DE RISICO’S VAN DE NOORD/ZUIDLIJN

‘Een vliegtuig stort ook wel eens neer’

Volgens de laatste prognoses gaat hij in 2015 rijden: de Noord/Zuidlijn. Maar de kosten rijzen de pan uit, en na de verzakkingen aan de Vijzelgracht is het debat over de besluitvorming rond de metro opnieuw losgebarsten. Zijn er in de aanloop naar de bouw onverantwoorde besluiten genomen?

317 MILJOEN EURO aan gemeentegeld voor de Noord/Zuidlijn zou voldoende zijn. Dat beloofde de Amsterdamse verkeerswethouder Geert Dales (VVD) in 2002 aan de gemeenteraad. Voor risico’s had hij vier procent van het totaalbedrag gereserveerd. ‘Krap maar verantwoord’, noemde Dales de totale begroting, waaraan de overheid een miljard euro bijdroeg. Dat de teller voor de gemeente nu op negenhonderd miljoen euro staat, en de risicopot van vier procent een lachertje bleek, vindt hij achteraf ‘vervelend, maar geen groot probleem’: ‘Deze metro gaat Amsterdam zo veel opleveren, dat geld is in no time terugverdiend. Het stomste wat de stad zou kunnen doen is stoppen. Dan moeten ze doorhobbelen met die onrendabele trammetjes.’
Vijf jaar werkt Amsterdam nu aan de metrolijn die noord en zuid aan elkaar knoopt. De bouw is op alle delen van het aanstaande traject in volle gang. Kritiek is er ook. Volop. En voorlopig is er weinig dat het negatieve geluid kan doen verstommen. Een verzakking bij het Centraal Station resulteerde onlangs in verwrongen tramrails. Scheefgezakte huizen aan de Vijzelgracht haalden kort daarvoor het landelijke nieuws. In afwachting van buitenlands onderzoek liggen de werkzaamheden daar voorlopig stil. En graven in de zachte Amsterdamse grond met grensverleggende boortechnieken, waarmee begin volgend jaar wordt gestart, blijft uiterst riskant. Volgens de huidige prognoses gaat de metro vanaf 2015 rijden. Met tweehonderdduizend passagiers per dag. Maar volgens experts liggen er nog grote risico’s in het verschiet.
Waren de risico’s bij de Noord/Zuidlijn niet te groot? En waarom zijn de bestuurders ondanks deze risico’s en bijkomende kostenstijgingen toch doorgegaan?
‘Ambtenaren zullen nooit zeggen dat de lijn niet nodig is. Iedereen is geprogrammeerd richting hetzelfde doel’, zegt vervoersdeskundige en oud-gemeenteraadslid Dick van der Horst. Sinds het begin van de jaren negentig kreeg de Noord/Zuidlijn binnen de gemeente prioriteit. Toen al werden de eerste promotiefolders gedrukt. Al in februari 1994 werd besloten dat er metrohaltes in de stad komen. Dick van der Horst: ‘Het werd zó algemeen geloofd dat de Noord/Zuidlijn een goed idee was; dan is zo’n lijn al bijna een voldongen feit. Terwijl de eerste bestuurlijke besluiten nog genomen moesten worden.’

