‘8 KTD’ klinkt nog het meest als een designer drug die binnenkort op de opiumlijst staat. Dat is het niet: het is de werkgever van zo ongeveer alle ambtenaren van de Friese gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen. Door het ambtelijke apparaat te delen wisten ze een volledige fusie te voorkomen. En die aparte naam is bewust gekozen, het mocht vooral niet te veel klinken als een nieuwe gemeente.

Toen de samenwerking werd opgericht heette die nog ‘De Wâlden’. ‘Het briefpapier was al besteld’, vertelt Doeke Fokkema, oud-wethouder van Tytsjerksteradiel. ‘Maar de burger raakte door die naam in verwarring. Omdat de meerderheid van de bevolking tegen een fusiegemeente is, mocht de naam dat ook niet suggereren.’ Nu is het zo geregeld dat 8ktd volledig onzichtbaar is voor de gemiddelde inwoner. Brieven die 8ktd verstuurt hebben het logo van de betreffende gemeente, en als je opbelt krijg je eerst iemand aan de telefoon die je welkom heet bij je eigen gemeente, voordat je wordt doorverbonden naar de ambtenaren van het gezamenlijke apparaat.

Sjon Stellinga, pvda-raadslid voor Achtkarspelen, snapt de weerstand tegen een fusie wel: ‘De huidige gemeentegrenzen zijn eeuwenoud.’ Bovendien bestaat er een cultuurverschil tussen het ‘vrijblijvende Achtkarspelen’ en het ‘plechtige Tytsjerksteradiel’, zoals de Leeuwarder Courant ze omschrijft. ‘Simpel gezegd’, zegt Stellinga, ‘in Tytsjerksteradiel woont de kak.’ Dat zorgt voor andere opvattingen over bijvoorbeeld armoedebeleid dan in Achtkarspelen, waar de meesten ‘in de bouw of in staal’ zitten. ‘8ktd is een draconisch construct’, zegt Stellinga. ‘Een soort tussen-construct. Fuseren, ja of nee, we willen dat allebei niet hardop zeggen.’

Dat ‘tussen-construct’ geeft al drie jaar op rij veel meer uit dan oorspronkelijk begroot, gemiddeld bijna dertig procent. Hetzelfde geldt voor andere samenwerkingsverbanden waar Achtkarspelen bij aangesloten is – ook de Friese veiligheidsregio en de omgevingsdienst gaan de afgelopen jaren structureel over hun begroting heen. Samen gaven ze van 2018 tot 2020 ruim 56 miljoen euro meer uit dan verwacht.

‘Eerst moet híer weer meer bij, dan dáár weer. En we zijn al een gemeente die het financieel niet heel breed heeft’, zegt Lydeke Zandbergen, cda-raadslid van Achtkarspelen. Ook raadslid Stellinga ergert zich aan de extra uitgaven: ‘Dan kijkt men boos naar de wethouder, maar die kan weinig doen.’

In de laatste vijftien jaar zijn Nederlandse gemeenten steeds vaker met elkaar gaan samenwerken. Een volledig overzicht is er niet, maar een recente studie van onderzoeksbureau Kwink vond ruim 1200 regionale samenwerkingsverbanden in heel Nederland. Voor een deel zijn het informele overleggen tussen wethouders, bijvoorbeeld over de plaatselijke bibliotheek of het uitwisselen van boa’s. Ongeveer een derde is dat niet. Dat zijn zelfstandige organisaties, met een eigen bestuur en miljoenen op de begroting. De veiligheidsregio’s, ggd‘en en omgevingsdienst zijn bekende voorbeelden; andere, zoals 8ktd, blijven voor de meeste inwoners onzichtbaar.

In 2005 gaven gemeenten 1,8 miljard euro uit aan zulke samenwerkingsverbanden, in 2013 was dat opgelopen tot acht miljard euro. Inmiddels schat het Centraal Bureau voor de Statistiek de totale uitgaven op ruim twaalf miljard euro. Gemeenten besteden gemiddeld een kwart van hun budget aan deze samenwerkingsverbanden. De belangrijkste reden om steeds meer taken samen te organiseren, is efficiëntie en bezuiniging; samenwerken zou de uitvoering van gemeentelijke taken beter en goedkoper maken.

