In Nederland zijn de lijnen tussen de juridische wereld en de politiek van oudsher comfortabel kort. Al te wilde wetsvoorstellen worden meestal tijdig aangepast of verdwijnen na stevige kritiek van juridische zijde. Maar bij de antiterrorismewetten liep dat anders. Na 9/11 en de ravage in de centra van Madrid en Londen was de politieke wil om terrorisme te voorkomen zo groot dat wetenschappers en praktijkjuristen vrijwel vergeefs in het geweer kwamen tegen vage begrippen en onduidelijke grenzen in de nieuwe wetgeving, blijkt uit het proefschrift van Maartje van der Woude, Wetgeving in de Veiligheidscultuur uit 2010.
Het gevolg is dat de verheldering gaandeweg moet komen, zoals nu in de strafzaken tegen mogelijke jihadisten. Concreet betekent dit dat de jonge wetgeving een juridische proeftuin is, waarin het van de keuzes van het Openbaar Ministerie afhangt wie worden vervolgd en op basis van welke strafbepaling(en). Waar de wetgever begrijpelijk genoeg terrorisme wil voorkomen, is dit in de sfeer van de strafwet alleen mogelijk door een plaats in te ruimen voor plannen en intenties. Zo wordt dreigende uitreis naar Syrië vervolgd, evenals het geld inzamelen ten behoeve van een strijdend familielid. Nog maar weinig Syrië-gangers zijn berecht, maar de berichten zijn dat het aantal snel zal toenemen. ‘Er zijn nu ruim 45 onderzoeken met ongeveer zeventig verdachten’, aldus de coördinerend officier van justitie Ferry van Veghel in december 2014 in Opportuun, een uitgave van het Openbaar Ministerie.
In welke positie brengt dit de rechters? Zij moeten toetsen aan te vage wetgeving, in grijs gebied zoeken naar begrenzing. Wat is dan meer richtinggevend: veiligheid of rechtsbescherming? Niet onbelangrijk zijn wat dit betreft observaties van binnenuit dat de strafrechter last zou hebben van een minder sterk zelfbeeld. Vlak voor zijn toetreding tot de Hoge Raad schreef Ybo Buruma dit toe aan de verandering van het strafrechtelijk bedrijf in een dienstverlenende organisatie, waarin termen als ‘outputcijfers’ en ‘klantvriendelijkheid’ vaker worden gehoord dan ‘zedelijke instelling’ of ‘rechtsbescherming’.
Die nieuwe bedrijfscultuur bracht een cultuuromslag te weeg: in de jaren zeventig en tachtig zag de strafrechter zichzelf nog vanzelfsprekend als kritische, autonome expert voor wie fundamentele beginselen en rechten richtinggevend waren. Maar de rechter als dienstverlener vindt het ‘moeilijk om die hoge waarden in stelling te brengen’, aldus Buruma in Geen blad voor de mond: Strafrechtspraak in Nederland (2011). Hij signaleerde – niet als enige – bij strafrechters een ‘tanend vertrouwen in hun eigen vrijheid om te beslissen en in hun vermogen om echt iets uit te maken’.
Maar in vonnissen over jihadisme tonen strafrechters zich soms verrassend autonoom, en dat maakt inderdaad een verschil. De overtuigingskracht van twee vrijspraken klonk door in heel wat berichtgeving: hier werd de rechtsstaat verdedigd.
Het zal er intussen pas echt om gaan spannen wanneer dreiging van terreur zich verwerkelijkt in een terreurdaad. Zal dan het strafrechtelijk bouwsel opgewassen zijn tegen de druk die zulke processen opleggen?
In het najaar van 2013 verschenen voor het eerst jonge Syrië-gangers voor een rechtbank, in Rotterdam. De een werd volledig ontoerekeningsvatbaar verklaard en in een psychiatrisch ziekenhuis geplaatst, de ander kreeg twaalf maanden waarvan vier voorwaardelijk voor voorbereidingshandelingen voor brandstichting of het doen ontploffen van een explosief. Waarom besloot het Openbaar Ministerie die jongens te vervolgen? Dat was nog een serieuze vraag in een tijd dat we het regime van de Syrische president Assad zagen als het meest verwerpelijke in die regio. Zou iemand die zich daartegen wilde verzetten, door steun aan een van de opstandige organisaties, wel strafbaar moeten zijn? Waar eindigt ‘vrijheidsstrijd’ en begint ‘terrorisme’?