Miljardensubsidie
In 1996 besloot de gemeenteraad officieel dat de Noord/Zuidlijn er ‘in principe’ zou komen. Toenmalig wethouder Ernst Bakker was enthousiast: ‘De gemeente zal zorgvuldig te werk gaan. Met weinig hinder, geen sloop en denkend aan de centen.’ In 1997 gaven tegenstanders een duidelijk signaal. In een referendum lieten ze hun afkeuring blijken – hoewel de uitslag ongeldig werd verklaard, omdat er te weinig stemmers kwamen opdagen.
Het eerste cruciale besluit kwam in 1999 voor de kiezen van wethouder Frank Köhler van GroenLinks. Hij moest een aantal strenge voorwaarden slikken om een rijkssubsidie van 2,1 miljard gulden (ongeveer een miljard euro) binnen te slepen. ‘Toen ik in 1998 aantrad, lag er alleen een principetoezegging van het rijk voor de financiering van de lijn’, zegt Köhler vanuit zijn huidige kantoor bij Milieudefensie, op een paar honderd meter van de stilgelegde bouwwerkzaamheden aan de Vijzelgracht. ‘Maar er was niet genoeg geld om de bouw te starten.’ Het rijk stelde een harde eis: met een bedrag van 187 miljoen gulden (85 miljoen euro), tien procent van de totale miljardensubsidie, kocht de overheid zich vrij van alle financiële risico’s die de aanleg van de lijn met zich mee kon brengen. Alle mogelijke budgetoverschrijdingen kwamen dan voor rekening van de gemeente.
Köhler toog naar Den Haag om te onderhandelen met Tineke Netelenbos, toenmalig minister van Verkeer. Tijdens de uiteindelijke ontmoeting ging VVD-wethouder van Financiën Harry Groen met hem mee, ‘omdat het politiek zo’n belangrijke beslissing was’. Dat was een heel raar gesprek, zegt Köhler nu: ‘Wij kwamen daar gespannen. We dachten dat we over het rijksvoorstel konden praten, maar dat was helemaal niet zo. Zij zei gewoon: jongens, dit is het. Wil je het hebben of niet?’
‘Uiteindelijk kon ik telefonisch nog over een paar losse eindjes onderhandelen’, vertelt Köhler. ‘Toen moest ik tegen Netelenbos zeggen: hierin moet je me nu tegemoetkomen, anders houdt het op. Dat was de enige taal die ze verstond. Ze was keihard. Maar zo waren de verhoudingen ook. Ik vroeg een subsidie, zij moest die toekennen. Zij hoefde het niet met mij eens te worden.’ In beroep gaan bij de Tweede Kamer kon Köhler niet, want daar was geen meerderheid: ‘Een andere formule dan die van de minister was er niet. We hadden ervoor kunnen kiezen om te wachten op een volgend kabinet. Maar op dat moment was het dit aanbod, of niets.’
De zogenoemde ‘lumpsumconstructie’ die het gemeentebestuur accepteerde is tot op de dag van vandaag omstreden. Dat het rijk niet meebetaalt aan kostenoverschrijdingen is terug te voeren op dit besluit. Het gevoel dat hij een onverantwoorde beslissing nam had Köhler echter niet: ‘Anders had ik niet voorgesteld om deze formule te accepteren. Het enige alternatief was dat we het project, al dan niet tijdelijk, stillegden. Ik heb het college in Amsterdam verteld dat we risico’s liepen. Dat we ook nog konden stoppen. Dat heb ik opnieuw gezegd toen we gingen aanbesteden.’

Zo lek als een mandje
De aanbestedingen waren altijd controversieel. Noord/Zuidlijn-criticus Tjerk Dalhuisen van actiegroep De Bovengrondse legt uit hoe dat komt: ‘De prijzen van de offertes waren veel te hoog – in alle drie de rondes van aanbestedingen. Daarom ging de gemeente met de aannemers in gesprek om de prijs te verlagen.’ In ruil voor de prijsverlaging moest de gemeente meer risico’s op zich nemen. ‘Je ziet het nu bij de Vijzelgracht’, zegt Dalhuisen. ‘De boel stort in en wie staat daar om zich te verantwoorden? De aannemer die daar aan het bouwen is? Nee, de gemeente. Terwijl ik zou zeggen: jij bouwt mijn station, het station is lek, dus ga jij even lekker regelen dat het goed komt. Stel dat een aannemer jouw huis bouwt en dat huis blijkt bij de eerste regenbui zo lek als een mandje. Dan zeg je toch ook tegen de aannemer: ik betaal niets totdat jij het dak repareert?’
Frank Köhler: ‘We begonnen met het aanbesteden in een heel overspannen bouwmarkt. Ik heb altijd gezegd: als de offertes van de aannemers niet binnen ons budget vallen, moeten we het niet doen. Dan moeten we stoppen of het aanbesteden uitstellen totdat de bouwmarkt weer tot rust is gekomen.’ Bij de eerste ronde aanbestedingen is die filosofie toegepast en brak Köhler de aanbesteding af: ‘De offertes vielen buiten ons budget. Maar de volgende aanbestedingsrondes werden door mijn opvolgers gedaan, daar had ik niets meer over te zeggen.’
Geert Dales lacht om het idee dat zijn voorganger de aanbestedingen wilde uitstellen: ‘Een aantal jaren wachten zou geen enkele zin hebben gehad. De bouwmarkt bleef oververhit. Als wij de lijn van Köhler zouden volgen had de raad uiteindelijk nooit toegezegd. Dan waren de kosten zo hoog opgelopen dat ze niet meer overstag waren gegaan.’

