De achterkant van het asielbeleid in Nederland

Een schouderklopje voor een afwijzing

Nederland heeft vergeleken met andere EU-landen een opvallend streng toelatingsbeleid voor asielzoekers, blijkt uit asielcijfers. Geen ander EU-lid heeft zo veel landen van herkomst ‘veilig’ verklaard – en wie uit Oekraïne of Marokko komt, kan asiel hier wel vergeten.

Kabul, Afghanistan, 8 september. Zelfs voor asielzoekers uit onbetwist onveilige landen als Afghanistan is Nederland streng. © Ebrahim Noroozi / AP / HHv

David knipt het licht aan in de hoorkamer. Het past allemaal net: een bureau en drie stoelen, voor de ind-ambtenaar, de asielzoeker en de tolk. Op het bureau een telefoontoestel en een computer met twee beeldschermen – één om te schrijven, één om intussen dingen op te zoeken.

Bijna vijf jaar lang werkte David (37) als ‘hoor- en beslisambtenaar’ bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (ind). Na zijn studie rechten deed hij vrijwilligerswerk bij VluchtelingenWerk, maar hij wilde ook ‘de andere kant’ leren kennen. De eerste drie sollicitaties bij de ind werden afgewezen. ‘Haal je functie bij VluchtelingenWerk eens van je cv’, adviseerde zijn detacheringsbureau. De vierde keer werd hij aangenomen.

Straks moet David een gehoor houden met Brian, uit Jamaica. Het eerste gesprek, ‘gehoor’ in ind-jargon, had twee dagen eerder plaats en was puur feitelijk. Hij moest Brians identiteit, nationaliteit en reisroute naar Nederland vaststellen. Vandaag is het ‘nader gehoor’ waarin hij zal vragen naar de motieven voor de asielaanvraag. Maar die laten, vertelt hij, weinig te raden over. ‘Het was allemaal nogal overdreven. Hij had een roze shirt aan. Zijn handen, zijn bewegingen… Heel…’, David aarzelt. ‘Heel stereotiep.’ Collega’s hadden het er ook al over nadat ze hem over de gang hadden zien lopen: ‘Dat zal wel om geaardheid gaan.’

Brians familie in Jamaica zou ontdekt hebben dat hij homo is, en dat kan voor Nederland een legitiem ‘vluchtmotief’ zijn. Maar David twijfelt. Brians verhaal blijft erg oppervlakkig – ‘summier’ in ind-taal. Hij vraagt zijn collega’s in het onderzoekscentrum een uitgebreide social media-check te doen. Het resultaat daarvan komt aan het einde van de dag. ‘Dat is dan wel grappig: hij zegt homoseksueel te zijn maar hij was even vergeten zijn Facebookprofiel af te schermen. Hij stond met best wat vrouwen op feestjes op de foto, in poses waarvan je denkt: goh, je zegt wel op mannen te vallen, maar hoe verklaar je dit dan? Bij confrontatie probeert Brian er nog wel een verhaal van te maken, ‘maar dat was totaal niet geloofwaardig’.

En geloofwaardigheid, daar draait het allemaal om. Gelooft de ind’er dat de asielzoeker de waarheid spreekt? Cruciaal is dat het verhaal niet ‘vaag’, ‘bevreemdingwekkend’ of ‘tegenstrijdig’ mag zijn. Om vast te stellen of iemand werkelijk is wie hij zegt te zijn, kunnen linguïsten een taalanalyse doen, bij signalen van marteling of trauma kunnen psychologen en medici erbij worden geroepen om een diagnose te stellen.

‘Voor negentig procent van het werk heb je kaders: het VN-Vluchtelingenverdrag, het handboek van de unhcr, Europese richtlijnen en werkinstructies van de ind’, zegt David. Daarachter begint de jungle: de laatste tien procent, waar je kunt twijfelen, daar telt de geloofwaardigheid en niet de harde feiten. En dus draait het om doorvragen tot in de details. ‘Hoe ben je gemarteld? Hoe vaak gebeurde het? Wat voor verwondingen had je?’, somt hij op. ‘Waar was je? Hoe zag de martelkamer eruit?’ Hij stopt even. ‘Hoe rook het in die ruimte?’

Nog diffuser wordt het als de asielzoeker in kwestie zegt bekeerd te zijn, of homoseksueel, en je op zoek moet naar een ‘authentiek’ verhaal. ‘Het moet logisch zijn, maar ook weer niet te perfect. Een bekeringsverhaal volgens het boekje is ook verdacht.’