Om technisch-juridische redenen werd er in 2013 niet op geantwoord en toen dat onlangs wel gebeurde, was het geen heikel discussiepunt meer. De situatie is veranderd. Zelfs de verwerpelijke Assad zoekt met enig succes naar westerse steun. Rechtbanken in Den Haag en Gelderland oordeelden, zonder dat er in de media nog veel aandacht aan werd besteed, dat naar Syrië of Irak reizen om daar te gaan vechten volgens nationaal en internationaal recht in beginsel een terroristisch misdrijf is.
Maar dan nog: als jonge moslims op weg gaan, is dat met vaak niet veel meer dan fanatiek idealisme in hun bagage. Zo naïef als de jonge Fabrice in Stendhals roman De chartreuse van Parma, die op een inderhaast gekocht paard onderweg naar het leger van de door hem bewonderde Napoleon, door modder die onder hem opspat begint te beseffen dat hij zich in een kogelregen bevindt, zullen ze niet zijn, maar wat weten ze van de absurditeiten van de oorlog? Wat stellen ze zich voor: om voetsoldaat te worden, als martelaar te sterven, of om eerst een tijdje rond te kijken?
Achteraf gezien werd bij de eerste zaken met eigenlijk verbluffende eenvoud strafbaarheid geconcludeerd. Dat lag ook aan de fanatieke verdachten. De Syrië-ganger die later werd opgenomen in een psychiatrisch ziekenhuis had stoere foto’s in gevechtshouding van zichzelf verspreid en luid en duidelijk, met van bloed druipende teksten, rondgebazuind dat hij op jihad wilde. Zijn ticket lag klaar. Is dit voorbereiden tot moord in Syrië? De rechtbank vond het zonder al te veel omhaal van woorden bewezen. Niemand ging in hoger beroep.
Bij de ander waren na een tip van de aivd chemicaliën en meters ontstekingslont gevonden. In samenhang met zoeksessies op internet naar hoe je een bom maakt, was het voldoende bewijs voor voorbereidingshandelingen voor brandstichting en ontploffing. Ook hier was de rechtbank kort van stof. Pas door het hoger beroep – dat op andere gronden was ingesteld – werd onthuld dat de jongen zich bij zijn soennitische broeders in Syrië had willen aansluiten, om met hen zijn kennis te delen over het produceren van een explosief en zo een aandeel te leveren in de gewelddadige jihad. Het wijst vooral op kinderlijkheid. Vermoedelijk was de jongen zwakbegaafd, aldus het gerechtshof.
Het OM had intussen zijn voornaamste doel bereikt: een dreigende uitreis naar Syrië kon gelden als ‘voorbereidingshandeling tot een ernstig misdrijf’. Maar als dat waar is, waar ligt dan de overgang tussen vermoedens en voldoende bewijs? Hoe onderscheid je een toekomstige terrorist van iemand die daar alleen maar op lijkt? Die vragen, in feite de kern van het probleem bij de vervolging van mogelijke jihadi’s, werden pas onlangs helder gesteld en beantwoord. Twee jonge moslims waren net over de grens aangehouden in huurauto’s, met combatkleding, een hoop geld en een TomTom afgesteld op een bekende locatie om scheep te gaan naar het Midden-Oosten. Het OM vond dat door de auto’s, het geld, de gevechtskleding en onderschepte berichten tussen een van de jongens en zijn bij al-Nusra in Syrië strijdende oudere broer vast stond dat zij allebei de intentie hadden tot strafbare voorbereiding. Het ging om, samengevat, voorbereiding van een hele catalogus aan menselijke misdaden en terrorisme in Syrië.