Maar de samenwerkingsverbanden geven structureel meer uit dan oorspronkelijk begroot, berekende platform voor onderzoeksjournalistiek Investico voor De Groene Amsterdammer, Trouw, de Gelderlander en De Stentor. Het is het eerste financiële overzicht van deze bestuurslaag. Elk jaar gaat ruim tweederde van de organisaties over het budget heen, gemiddeld met ruim elf procent, blijkt uit onze inventarisatie. De coronapandemie heeft daar natuurlijk aan bijgedragen, hoewel die invloed beperkt is. In 2019, het jaar vóór corona, was de overschrijding bijna even groot. De problemen zijn bovendien structureel. De helft van de regelingen overschreed het oorspronkelijke budget drie jaar op rij. Gemeenteraden worden hierdoor elk jaar geconfronteerd met honderden miljoenen aan onverwachte uitgaven.

De democratische controle op de woekerende organisaties is ondertussen ondermaats. Raadsleden weten nauwelijks welke keuzes die samenwerkingsverbanden maken en klagen al jaren over de gebrekkige zeggenschap. Bovendien zijn de extra kosten voor betrokken overheden formeel een ‘verplichte uitgave’ waardoor gemeenteraden die alleen maar kunnen accepteren. Bijna tachtig procent van de gemeenten verwacht dit jaar een financieel tekort. De ‘gemeenschappelijke regelingen’ vormen langzamerhand een soort schaduwoverheid. Naast gemeenten, provincies en waterschappen is het de vierde decentrale overheid met eigen besturen en budgetten. Maar het is de enige waar je niet op stemt.

In the heart of the Dutch Delta, you find… the Drecht Cities.’ Van het aantrekken van buitenlandse investeerders tot het verzamelen van afval; de drechtsteden Dordrecht, Zwijndrecht, Papendrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Sliedrecht, Alblasserdam en Hardinxveld-Giessendam werken samen op verschillende vlakken. Hun gemeenschappelijke regeling ‘de Drechtsteden’ werd gezien als hét schoolvoorbeeld toen gemeenteraadsleden in 2004 een formele en controlerende rol kregen. Dat was uniek. Elke fractie van de gemeenteraadsleden van de zeven gemeenten mocht een vertegenwoordiger sturen, die vervolgens toezicht hield op het samenwerkingsverband. Volgens toenmalig burgemeester Ronald Bandell van Dordrecht was deze controle hard nodig. ‘Er is in de streek en in het land heel veel wantrouwen tegenover de overheid. Dat vertrouwen moeten we verdienen.’

Maar bijna twintig jaar later is ‘de Drechtsteden’ een van de koplopers wat betreft budgetoverschrijdingen. De continue meerkosten zijn de gemeenteraden te veel geworden. Sinds dit jaar is de Drechtsteden opgeheven en het bestuur ontmanteld. Daarmee zijn de problemen nog niet opgelost. Alleen Dordrecht zit al in zeven ándere geregistreerde gemeenschappelijke regelingen, waarvan de meeste ieder jaar meer uitgaven dan oorspronkelijk begroot. De meerkosten bedragen minstens 180 miljoen euro, blijkt uit onze analyse.

Formeel gaan regelingen bijna nooit over budget, omdat ze een nieuwe begroting maken zodra de kosten oplopen. Gemeenten moeten in zo’n geval bijleggen

Oplopende kosten, ontevreden raadsleden en uiteindelijk de ontmanteling, daarin zijn de Drechtsteden niet uniek. Empatec, de organisatie die voor vier Friese gemeenten de sociale werkvoorziening regelt, gaat bijvoorbeeld al jaren over budget. Uitstappen of opheffen, was vorige maand het voorstel van de gemeenteraad van Súdwest-Fryslân. Ook de lokale kredietbank in Drenthe, die burgers van drie gemeenten schuldhulp aanbiedt, kampt al jaren met onverwachte kosten. Afgelopen maand werd besloten dit samenwerkingsverband op te heffen.

Niemand blijkt te weten of deze budgetoverschrijdingen structureel zijn. De uitgaven van gemeenschappelijke regelingen worden – anders dan die van gemeenten of provincies – niet centraal bijgehouden. Het Centraal Bureau voor de Statistiek verzamelt wel alle jaarverslagen, maar publiceert die niet en wil die ook niet met ons delen. Veel regelingen hebben geen eigen website, laat staan dat ze daar hun stukken op publiceren. Ook de vergaderstukken van de betrokken gemeenteraden bieden geen oplossing. Bijna iedere gemeente heeft een eigen systeem voor raadsinformatie, het ene nog moeilijker te doorgronden dan het andere.