In zijn begintijd kon een enkele misser al genoeg zijn voor een afwijzing. Tot 2015 gold de ‘pok-toets’ – als een asielzoeker een bewijsdocument miste zoals een reis- of identiteitsdocument, en dat hem of haar aan te rekenen was, werd de toetsing strenger en moest het vluchtverhaal ‘positieve overtuigingskracht’ (pok) hebben. Een enkele vaagheid of ongerijmdheid was genoeg voor de ind om het verhaal ongeloofwaardig te verklaren.

Die pok-toets leverde soms bizarre gesprekken op, vertelt David. In zijn begintijd bij de ind legde hij na een lange ‘hoordag’ het verslag aan zijn leidinggevende voor. Die vertelde hem dat hij rechtsomkeert kon maken. ‘Ik lees dat ze onderweg tijdens de vlucht een koekje hebben gegeten’, zei de senior medewerker. Wat hadden ze met de wikkel gedaan? ‘Ik moest terug het gesprek in en heb nog een uur lang doorgevraagd wat er met het papier is gebeurd. De vraag is: is het verwijtbaar dat deze mensen potentieel vluchtbewijs hebben weggegooid?’

Inmiddels moeten hoor- en beslismedewerkers de geloofwaardigheid van het asielrelaas in z’n geheel beoordelen. De ind moet daardoor beter motiveren waarom ze een verhaal niet geloven, wat het werk moeilijker maakt. In die zoektocht kunnen alledaagse bronnen soelaas bieden. Wikipedia bijvoorbeeld, helpt om feiten over een land van herkomst te controleren. Kan een asielzoeker de munteenheid noemen? Weet iemand wel wie de president van zijn land is? Met Google Maps controleer je of iemand wel echt uit een bepaalde stad komt. David: ‘In interviews zei ik dan: ik sta bij die bioscoop en ik wil naar dat punt. Kun je de route beschrijven?’

Wie daar moeite mee heeft, boet in aan geloofwaardigheid. ‘Iemand vertelde een heel overtuigend verhaal over een demonstratie waarbij hij zou zijn opgepakt. Hij beschreef zijn tijd in detentie gedetailleerd en zonder te twijfelen. Maar dan lees ik dat de gevangenis waar hij zou hebben verbleven, destijds gesloten was. Daar verwijs je dan naar in je beslissing.’ Maar toch: ‘Je zult het maar mis hebben’.

Dat is geen ongefundeerde vrees. Want ondanks het arsenaal aan hulpmiddelen gaat het weleens mis. Afgelopen zomer zette de ind een asielzoeker uit naar zijn herkomstland Azerbeidzjan, dat hem bij terugkeer arresteerde en tot een celstraf veroordeelde. Eind 2018 stuurde Nederland een politiek vluchteling terug naar Bahrein, waar hij onmiddellijk werd gearresteerd, gemarteld en veroordeeld tot levenslang. En eerder in 2013 werd een geweigerde Soedanees direct na terugkeer vastgezet en ernstig mishandeld. De ind geloofde dat verhaal niet, maar de unhcr en een Nederlandse arts die hem na vrijlating bezochten, zeiden er niet aan te twijfelen. Volgens het instituut voor Mensenrechten en Medisch Onderzoek (immo), dat asielzoekers op marteling onderzoekt, bevestigden de littekens op zijn lijf zijn relaas.

De IND bestaat dit jaar 25 jaar maar heeft weinig te vieren. Al geruime tijd kampt de ind met grote personeelstekorten. Duizenden asielzoekers moeten langer wachten voor hun asielprocedure begint dan wettelijk is toegestaan. Het ministerie van Justitie en Veiligheid, waar de ind onder valt, kijkt voor de komende twee jaar aan tegen 33 miljoen euro aan dwangsommen als gevolg van de overschrijding. Opvangcentra raken als vanouds weer overvol. Naar schatting is er een tekort aan bijna tienduizend plekken.

Onderzoeksplatform Investico keek voor De Groene Amsterdammer en dagblad Trouw naar de achterkant van het asielbeleid. We doken in het werk van de organisatie en vergeleken de Nederlandse cijfers met die van andere Europese landen. We troffen een organisatie die na ingrijpende bezuinigingen bevolkt wordt door deels onervaren personeelsleden, die vaak snel beslissingen moeten nemen en zich vastklampen aan gebrekkige informatie. Ze werken in een systeem dat erop gericht is de kleinste ongerijmdheden in asielverhalen te vinden, waardoor sneller kan worden afgewezen.