Maar de rechtbank stelde bij ieder van hen de vraag waaruit zou moeten blijken dat zij zelf wilden strijden. De jongen met de broer bij al-Nusra geloofde weliswaar vurig in het ontstaan van Islamitische Staat, maar er was geen enkel hard aanknopingspunt dat hij ervoor wilde vechten. Mee woog dat hij in de onderschepte gesprekken met zijn bewonderde broer veelal aarzelend reageerde en niet inging op strijdlustige taal. ‘Als de rechtbank al via een bewijsredenering tot die conclusie (van voorbereiding tot terrorisme – as) zou willen komen, dan zou de rechtbank uitsluitend moeten steunen op de ideologie van verdachte’, aldus het vonnis. ‘Ook de wetgever heeft nimmer een “Gesinnungsstrafrecht” (intentiestrafrecht) gewild en zal dat ook nooit willen.’ Bij de tweede jongen was zelfs het vurig idealisme niet gebleken. Beide jongens werden vrijgesproken.
Ook in eerdere terrorismezaken, zoals tegen de Hofstadgroep, is het strafbaar stellen van louter intenties de grens die niet mag worden overschreden. Maar duidelijk zal zijn dat deze grens niet al te stabiel is en hoe dan ook aanschuurt tegen het recht op vrije gedachtewisseling over politieke opvattingen. De wetgever wist dat: het was de kern van de kritiek uit de juridische wereld.
In een ongebruikelijk terzijde veroorlooft de rechtbank Gelderland zich de vraag of de door het Openbaar Ministerie gebruikte strafbepalingen wel passen op een dreigende reis naar Syrië, een chaotisch oorlogsgebied: ‘Al is het alleen maar omdat nagenoeg onmogelijk is na te gaan wat zich daar afspeelt, laat staan om dat in strafrechtelijke zin te bewijzen.’
Zo’n gedachtegang maakt het begrijpelijk dat een veroordeling voor voorbereiding aan de strijd in Syrië in een recente zaak voor de rechtbank Den Haag vooral berustte op het bewijs dat de verdachte al daadwerkelijk in Syrië was geweest en daar aan de jihad had deelgenomen. Hoe dan ook valt in recente uitspraken op dat rechters hun uiterste best doen om zowel veroordelingen als vrijspraken overtuigend te motiveren, waarbij ze vaak steun zoeken in de wetsgeschiedenis of toetsen aan uitingsvrijheid. Tot nu toe eindigden drie van de zes strafzaken in vrijspraak. Het Openbaar Ministerie is ertegen in beroep gegaan.
Sinds vorige zomer is de strafrechtelijke aanpak van terrorisme geïntensiveerd. In de discussie hierover is een terugkerend thema of de repressieve benadering zin heeft. Zelden gaat het in het publieke debat over de vraag wat de aanpak betekent voor het nationale strafrecht. Het wordt wel eens vergeten, als de veiligheid in het geding is, maar ook strafrecht dat ontstond in bijzondere omstandigheden heeft nog een lang leven. Ineens blijkt het van pas te komen bij een groep krakers die een ontruiming willen tegenhouden, of een stuk of wat geradicaliseerde milieuactivisten. Het strafrecht heeft namelijk de eigenaardigheid voor iedereen gelijk te gelden. Het gevaar zit misschien niet direct in de terroristische misdrijven, als wel in het hele pakket maatregelen. Het OM blijkt het toch al uitgedijde strafrecht nog wat op te rekken, om er zoveel mogelijk vermeende jihadisten in onder te kunnen brengen. Ook opgerekte bepalingen hebben, als ze eenmaal bij de rechtspraak zijn gaan horen, als zodanig nog een lang leven.
Daarom is een voorstelling van zaken waarin de staat die zijn uiterste best doet geradicaliseerde moslims te vervolgen wordt tegengewerkt door de precisie van de rechters, een gevaarlijke versimpeling. Als elke vrijspraak wordt vertaald in ‘gevoelig verlies’ voor het Openbaar Ministerie, zoals vaak gebeurt, en elke veroordeling als ‘winst’ – alsof het om een wedstrijd gaat – dreigt uit het zicht te verdwijnen dat de strafwet is vervaagd. Als rechters nauwlettend toezien op een te ruime interpretatie, en zoeken naar afbakening, is dat voor iedereen van belang. Strafbepalingen moeten voldoende omlijnd zijn, dat is een grondbeginsel én een legitimatie van het moderne strafrecht. Burgers, maar ook opsporende instanties, moeten weten waar ze aan toe zijn. De toegenomen vervaging zou daarom veel meer aandacht moeten krijgen.
