‘Maar ik kan me voorstellen dat het zo nu en dan toch weer nodig blijkt om iets wat is blijven liggen weg te halen.’

Ook bij nieuwe vervuilingen wordt steeds vaker voor ‘beheersen’ en ‘beheren’ gekozen. Twee jaar geleden mocht de in het Betuwse dorpje Spijk gelegen golfvereniging The Dutch een nieuwe baan aanleggen. Voor een geluidswal die hinderlijk gezoem van de naastgelegen A15 moest wegnemen, gebruikte de aannemer ‘staalslakken’, een restproduct afkomstig uit de Hoogovens. Maar door een verkeerde toepassing – de ‘slakken’ waren veel te dicht op het grondwater geplaatst en de voorgeschreven zandlaag daartussen ontbrak – begon ernstig vervuild grondwater de omliggende sloten in te stromen.

Een duidelijker geval van ‘de vervuiler betaalt’ kun je niet krijgen. Toch kwam de gemeente West-Betuwe voor miljoenen aan de lat te staan, omdat de wet slechts voorschrijft dat verontreiniging moet worden ‘beperkt’ en ‘zoveel mogelijk’ ongedaan gemaakt. Toen ingenieursbureau Royal Haskoning concludeerde dat het opgraven en afvoeren van de staalslakken miljoenen duurder zou zijn dan het ter plekke ‘ophogen en inpakken’ ervan – terwijl dat laatste uit milieutechnisch oogpunt weliswaar ‘niet de voorkeur’ heeft maar ‘geen grote risico’s’ zou opleveren – was het gevolg dat de gemeente niet langer een rechtsgrond had om verwijdering af te dwingen bij de aannemer.

Gevolg is wel dat gemeente en waterschap nog acht jaar lang toezicht moeten houden op de uitvoering van de inpak- en ophoogvariant en mogelijk nog vijftig jaar lang de situatie moeten monitoren. Bij elkaar kost dat de betrokken overheden meer dan vijf miljoen euro. Verhalen van deze kosten is niet mogelijk. De gemeenteraad blijft ondertussen ongerust of het laten zitten van de slakken echt veilig is.

Daar schuilt natuurlijk het grote gevaar: wie gif in de grond laat zitten neemt altijd een risico, ook financieel. Dat ontdekte de gemeente Ede, waar het onder twee pas aangelegde nieuwbouwwijken naar rotte eieren stinkt. In het grondwater diep onder die wijken kruipt een ‘pluim’ van giftige stoffen, met stinkend sulfaat, nikkel en zeer giftige chloorverbindingen. De pluim begon zijn reis ruim 2200 meter verderop, als grondvervuiling van de voormalige sponzenfabriek enka.

enka betaalde al in 2006 de schoonmaakkosten van de grond op het fabrieksterrein. Alles onder die grond kwam voor rekening van de gemeente, jaren later bleek dat nou net het probleem. De pluim kruipt gestaag richting het Natura2000-gebied het Binnenveld. De geraamde opruimkosten overstijgen inmiddels de tien miljoen euro. Gelukkig werd in het contract destijds opgenomen dat ‘bij onvoorziene omstandigheden die wezenlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de overeenkomst, partijen hierover in overleg treden’. Maar daar willen Gedeputeerde Staten van Gelderland niet aan: ‘Het getuigt niet van een betrouwbare overheid om terug te komen op gemaakte afspraken.’

Van steeds meer chemische stoffen wordt tegenwoordig ontdekt dat ze schadelijker zijn dan we aanvankelijk dachten. Dat geldt bijvoorbeeld voor het zogenoemde ‘diffuse lood’, dat op veel plekken in de grond zit. Dat blijkt voor kinderen veel giftiger dan eerder gedacht en zou eigenlijk verwijderd moeten worden. Daarvoor rekenen gemeenten waar dit speelt, zoals Zaanstad, bedragen van tussen de dertig en 140 miljoen euro.

Als alle geraamde kosten van ‘toevalsvondsten’, ‘nieuwe bedreigingen’, ‘nazorg’ en ‘beheer’ worden opgeteld, dan komen de komende tien jaar de kosten opnieuw moeiteloos uit op een miljard.

Als er één positieve conclusie uit onze enquête valt te halen, dan is het dat de grote steden in Oost-Nederland er steeds beter in slagen eigenaren en vervuilers te laten meebetalen. Dat is geen toeval. In 2013 ontwikkelde Zwolle een nieuwe systematiek waarbij alle vervuilingen in de stad stelselmatig werden aangepakt. Beleidsadviseur Ab Brand en zijn medewerkers overtuigden de ene na de andere ondernemer om mee te betalen. ‘In ruil daarvoor krijgt de vervuiler de zekerheid dat zijn grond schoon is én dat de gemeente nooit meer bij hem langskomt.’ Andere steden in de regio leerden de aanpak van Brand.

Ook elders kijkt men met bewondering naar de Zwolse ‘gebiedsgerichte’ aanpak, het is een voorbeeld voor hoe straks, met de invoering van de Omgevingswet, alle gemeenten moeten omgaan met vervuilingen. Maar daar zit precies de pijn: Zwolle is een relatief grote gemeente met een ambtelijk apparaat dat deze taak aankan en een bestuur dat dit jaren achtereen prioriteit geeft. Voor talloze gemeenten in Nederland gaat dat niet op. Zij staan er straks alleen voor. De afdeling Bodem van de provincie Gelderland is, een jaar voor het zover is, al ontmanteld.

Reactie ministerie van I&W

‘De ervaring heeft inderdaad geleerd dat de ¾ door de markt te financieren in de praktijk vaak niet haalbaar is gebleken’, erkent het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in een reactie. Hiervoor zijn allerlei oorzaken aan te wijzen.

‘Omdat we de gezondheid van mens, bodem en grondwater willen beschermen’, benadrukt het ministerie, ‘moet de saneringsoperatie, ook als dit niet verhaald kan worden op de vervuiler, wel doorgaan. Tegelijkertijd moet rekenschap gegeven worden van de hoge kosten door oude bodemverontreinigingen. Daarom is het ministerie in overleg met provincies en gemeenten over hoe we de komende vijf jaar de resterende saneringsopgaven gezamenlijk zo doelmatig mogelijk kunnen aanpakken.’

Om bij nieuwe vervuilingen te voorkomen dat kosten bij de belastingbetaler terechtkomen, werkt het ministerie aan een verplichte financiële zekerheidsstelling in de vergunning voor mogelijk vervuilende activiteiten.