In de cijfers ontdekken we een boodschap die zelden hardop wordt uitgesproken: dat het Nederlandse toelatingsbeleid inmiddels tot de strengste behoort in Europa. We hebben bijvoorbeeld veruit de langste lijst met ‘veilige landen’ van herkomst, van waaruit asielzoekers in beginsel de deur wordt gewezen. Zo is de kans op een verblijfsvergunning in Nederland nihil voor asielzoekers uit Oekraïne, Marokko en Senegal omdat die landen hier als ‘veilig’ gelden. Daarin zijn we de uitzondering in Europa.

Zelfs voor asielzoekers uit onbetwist onveilige landen als Afghanistan is Nederland streng. Vorig jaar kreeg 34 procent van de Afghanen die in Nederland asiel aanvroegen een verblijfsvergunning. In Frankrijk was dat 67 procent, in Italië 88, en in Zwitserland kon 99 procent van alle Afghanen op bescherming rekenen.

Tripoli, Libië. Bij een IND-asielaanvraag moeten Libiërs aantonen dat het regime hun persoonlijk iets aan wil doen. © Tomas Munita / The New York Times / HH

David slaat het dossier open van een Libisch gezin. Aan zijn bureau in de hoorkamer neemt hij de resultaten van het psychologisch onderzoek nog eens door. Hij haalt de tolk op uit de tolkenkamer en loopt naar de wachtruimte. Hij heeft een eerste gehoor met de vader. Een collega neemt de moeder mee en de kinderen gaan naar de speelruimte. ‘Bij de koffieautomaat vraag je hoe het met hem gaat’, vertelt David. ‘Dan kun je alvast een beetje contact maken.’

‘Hoe aangrijpend een vluchtverhaal ook is, dat op zichzelf is geen argument om iemand als vluchteling aan te merken. Er gebeurt veel in Libië, maar dat geeft je niet meteen recht op een verblijfsvergunning’

Terug in de hoorkamer moet de man vertellen hoe de familie gevlucht is en hoe ze in Nederland zijn terechtgekomen. Hij beschrijft hoe ze in containers vervoerd zijn om ongezien bij de boten te kunnen komen die hen naar de EU zouden brengen. Dat het heet was en ze nauwelijks lucht kregen. Eenmaal op zee begint de horror pas echt. Door de golven op de Middellandse Zee slaat een van zijn kinderen overboord. Het kind verdrinkt.

‘Echt verschrikkelijk’, zegt David. ‘Op zo’n moment is het lastig om door te vragen.’ Aan het einde van de dag klopt hij daarom aan bij een collega, die het verslag voor hem naleest. ‘Soms helpt het om erover te praten met iemand die niet bij het gehoor zat en er objectiever naar kijkt. Die kan helpen je gevoel erbuiten te laten.’ Hij trekt een verontschuldigend gezicht: het Libische gezin heeft hij afgewezen. ‘Hoe aangrijpend het vluchtverhaal ook is, dat op zichzelf is geen argument om iemand als vluchteling aan te merken.’ Libiërs moeten aantonen dat het regime hun persoonlijk iets aan wil doen, anders moeten ze weg. David zucht. ‘Er gebeurt daar veel, maar dat geeft je niet meteen recht op een verblijfsvergunning.’

In de rest van de EU denken de immigratiediensten daar echter anders over en wordt ruimhartiger toegelaten. Ierland gaf de afgelopen vijf jaar 97 procent van de Libische asielzoekers een verblijfsvergunning, België 87 procent en Italië 83 procent. Het Europese gemiddelde ligt op 56 procent: van de bijna vijftienduizend Libiërs die de afgelopen vijf jaar naar Europa kwamen, kregen er ruim achtduizend asiel. Van alle EU-landen die sinds 2014 honderd of meer aanvragen van Libische asielzoekers kregen, is Nederland het strengst: de ind willigde slechts 15 procent van hun verzoeken in.

Nederland is niet alleen streng voor Libiërs, maar ook voor asielzoekers uit andere landen. Van alle Europese landen zijn alleen Griekenland, Hongarije, Roemenië, Luxemburg en Denemarken strenger, zo toonde het wetenschappelijk bureau wodc van het ministerie van Justitie al aan in 2015. Opmerkelijk genoeg had de Tweede Kamer dat onderzoek aangevraagd omdat parlementariërs vreesden dat Nederland veel coulanter was dan zijn buurlanden. Dat bleek bij nader onderzoek dus andersom te liggen: Nederland krijgt veel ‘kansrijke aanvragen’, bijvoorbeeld van asielzoekers uit Syrië of Eritrea. Die willigen we in, maar dat geeft een vertekenend beeld van het Nederlandse beleid. EU-lidstaten met veel aanvragen van Oost-Europeanen die in de EU weinig kans maken op succes, lijken daardoor restrictiever dan ze in werkelijkheid zijn. De onderzoekers corrigeerden hun onderzoek voor deze verschillen tussen EU-landen, waarna bleek dat Nederland juist tot de strengste landen van Europa behoort.