De tendens is er al vanaf de jaren negentig, toen de strafwet werd uitgebreid naar voorbereidingshandelingen voor zware misdrijven. Er werd een taboe mee doorbroken, schrijft Constantijn Kelk in zijn klassieker Studieboek materieel strafrecht. De introductie was zeer omstreden, maar tegelijk goed te begrijpen. Verscholen in nabije bosschages had een politieteam in de jaren tachtig een gestolen auto geobserveerd, waarin mannen met draaiende motor en pruiken op hun hoofd wachtten op de komst van een geldauto. Ze grepen in voordat het tot uitvoering kwam, en dat was volgens de toen geldende rechtspraak net te vroeg voor strafbaarheid. Kon dat waar zijn, zou de politie echt moeten wachten tot het onheil is geschied?
Zo werd ook voorbereiding strafbaar, na lange, ernstige discussies. Die discussies waren zo ernstig omdat voorbereidingsplannen verschillen van harde daden door de rol die intentie speelt, en hoe achterhaal je die bij ontkenning? Achterliggende bedoelingen spelen bij harde daden een ondergeschikte rol; als het strafrecht de cirkel vergroot, gaat dan niet alles glijden? Strafrecht is als een halfwild dier dat je moet blijven temmen, en hoe minder omlijnd de kooi, hoe lastiger dat wordt. Daarom kwam er als waarborg tegen die uitbreiding naar een sfeer die moeilijk te bewijzen is de regel dat de eenmansactie buiten beeld moest blijven. De wet eiste ten minste twee voorbereidende personen met kwade intenties.
Maar na 9/11 werd dat geschrapt, om eenmansfinanciering van terrorisme onder de bepaling te brengen. De minister zag het als een onbelangrijke wijziging, aldus hoogleraar strafrecht Simon Stolwijk, die dat onthutsend vond. ‘Met een pennenstreek is daarmee een discussie overbodig geworden die in de jaren negentig over de draagwijdte van het artikel met veel elan is gevoerd. (…) Is hier sprake van een kort geheugen, een vergissing, of een vorm van onbedachtzaamheid die berust op een gevoel dat in het strafrecht alles kan?’ schreef hij in 2003 in tijdschrift over strafrecht Delikt en Delinkwent. Ybo Buruma formuleerde scherp in het Nederlands Juristenblad: ‘Als ik iemand zeg dat ik “mijn vrouw wel kan vermoorden” en een vleesmes koop, kan de rechter mij voor voorbereiding van moord veroordelen. Het enige wat telt is of de rechter van mijn kwade intentie is overtuigd of niet.’ De pennenstreek maakte het tien jaar later mogelijk om dreigende uitreis naar Syrië als voorbereidende eenmansactie te vervolgen.
In 2002 werd op Europees niveau afgesproken dat het terrorisme via uitbreiding van de nationale strafwetten zou worden bestreden. Nederland gaf aan die internationale verplichting een invulling die algemeen als ‘ruim’ wordt gezien. Zo verplichtte het Europese kaderbesluit tot kwalificatie van een reeks delicten in de nationale wetgeving als terroristische feiten, als deze met een ‘terroristisch oogmerk’ waren begaan, met forse strafverzwaring als gevolg. Maar de nationale wetgever schijnt uit zichzelf ‘rekrutering voor de jihad’ en ‘samenspannen tot een terroristisch misdrijf’ te hebben toegevoegd (Van der Woude, De erfenis van tien jaar terrorismebestrijding in Nederland, 2012).