Onzekerheden
Het budget was krap. De gemeente stond op het punt om veel risico’s op zich te nemen, maar Dales ging door met aanbesteden. Voor die risico’s trok hij niet meer geld uit. Onverantwoord? ‘Je zou kunnen zeggen: de bodem in Nederland en Amsterdam is zó zwak dat je het risico niet eens neemt’, zegt Martijn Leijten, universitair docent en bestuurskundig promovendus aan de Technische Universiteit in Delft. Leijten is auteur van rapporten voor de tijdelijke parlementaire commissie Infrastructuurprojecten, die onder meer de HSL-Zuid en Betuwelijn onderzocht. ‘De slappe bodem in Amsterdam brengt zo veel onzekerheden met zich mee. Dan kun je een heel grote financiële buffer opnemen, maar dan worden de kosten enorm hoog en naarmate de kosten hoger worden, wordt de kans kleiner dat zo’n groot project draagvlak krijgt.’
Risico’s zijn ongrijpbaar en moeilijk te verklaren. Victor de Waal van het Amsterdamse funderingsbedrijf Walinco wijst op het veiligheidsriemeneffect: ‘Als je extra veiligheid inbouwt, gaan mensen zich veiliger voelen. Daardoor rijden ze gevaarlijker. Voor deze metrolijn geldt hetzelfde. De meest risicovolle onderdelen krijgen de meeste aandacht, zoals de diepe tunnel onder de Ferdinand Bolstraat, andere onderdelen minder. Kijk maar wat er bij de Vijzelgracht gebeurt. Daar ontstaan nu de problemen. Het risico wordt niet alleen bepaald door welk deel van het traject het moeilijkst is, maar ook door welke voorzorgen de bouwers nemen.’