‘Grens dicht voor gelukszoekers’, was de boodschap van toenmalig staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Klaas Dijkhoff in 2015. De procedure moest strenger: ‘Je hoeft maar “asiel” te roepen en je krijgt een bed en eten’, zei Dijkhoff. Uit de wens om echte asielzoekers uit oorlogsgebieden te scheiden van kansloze vreemdelingen werd ‘de lijst veilige landen’ geboren. Voor asielzoekers uit die landen geldt: snel erin, snel eruit. Ze krijgen maar één, in plaats van twee gehoren en moeten meer bewijs leveren dat ze echt gevaar lopen.

Nederland is zeker niet het enige land in Europa met zo’n lijst. Maar met 32 landen die ‘veilig’ zijn verklaard, hebben we veruit de langste lijst van de hele EU. Op afstand gevolgd door het Verenigd Koninkrijk (24) en Oostenrijk (20 landen).

Welk land als ‘veilig’ telt voor een EU-lidstaat is willekeurig. Zo vindt Nederland, samen met Slovenië, Oostenrijk en Hongarije dat Marokko in principe veilig is. Maar Oekraïne is alleen veilig als je het vraagt aan de regeringen van Nederland, Bulgarije, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk. En in de opvatting over de veiligheid van Jamaica en Trinidad en Tobago staat Nederland zelfs helemaal alleen.

Sinds 2016, toen het kabinet Marokko op de lijst van veilige landen plaatste, willigde de ind vijf procent van de Marokkaanse aanvragen in, zoals van lhbt’ers of demonstranten uit het Rifgebied. In omringende landen, waar Marokko níet op de lijst van veilige landen staat, krijgen Marokkanen veel vaker asiel. Italië willigde 25 procent in, Frankrijk 20 procent. In België, waar de staatssecretaris voor Asiel en Migratie in december 2017 expliciet stelde dat Marokko niet op de lijst thuishoort, kreeg 13 procent van de aanvragers asiel.

Voor Oekraïne zijn de verschillen tussen lidstaten nog extremer. Sinds 2016 gaf Portugal 86 procent van de aanvragers een vluchtelingenstatus, Italië 58 procent, Frankrijk 25 procent. Het Europese gemiddelde ligt op 21 procent. In Nederland kreeg van de asielzoekers uit Oekraïne, waar al ruim vijf jaar een burgeroorlog woedt, nog geen twee procent asiel. De kale cijfers laten er geen twijfel over bestaan: voor asielzoekers behoort Nederland tot de minst gastvrije landen van Europa.

Joel Schoneveld, directielid Asiel en Migratie bij de ind, reageert verbaasd als we hem de cijfers voorleggen. ‘Ik herken dit beeld niet. De asielzoekers die hier een aanvraag indienen hebben doorgaans niet voor vervolging te vrezen. En de meeste Oekraïners komen hier echt niet omdat ze vervolgd worden door hun regering.’ Hij beaamt wel dat de Europese verschillen vreemd zijn. ‘Dat is heel raar. Het zou interessant zijn te onderzoeken hoe dat kan.’

Heb je als IND’er eenmaal een asielzoeker voor je neus uit een écht onveilig land, dan moet je in de details duiken. De belangrijkste bron voor hoor- en beslisambtenaren als David zijn de zogenoemde ‘ambtsberichten’ van Buitenlandse Zaken, netjes opgestelde rapporten van vele tientallen pagina’s over de veiligheids- en mensenrechtensituatie van landen waar veel asielzoekers vandaan komen.

Een ambtsbericht is een samenvatting van vooral openbare bronnen over aanslagen, burgerdoden en politieke onrust. Het recentste ambtsbericht over Afghanistan bijvoorbeeld telt 662 noten met verwijzingen naar krantenartikelen en onderzoeksrapporten. Het ambtsbericht bespreekt verder de positie van kwetsbare groepen in het land, zoals vrouwen (‘Veel vrouwen in Afghanistan ervaren fysiek, seksueel en/of psychologisch geweld’), journalisten (‘17 journalisten en mediamedewerkers werden gedood in 2018’) of lhbt’ers (‘Homoseksualiteit is een taboe in Afghanistan’).