Door dat laatste worden dingen strafbaar die zich ‘puur en alleen in de hoofden van mensen afspelen en die in dit geval door twee mensen worden besproken’, aldus destijds advocate Britta Böhler tijdens een parlementaire hoorzitting. De minister vertrouwde echter op de redelijkheid van het opsporingsapparaat – ook nadat een andere deskundige de kans reëel achtte dat handelingen met een op zichzelf alledaags en onschuldig karakter zouden worden geïnterpreteerd in het licht van een verondersteld terroristisch motief. Scherpe kritiek op de vaagheid van de nieuwe bepalingen kwam er ook na de invoering van de wetten in 2004, ditmaal van de commissaris mensenrechten van de EU. Dit is maar een kleine en tamelijke willekeurige selectie van een stortvloed aan bezwaren, die ook gericht was tegen verruimde bevoegdheden om bij terreurdreiging over te gaan tot huiszoeking en aanhouding en beperking van rechten van de verdediging.
Maartje van der Woude wijt de politieke onwil om in te gaan op wezenlijke juridische bezwaren in Wetgeving in de veiligheidscultuur aan de complexiteit en meerduidigheid van het nieuwe, mondiale terrorisme, opgeteld bij het gegeven dat geen politieke partij het zich na Pim Fortuyn kon permitteren om onderwerpen als veiligheid en immigratie links te laten liggen. Veiligheid werd een speerpunt van de kabinetten-Balkenende. In deze periode (vooral 2002-2005) werden ook de meest omstreden wetswijzigingen aangenomen. Zo ontstond een vlucht naar voren, ook wel aangeduid als ‘risicojustitie’. Ik zou eraan willen toevoegen dat de juridische wereld mogelijk ook haar invloed op de politiek heeft overschat en de internationale krachten (VS, Europa) heeft onderschat.
Nu komt het dus aan op de rechters. De rechterlijke macht nam de zorgen over de antiterrorismewetgeving serieus, aldus Van der Woude in 2012, er wordt nauwlettend gewaakt voor een te ruime interpretatie. Iets dergelijks constateert strafrechtwetenschapper Karin Veegens in Delikt en Delinkwent (2014) in een terugblik op tien jaar Wet terroristische misdrijven: ‘De jurisprudentie ondersteunt niet onmiddellijk de wel eens geuite veronderstelling dat het denken strafbaar is geworden.’
Maar nog in 2009 kwam er een ruime, slecht omlijnde bepaling bij: ‘training’ voor terrorisme. Volgens het Haagse gerechtshof, dat zich baseerde op de wetsgeschiedenis, is dit ook toepasbaar op wie met ‘terroristisch oogmerk’ via het internet aan zelfstudie doet. Het CDA wil nog een stap verder en de drempel over gaan naar strafbaarheid van gevaarlijke ideologie. In een wetenschappelijk advies van september 2014 wordt dat op basis van ervaringen in Engeland (met een soortgelijke strafbepaling) ontraden: in serieuze gevallen voegt het weinig toe aan wat al strafbaar is. Ook groeit het risico dat politie en justitie niet altijd meer kunnen overzien wat nu wel of niet strafbaar is.
Na de aanslagen in Parijs kunnen daar de Franse ervaringen aan worden toegevoegd. Ook in Frankrijk is verheerlijking van terreur (‘apologie’) strafbaar en vlak na de aanslagen in januari werden er tientallen mensen voor opgepakt en via snelrecht veroordeeld. Het Franse dagblad Libération noemde tal van voorbeelden waarin moslimjongeren, niet zelden al voor iets anders gearresteerd, de politie verwensingen toeschreeuwden die werden uitgelegd als apologie, waarna dit misdrijf tijdens snelrechtzittingen meteen werd meegenomen. Het leidde tot hoge straffen, maar evengoed werd er veelvuldig vrijgesproken, de verschillende interpretaties leidden tot verwarring. De centrum-linkse rechtersorganisatie Syndicat de la Magistrature publiceerde een verontrust manifest tegen snelrecht in deze zaken.
De vraag is: hoe hou je het strafrecht in bedwang? Het begint ermee dat te willen.
Annerie Smolders is oud-rechter en publicist
Beeld: Een Nederlander die gewond is geraakt door een granaat in Syrië wordt behandeld in Reyhanli, Turkije (Carlos Palma / Redux / HH)