Dus zat er maar één ding op: we stuurden een mail naar alle samenwerkingsverbanden met een eigen begroting en ten minste één gemeente als lid. Van de bijna driehonderdvijftig organisaties stuurde bijna zestig procent de gevraagde verslagen op. Uit ruim twaalfhonderd documenten noteerden we begrote én werkelijke uitgaven van de afgelopen drie jaar. We vergeleken de werkelijke uitgaven met de eerste begroting, zoals die in het voorjaar aan de raad is voorgelegd. Het resultaat is het meest complete financiële beeld van deze bestuurslaag tot nu toe. Gemeenschappelijke regelingen geven jaarlijks zo’n twaalf miljard euro uit, onze analyse gaat over acht miljard daarvan. Voor het eerst is het knagende gevoel van raadsleden door cijfers bevestigd: gemeenschappelijke regelingen blijven zelden binnen het oorspronkelijke budget.

Ruim twee derde van de door ons onderzochte regelingen overschrijdt het budget, bijna de helft deed dat zelfs drie jaar op rij. Bestuurskundige Johan de Kruijf, die aan de Radboud Universiteit onderzoek doet naar de financiën van regionaal bestuur, kijkt met verbazing naar onze cijfers. Dat de overschrijdingen gemiddeld elf procent zijn, is meer dan hij had verwacht. ‘Het is veel meer dan de inflatie bijvoorbeeld. Bij zo’n overschrijding van meer dan tien procent is er echt iets aan de hand.’

Voor een deel zijn de oorzaken natuurlijk bekend. Veel zorgtaken die in 2015 werden gedecentraliseerd zijn door gemeenten in samenwerkingsverbanden ondergebracht en kosten structureel meer dan voorspeld. Daarnaast maakten de ggd’en in corona-jaar 2020 uiteraard hoge onverwachte kosten. Maar dat jaar hebben nummer één en twee op de lijst van overschrijdende samenwerkingsverbanden niets met zorg te maken. Ook Vervoerregio Amsterdam maakte flink meer kosten dan verwacht door lege trams en bussen vanwege corona. De regeling spant dat jaar de kroon met ruim honderd miljoen euro extra uitgaven, dat is een vijfde meer dan begroot. Het rijk sprong bij om die kosten op te vangen. De Drechtsteden volgt met een overschrijding van ongeveer veertig miljoen euro, bijna twaalf procent van het oorspronkelijke budget.

De overschrijdingen zijn niet tot één type regeling beperkt. Uit onze inventarisatie blijkt dat de onverwachte kosten net zo goed voorkomen bij veiligheidsregio’s als bij sociale werkvoorzieningen. De meerkosten raken de grote gemeenten in de Randstad, maar drukken net zo goed op de begroting van kleine plattelandsgemeenten.

De extra kosten over drie jaar bedragen ruim 1,8 miljard euro. Het is een bedrag dat tot nu toe onder de radar is gebleven omdat uitgaven niet centraal worden geregistreerd. Bovendien gaan regelingen formeel bijna nooit over budget, omdat ze een nieuwe begroting maken zodra de kosten oplopen. Gemeenten moeten in zo’n geval bijleggen, in sommige gevallen doet het rijk, de provincie of het waterschap dat. Aan het eind van het jaar zijn hierdoor formeel geen rode cijfers. Gemeenteraadsleden verliezen het overzicht omdat de begrotingswijzigingen elkaar blijven opvolgen, en de oorspronkelijke begroting niet altijd achteraf in het jaarverslag wordt opgenomen. Zo kan het ten onrechte lijken alsof er geld overblijft, terwijl het tegenovergestelde waar is.

‘Formeel geen overschrijding’

De gemeenschappelijke regelingen die in dit artikel aan bod komen, zijn om een reactie gevraagd. Verschillende regelingen benadrukken dat de overschrijdingen berekend zijn ten opzichte van de primaire begroting, zoals die in het voorjaar aan de gemeenteraad wordt voorgelegd. Wanneer de kosten oplopen, wordt dit met een begrotingswijziging opgelost waardoor er volgens deze regelingen formeel geen overschrijding is. Dat Investico de uitgaven met de eerste begroting vergelijkt is logisch, zegt bestuurskundige Johan de Kruijf: ‘Over de begrotingswijzigingen die daarop volgen heeft de raad in de praktijk weinig te zeggen.’

Samen staan we sterk, moeten de vier grote steden hebben gedacht toen ze in 2007 samen software gingen ontwerpen voor hun sociale diensten. Amsterdam, Rotterdam en Utrecht hadden een nieuw ict-systeem nodig voor het aanvragen en afhandelen van uitkeringen, en toevallig was de gemeente Den Haag al iets aan het ontwikkelen. De naam van het samenwerkingsproject weerspiegelde de hoop waarmee de steden begonnen: Wigo4it.