De informatie in het ambtsbericht is praktisch heilig. Dat komt doordat de ind ambtsberichten beschouwt als een ‘deskundigenbericht’. Een asielzoeker die iets verklaart dat daarmee strijdig is, moet met keihard bewijs komen. ‘ind-ambtenaren interpreteren het ambtsbericht soms erg rigide’, zegt asieladvocaat Maartje Terpstra. Met soms bizarre taferelen als gevolg. Ze vertelt over een cliënt die al tien jaar in Nederland is en een hoge functie vervult binnen het Soedanees Democratisch Forum (sdf). Dat is een partij die vanuit Nederland opereert als een soort koepelorganisatie voor andere oppositiegroepen. ‘Maar die oppositiegroepen staan genoemd in het ambtsbericht, en het sdf niet.’ Ze trekt een vuistdik dossier uit de kast, bladert en wijst: ‘Ik had gesteld dat anderen die voor de Umma-partij werken wél een verblijfsvergunning kregen. Dan zeggen ze: maar Umma wordt in het ambtsbericht genoemd als oppositiepartij, en de koepelorganisatie niet.’

De rechter stelde Terpstra en haar cliënt in het gelijk. De ind ging in beroep, maar kreeg de zaak terug van de Raad van State. ‘Voor de ind is het dan: we noemen het ambtsbericht en sdf staat daar niet in. Dus.’

Ook voor Afghanen strandt een asielaanvraag soms op een strikte uitleg van het ambtsbericht. ‘In het rapport over Afghanistan staat dat vrouwen altijd met een man over straat moeten’, vertelt Matty Verburg, beleidsmedewerker Migratie bij Amnesty International. Natuurlijk geldt dat niet voor alle vrouwen – sommigen komen uit een liberaler gezin. ‘Maar er zijn zaken waarin een vrouw verklaarde: “Ik was op dat moment alleen thuis, er werd aangeklopt en ik deed de deur open”, wat de ind niet geloofwaardig achtte.’

Ook de asielaanvraag van een man uit Kabul liep dit jaar stuk op het ambtsbericht. Hij stelde in Afghanistan gevaar te lopen vanwege zijn relatie met een vrouw. De twee zouden meermaals in het openbaar in een taxi zijn gestapt om elders in de stad restaurants te bezoeken. Ook zou de vrouw hem thuis hebben bezocht en zouden zij geslachtsgemeenschap hebben gehad. De ind vindt zijn verklaring over de praktische invulling van de relatie ‘bevreemdend’. Ze wijst het asielverzoek af, verwijzend naar het ambtsbericht. Want daarin staat dat het ‘een gewoonte is dat vrouwen – dus ook alleenstaande vrouwen – buitenshuis worden begeleid door een mannelijk familielid’. De Afghaan ging in beroep, maar de rechter stelde de ind in het gelijk. Die heeft ‘niet ten onrechte met verwijzing naar het algemeen ambtsbericht’ gesteld dat het ‘gezien de strikte religieuze en eercultuur onaannemelijk is’ dat de twee ‘op die manier hun levens op het spel zetten’.

Het is pijnlijk, zeggen ook een ind’ers. Soms kunnen mensen beter met een slap verhaal komen dat overeenkomt met het ambtsbericht, dan met een kloppend verhaal dat er te veel van afwijkt.

Provincie Leer en Mayendit, Zuid-Soedan, 2018. Mapath van vijftien (links) werd op zijn elfde lid van een oppositiegroep © Emin Ozmen / Magnum / HH
‘De redenering bij de immigratiedienst is niet: kunnen we iemand bescherming bieden? Maar: zijn we verplicht iemand toe te laten? Zo niet, dan kom je niet in aanmerking’

David start zijn computer op en opent zijn mail. Vandaag spreekt hij een Syrische man die met vrouw en kinderen naar Nederland is gevlucht. Ook zijn broer is meegekomen. De man vertelt dat ze in Syrië een eenvoudig bestaan leidden, maar dat de oorlog het te gevaarlijk maakte. Net als veel andere Syriërs zijn ze via Libië per boot naar Italië gereisd. De overtocht was huiveringwekkend, vertelt de man. De boot was overvol, er sloegen mensen overboord die verdronken in zee. Eenmaal op het Italiaanse vasteland stonden vrijwilligers klaar met warmtedekens. Hulporganisaties probeerden mensen op te vangen, maar de chaos was groot en de kampen overvol. Het is een duidelijk verhaal: David gaat inwilligen.