Maar wat een lucratieve en stevige samenwerking van de grootste Nederlandse steden had moeten worden, is bijna vijftien jaar later grotendeels ontmanteld. De software werd veel te laat geleverd. ‘Het was niet te doen’, zegt Tom van Noort, die tussen 2010 en 2015 als algemeen directeur verantwoordelijk was voor het samenwerkingsverband, maar klem zat tussen de zeer uiteenlopende eisen van de vier steden. ‘Rotterdam vond bijvoorbeeld dat we in de software moeten inzetten op handhaving. Amsterdam wilde juist de toegang tot armoedevoorzieningen makkelijker maken. Dat kan dus niet allebei. Er werd geen gezamenlijke koers gekozen, dan krijg je veel praten en weinig resultaat.’ De betrokken topambtenaren dachten volgens Van Noort vooral aan wat hun eigen gemeente voor ogen had. ‘Voorop staat: ik wil de wethouder dienen maar die zit er niet voor de lange termijn. Dat zorgt voor opportunisme en cover your ass.’ Van Noort: ‘Het gaat nooit werken als je met elkaar niet de koers bepaalt.’

Wigo4it liep tegen een probleem aan dat veel samenwerkingsverbanden opbreekt: politieke beslissingen moeten op het gemeentehuis worden genomen, niet op regionaal niveau. Zelfs bij een onderwerp als ict blijven de politieke wensen leidend, zegt Van Noort.

‘Voorop staat: ik wil de wethouder dienen maar die zit er niet voor de lange termijn. Dat zorgt voor opportunisme en cover your ass’

Hoogleraar economie van decentrale overheden Maarten Allers ziet vaker dat ‘technische’ onderwerpen, zoals ict of belastinginning, in een samenwerkingsverband worden belegd. ‘Het komt een gemeentebestuur soms ook wel goed uit omdat het daarmee in feite wordt gedepolitiseerd’, zegt hij. ‘Terwijl je je kunt afvragen of deze onderwerpen nou echt apolitiek zijn. Zelfs bij het innen van belasting moet je afspreken: hoe hard ga je achter niet-betaalde rekeningen aan? Hoe makkelijk maak je het om kwijtschelding aan te vragen? Dat zijn politieke vragen.’ Volgens Allers is het uitbesteden van politieke keuzes een van de oorzaken van de budgetoverschrijdingen. ‘Als niemand een keuze maakt, doen ze alles en komt het terug in de vorm van een begrotingsoverschrijding.’

‘Vanuit democratisch oogpunt is het nog gevaarlijker als de samenwerkingsverbanden die keuzes wél zelf maken’, zegt Klaartje Peters, directeur van de rekenkamer van Beuningen en bijzonder hoogleraar lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit van Maastricht. ‘Dan bepalen niet-verkozen ambtenaren namelijk zelf wat belangrijk is.’ Peters deed met meerdere rekenkamers onderzoek naar Veilig Thuis, het meldpunt voor huiselijk geweld in Gelderland-Zuid, en zag hoe een samenwerkingsverband de fout in kan gaan en zelfs kwetsbare burgers kan schaden.

Het meldpunt voor huiselijk geweld en kindermishandeling van zeventien gemeenten loopt al vanaf de oprichting in 2015 stroef. Er komen veel meer meldingen dan verwacht, het werk stapelt zich op en slachtoffers moeten soms maanden wachten op hulp. Van de zaken die wél worden behandeld hebben medewerkers niet altijd een goed beeld van de veiligheid omdat ze te veel werk hebben. Alleen niemand informeert de raden, en die vragen er ook niet naar. Als gemeenteraadsleden eenmaal van de problemen horen, zijn ze gedwongen om geld bij te leggen; ruim 400.000 euro. Daarmee zouden de problemen zijn opgelost. Maar na een anonieme tip komt de inspectie begin 2016 onaangekondigd langs, neemt administratie in beslag en ontdekt dat problemen verborgen worden gehouden. De wachtlijsten waren niet verdwenen, ze zijn zelfs ‘significant’ toegenomen: honderden zaken liggen op de plank. De inspectie waarschuwt dat ‘kinderen en kwetsbare volwassenen forse risico’s’ lopen. De aangesloten gemeenten draaien op voor de kosten, het budget is inmiddels verdubbeld tot vier miljoen euro.