Maar dan komt er een mail binnen van een senior medewerker. De ind heeft een klikbrief ontvangen. Deze mensen zijn niet per boot naar Nederland gekomen. Het blijken Armeense Syriërs met een dubbel paspoort. Met hun Armeense paspoort zijn ze per vliegtuig vanuit Armenië naar Nederland gereisd, met hun Syrische paspoort vragen ze nu asiel aan. De verklikker had zelfs kopietjes van de paspoorten bijgevoegd. ‘Dan schrik je wel’, zegt David. ‘Het eerste dat door je heen gaat is: hoe vaak is dit al eerder gebeurd?’

David pauzeert het gehoor en overlegt met zijn collega die de vrouw van het gezin hoort. Ze confronteren het gezin meteen met de brief. ‘Ze probeerden het nog wel, maar er viel weinig te ontkennen. We weten niet wie de klikbrief stuurde, maar het was blijkbaar iemand die het hun niet gunde.’ Hij schrok, maar erg verbaasd is hij niet. ‘Zoveel mensen verdraaien de waarheid of vertellen ronduit leugens.’

Dat is de andere kant van het verhaal. Vragenlijsten van de ind worden doorgegeven tot aan Syrië en Libië, vertelt David. Sommige smokkelaars zijn doorgewinterde reisagenten die asielzoekers tot in de puntjes voorbereiden. ‘Ze krijgen tijdens hun vlucht brochures in de hand gedrukt met informatie over de vragen die ze in Nederland zullen krijgen. Dat merk je in de hoorkamer: dan lepelen ze al op wat de munteenheid is, wie de president is en hoe een briefje van zoveel eruitziet nog voor ik een vraag heb gesteld.’ En als de ind besluit dat Syrische dienstweigeraars gegarandeerd een status krijgen, vertellen opvallend veel binnenkomende Syriërs dat ze het leger niet in wilden.

Dat de individuele IND’er zich hiertegen wapent met argwaan, is niet vreemd. En die argwaan wordt ook beloond. Een ind-ambtenaar doet zijn werk goed als hij ontdekt dat iets niet klopt, concludeert jurist Ralph Severijns die dit najaar promoveerde op hoe de ind geloofwaardigheid beoordeelt. Hij schoof daarvoor aan bij gehoren en interviewde 36 ind’ers. ‘Er is niemand die je complimenten geeft als je zegt: deze verklaring is helemaal goed’, zegt hij. ‘Er zit iets in het systeem waardoor men in beginsel erop gericht is tegenstrijdigheden te zoeken, in plaats van iemand open te benaderen om te kijken of die de waarheid vertelt.’

David herkent dat van de werkvloer: ‘Ze zeggen dat je wel kritisch moet blijven, maar wat ze bedoelen is: jouw toelating had ook een afwijzing kunnen zijn. En een afwijzing staat beter. Dat is gek, maar je krijgt er meer pluspunten voor. De cultuur was…’ – hij geeft zichzelf een schouderklopje – ‘… als je afwijzing standhield bij de rechtbank.’

Severijns legt een verband tussen de levenservaring van ind-medewerkers en de sterkere neiging tot afwijzing. ‘Als nieuwe medewerker is het moeilijk te weten wanneer je je werk goed doet, waardoor je sterk gericht raakt op mogelijke tegenstrijdigheden.’ Onervarenheid speelt binnen de ind een grote rol: het personeelsverloop in de organisatie is groot en een aanzienlijk deel werkt er via een detacheringsbureau. ‘Je verwacht misschien dat jonge mensen goedgeloviger zijn, verhalen zielig vinden, welwillend luisteren en denken: goh, wat verschrikkelijk. En dan gaandeweg cynischer worden’, zegt Severijns. ‘Maar dat is vaak niet het geval.’ Juist onervaren mensen zoeken houvast in het strikt opvolgen van de werkinstructies. ‘Ze richten zich vooral op de risico’s waar al in het ambtsbericht of het landenbeleid naar wordt verwezen. Daarmee is het voor een asielzoeker met een uitzonderlijk verhaal heel moeilijk zijn asielrelaas aannemelijk te maken.’

Severijns hoorde het ook terug van asieladvocaten: als er weer veel nieuwe uitzendkrachten zijn aangenomen om de achterstanden weg te werken bij de ind, zie je dat terug in de kwaliteit van de gehoren. Een jongen die in de instroom van 2015 bij de ind kwam werken, vertelde hoe hij werd opgeleid: ‘Op dag één heb ik meegekeken met hoe iemand het gehoor deed. Op dag twee kwam iemand anders kijken hoe ik het deed.’ Zo’n korte inwerkperiode is een uitzondering, zegt Severijns, ‘maar het laat zien hoe de organisatie onder druk staat om door te gaan.’

Ex-IND’er Marjolijn Wannet probeert al jaren iets te veranderen aan de cultuur van argwaan in het horen van asielzoekers. Ze geeft advies in asielprocedures waar cultuurverschillen tot misverstanden leiden. Enkele jaren geleden zat ze op de Nederlandse ambassade in Ethiopië als vrijwilliger bij de gehoren van Somaliërs die hopen op een nareis-verblijfsvergunning naar Nederland te kunnen reizen. Die werden consequent afgewezen. ‘Er ging zo veel mis in de communicatie’, vertelt ze in haar woonkamer in Arnhem. ‘Iemand vertelde dat zijn moeder tomaten verkocht. Later bleken dat citroenen te zijn. Dat lijkt een tegenstrijdige verklaring, maar het bleek een taalkundig misverstand. Het Somalische woord voor tomaten dat hij gebruikte, is een soort containerbegrip voor vruchten waar citroenen ook onder vallen.’

Wannet legt uit hoe cultuur bepaalt hoe we vragen stellen en antwoorden geven. Het kan soms misgaan op details. ‘In Nederland verwachten we dat iemand volledig verklaart. Maar een Somaliër die het meubilair in zijn woonkamer moest beschrijven, antwoordt: “een tafel”. Hij zegt niet dat er ook stoelen stonden. Na afloop zei hij: “als ik zeg dat er een tafel staat, dan begrijpt hij toch zelf ook wel dat daar stoelen bij horen?” In andere culturen is het soms onbeleefd om alles helemaal voor te kauwen.’

In de zomer van vorig jaar ontstond veel ophef over de geplande uitzetting van de Armeense tieners Lili en Howick. Er waren demonstraties tegen hun uitzetting, op het Jeugdjournaal vertelden de kinderen hoe het is om in voortdurende onzekerheid te leven. Op de valreep maakte toenmalig staatssecretaris Mark Harbers gebruik van zijn discretionaire bevoegdheid om een uitzondering te maken; de kinderen mochten toch blijven.

Kort daarop wordt de discretionaire bevoegdheid afgeschaft. Het is een uitruil tussen regeringspartijen die ternauwernood een kabinetscrisis voorkwam. Nederland neemt voortaan 250 oorlogsvluchtelingen minder op dan afgesproken, het kinderpardon werd na een eenmalige versoepeling afgeschaft en in plaats van de discretionaire bevoegdheid kwam er een ‘schrijnendheidstoets’ die de ind zelf voortaan moest uitvoeren. Een asielzoeker moet daarvoor zelf pijnlijke omstandigheden aandragen die losstaan van het asielverzoek, op basis waarvan hij alsnog een verblijfsvergunning kan krijgen. Dat moet dan gebeuren aan het begin van de procedure.

Een expert van de immigratiedienst zet er vraagtekens bij. De ‘schrijnendheid’ ontstaat vaak juist later in het proces in Nederland, in plaats van aan het begin van de procedure. Niet voor niets werd de discretionaire bevoegdheid vaak gebruikt voor in Nederland ‘gewortelde kinderen’ die hier al jarenlang woonden. Die komen met de nieuwe maatregel dus niet meer voor verblijf in aanmerking. Sinds de invoering van de schrijnendheidstoets in mei dit jaar, heeft deze dan ook nog nauwelijks tot verblijfsvergunningen geleid – slechts één keer, zo schreef de staatssecretaris half november aan de Kamer. Met het afschaffen van de nooduitgang is het laatste ventiel verdwenen uit het asielsysteem.

Afgelopen week kondigde het kabinet een nieuwe maatregel aan die de duimschroeven verder aandraait. Asielzoekers krijgen straks niet langer vanaf het begin van hun asielprocedure bijstand van een advocaat, maar slechts als de ind het verzoek in eerste instantie heeft afgewezen.