Het meldpunt was niet langer een overheid-op-afstand maar een eigen politiek orgaan. Informatie werd achtergehouden en de inspectie werd om de tuin geleid. ‘Je ziet dat zo’n organisatie bij problemen de deuren sluit en zelf de tent gaat runnen’, zegt Peters over de gang van zaken. Volgens haar hebben betrokken gemeenteraden vaak een beperkt zicht op wat er gebeurt binnen een samenwerkingsverband, niet alleen bij Veilig Thuis. ‘De informatievoorziening is echt beroerd. Van de jaarstukken valt vaak geen soep te maken. Als je dan wil terugzoeken of het geld goed besteed is, kom je daar niet achter.’

Het enige waar raadsleden vaak wél zicht op hebben, is de eindeloze stroom begrotingswijzigingen. Een derde van alle raadsleden vindt dat gemeenschappelijke regelingen een te groot beslag leggen op hun budget, bleek afgelopen jaar uit een enquête van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. Dat is een sterke toename sinds de vorige enquête vijf jaar terug. Peters begrijpt de frustratie. ‘Budgetrecht is natuurlijk een heel groot recht. Dat jij als raad bepaalt waar je geld aan uitgeeft, dat is de kern van de democratie.’

Bij gemeenschappelijke regelingen beslissen raadsleden niet over begrotingswijzigingen, ze mogen slechts een zienswijze indienen, een formele reactie waar het bestuur niets mee hoeft te doen. Het probleem versterkt zich volgens Peters omdat regelingen de begroting bewust laag inzetten. ‘Ze durven niet tegen de raden te zeggen dat er gewoon twee miljoen bij moet.’

‘Gemeenteraden mogen hier best iets van vinden’, schreef de Raad voor het Openbaar Bestuur in 2019 over begrotingswijzigingen. ‘Maar moeten daarna wel tekenen bij het kruisje.’ Kan een gemeente dan helemaal niks doen als ze ontevreden is? Het enige wat overblijft is de ‘nucleaire optie’, zoals het adviesorgaan het vertrek uit een samenwerkingsverband omschrijft, ‘met alle complicaties van dien’.

Dat merkten ze in Zutphen. De gemeente wilde stoppen met samenwerkingsverband De Delta, een sociale werkvoorziening van vijf Gelderse gemeenten. Maar dat bleek een dure onderneming. De gemeente moest zichzelf voor ruim twee miljoen euro ‘uitkopen’.

Met de toegenomen decentralisering hebben gemeenten steeds meer taken gekregen die simpelweg te groot voor ze zijn. In een poging deze het hoofd te bieden, zijn gemeenten samen opgetrokken waarmee ze een schaduwoverheid hebben gecreëerd.

Burgers stemmen niet op deze bestuurslaag, en zelfs de gekozen gemeenteraadsleden hebben er amper invloed op. Of zoals de Raad van het Openbaar bestuur schreef: ‘Kennelijk willen we heel graag dingen doen op precies díe schaal waarop Thorbecke geen bestuurslaag had bedacht.’

Achtkarspelen maakt zich ondertussen klaar voor de gemeenteraadsverkiezingen volgende week. Enkele partijen durven het uitdijende 8ktd ter discussie te stellen en zinspelen toch op fusie met Tytsjerksteradiel. Niemand denkt dat de gemeente weer baas kan worden over eigen ambtenaren. Ze weten bovendien hoe pijnlijk een scheiding kan zijn. Drie jaar geleden wilde Achtkarspelen – na onvrede over oplopende kosten – uit Caparis stappen, de sociale werkvoorziening die zij met zeven gemeenten deelde. Maar daarvoor moest een meerderheid van de gemeenten akkoord gaan met hun vertrek. ‘Dus moesten we flink betalen voor gemaakte investeringen en efficiëntieverlies’, zegt pvda-raadslid Sjon Stellinga. ‘Anders lieten ze ons er gewoon niet uit.’

De voltallige gemeenteraad nam twee jaar geleden zelfs een motie aan waarin het college werd opgeroepen om de overschrijdingen van gemeenschappelijke regelingen niet langer te accepteren. ‘We wilden niet dat het zomaar een automatisme werd’, zegt cda-raadslid Lydeke Zandbergen. Maar, zo geeft ze toe: ‘Als er een verhoging komt, zullen we die als raad toch moeten accepteren.’ Stellinga betwijfelt of er überhaupt een regeling is die sindsdien minder is gaan uitgeven. Het schort volgens hem aan controle op gemeenschappelijke regelingen. ‘Wildgroei is wel heel makkelijk, als je monopolist bent, geen toezichthouders hebt en de gemeenten per definitie een soort pinautomaat zijn.’