Bovendien weigert het kabinet te leren van fouten. Asielzoekers die zijn uitgeprocedeerd, lopen geen gevaar en kunnen veilig terug, is het idee. Hoe het hun feitelijk na uitzetting vergaat, wordt daarom niet gecontroleerd – dat zou immers niet nodig zijn. ‘Voor Justitie is dat een no go’, zegt Annemarie Busser, senior beleidsmedewerker migratie bij Amnesty International. Amnesty deed onderzoek naar uitgezette asielzoekers die in Soedan het risico liepen op arrestaties en martelingen. Het rapport, met bewijsmateriaal uit medische dossiers, werd door staatssecretaris Harbers van tafel geschoven. Monitoring maakt geen onderdeel uit van ons terugkeerbeleid, schreef hij. ‘Vreemdelingen die uit Nederland terugkeren naar hun land van herkomst, hebben immers een zorgvuldige procedure doorlopen waarin mogelijke risico’s en de veiligheidssituatie bij terugkeer zijn beoordeeld.’ Zo werkt ambtelijke logica: de procedure is zorgvuldig, dus afgewezen asielzoekers lopen geen gevaar, wat we niet hoeven te checken omdat de procedure zorgvuldig is.

‘De vraag is of je dat als overheid allemaal moet gaan checken’, zegt Joel Schoneveld, directielid Asiel en Bescherming bij de ind. ‘Is wat iemand verteld heeft reden om voor vervolging te vrezen? Dat is wat we toetsen. Het proces daarna is niet te controleren. Dat kun je bijna niet van de Nederlandse overheid verwachten.’ Bovendien: ‘Hoe ga je dat doen? Je kunt niet met iemand mee het land in om hem of haar te volgen.’

De immigratiedienst staat onder enorme druk, benadrukt Schoneveld. ‘Mijn directie is vorig jaar met tweehonderd fte gegroeid, net als dit jaar, en volgend jaar gaat dat opnieuw gebeuren. We werken hard om mensen op te leiden en in te werken. Hoor- en beslismedewerkers werken al hard, ze hebben moeilijk werk. En dan moeten onze beste medewerkers ook nog de nieuwe mensen opleiden.’

Dat die organisatiedruk een streng systeem in de hand werkt, ziet hij niet. ‘Ik denk dat wij een restrictief beleid voeren, maar dat doen meer landen – Oostenrijk en Noorwegen zijn ook restrictief. De basis van de wet is dat je iemand het voordeel van de twijfel moet gunnen. Zaken worden afgewezen omdat er dingen zijn die niet kloppen in het verhaal, of omdat er aanwijzingen zijn dat het niet klopt.’ Wetenschapper Severijns ziet het iets anders. ‘De redenering is niet: kunnen we iemand bescherming bieden? Maar: zijn we verplicht iemand toe te laten? Zo niet, dan kom je niet in aanmerking.’

David gaf zichzelf een kwartiertje om terug te kijken op zijn werk, nooit langer, en alleen in de trein op weg naar huis. ‘Als je die verhalen ook thuis gaat overdenken – dat is niet goed.’ Honderden interviews moeten het zijn geweest, maar over geen ervan sprak hij thuis. ‘Ik probeerde mijn werk academisch te benaderen, hoewel je oordeel uiteindelijk ook wordt gevormd door het gevoel van de dag. Een collega zou voor hetzelfde geval een andere beslissing kunnen nemen’, vertelt hij in een café in het oosten van het land. ‘Het is een zware taak. Ook al probeer je rationeel te oordelen, bij een afwijzing vernietig je uiteindelijk wel iemands toekomst-plannen.’

Hij ging uiteindelijk weg bij de ind. ‘Ik kwam in conflict met mezelf. Het werk ging tegen mijn natuur in. Mijn houding werd: ik geloof er helemaal niets van. Maar als je op tv ziet wat er allemaal gebeurt, wat voor reis mensen maken, wat het met hen doet… Het voelde niet goed om dan zo te wantrouwen.’

Deze publicatie is tot stand gekomen met steun van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten

Voor dit onderzoek spraken de auteurs met meer dan twintig betrokkenen, zoals (ex-)IND’ers, medewerkers van ngo’s, asieladvocaten en wetenschappers. Alleen de naam van David is op zijn verzoek gefingeerd – zijn echte naam en achternaam zijn bekend bij de redactie van De Groene Amsterdammer. De inwilligingspercentages zijn berekend als het aantal positieve beslissingen op eerste asielaanvragen gedeeld door het totaal aantal beslissingen op eerste asielaanvragen. De data zijn afkomstig van EuroStat, het statistisch bureau van de EU. Vanwege mogelijke registratieverschillen tussen lidstaten is er discussie over de betrouwbaarheid van de gegevens. Cijfers verzameld door de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR laten hetzelfde patroon zien en bevestigen onze bevindingen. Op platform-investico.nl staat een versie van dit artikel met de volledige bronvermelding.