Point of no return
Op de schouders van de gemeenteraad rustte uiteindelijk de zware taak om de balans tussen kosten en risico’s af te wegen. In 2002 brak het grote moment aan. De gemeenteraad had in het najaar het hele project kunnen afblazen. In het pluche van de Stopera zat een spiksplinternieuwe raad. De verkiezingen waren net achter de rug en veel raadsleden waren vlak voor de zomervakantie geïnstalleerd. Ze hadden een aantal weken de tijd om het gigantische Noord/Zuidlijn-dossier te leren kennen en kregen meteen het finale besluit voor hun kiezen: wordt de lijn gebouwd of niet? Jeanine van Pinxteren van GroenLinks was een van de nieuwe raadsleden in 2002: ‘Ik lag nachtenlang wakker in die weken voor het go-besluit. Het project was zo ingewikkeld. Ik dacht: hoe kunnen in godsnaam 45 leken hierover een beslissing nemen?’
Voor oud-wethouder Geert Dales was het point of no return toen al lang bereikt. De Noord/Zuidlijn was volgens hem nauwelijks nog politiek bijstuurbaar vanaf het lumpsumakkoord met het rijk in 1999. ‘Er waren al honderden miljoenen uitgegeven, dan kun je moeilijk terug’, zegt de oud-wethouder. De Noord/Zuidlijn zat slechts anderhalf jaar in de portefeuille van Dales, maar omdat hij het go-besluit op een zelfverzekerde wijze door de raad loodste, krijgt hij de volle laag van metrotegenstanders. Dalhuisen vindt dat Dales ‘voor alle ellende’ persoonlijk aansprakelijk gesteld moet worden: ‘Hij erkende nauwelijks risico’s. Hij heeft Amsterdam belazerd. Bovendien blijkt keer op keer dat de gemeenteraad niet op zulke grote projecten is toegerust. Ze doen hun best, maar dit is zo omvangrijk en complex. De belangen zijn te groot. Ze hebben niet een heel onderzoeksapparaat om alles tegen het licht te houden.’
Dales, die tegenwoordig als bestuursvoorzitter van de Hogeschool Inholland in Den Haag zetelt, pareert die kritiek. Volgens hem was de raad juist goed geïnformeerd: ‘Daarvoor kreeg ik in het Sorgdrager-rapport nog een pluim. Omdat de informatievoorziening naar de raad zo verbeterd was toen ik aantrad.’
De commissie-Sorgdrager, die in 2005 onderzoek deed naar de besluitvorming, spreekt van ‘erring on the side of optimism’ tijdens de bestuursperiode van Dales. De commissie schrijft: ‘Wethouder Dales was in zijn publieke optredens in de raad zeer stellig over wat hij toen als het absolute financiële plafond voor het project presenteerde. Hij hield, voor wie goed luisterde, weliswaar de theoretisch vereiste en politiek handige hypothetische slag om de arm. Maar hij straalde toch vooral overtuiging uit dat het kon.’ Dales trok kritische raadsleden over de streep. Uiteindelijk stemden alleen de SP en GroenLinks tegen het besluit, dat met grote meerderheid door de raad werd aangenomen. De bouw van de Noord/Zuidlijn kon beginnen. Dales werd wethouder van Financiën en droeg het project over aan zijn partijgenoot Mark van der Horst.

Tegenvallers
Mark van der Horst moest de gemeenteraad bij zijn aantreden meteen teleurstellen. Dales had beloofd dat de Noord/Zuidlijn verzekerd zou worden, maar dat bleek niet mogelijk. Er waren meer tegenvallers. Jaar na jaar moest hij kostenoverschrijdingen aan de raad melden. Van der Horst was de eerste ‘bouwwethouder’ van 2002 tot 2006. Nu is hij onder meer voorzitter van MKB-Amsterdam. Hij was erbij toen de eerste paal voor de bouwschachten de grond in ging, en kreeg daarom te maken met veel verzet: ‘Tot aan de kapvergunning van bomen werden bezwaren gemaakt. Daar ging ik weer met alle advocaten. Heel vervelend.’
Het rijk heeft zijn hoofdstad laten stikken, zegt Van der Horst. Hij vindt de Noord/Zuidlijn een rijksproject, waarbij commitment van de minister van Verkeer en Waterstaat nodig is. ‘Het aanleggen van fietspaden kan een gemeente heel goed’, zegt hij, ‘maar complexe projecten zoals deze metrolijn kan een gemeente financieel niet aan. In Frankrijk worden projecten van deze omvang wel centraal vanuit het ministerie aangestuurd. President Mitterrand bemoeide zich bijvoorbeeld persoonlijk met de bouw van de Nationale Bibliotheek in Parijs. En wat doen onze ministers? Ze kopen de risico’s af en rennen weg.’

Dronken en geblinddoekt
Dat er eens iets mis zou gaan, zoals aan de Vijzelgracht vorige maand, had Van der Horst wel verwacht: ‘Een vliegtuig stort ook wel eens neer. Ondanks alle veiligheidsvoorzieningen.’ Er moet volgens hem met andere ogen naar de Noord/Zuidlijn worden gekeken: ‘Het werk onder de smalle Ferdinand Bolstraat is helemaal goed verlopen. Technisch gezien kun je dat vergelijken met vliegen naar de maan, misschien wel naar Mars. Maar dat lees je alleen in de vakbladen. Als er iets verzakt lees je dat overal.’
Funderingsexpert Victor de Waal maakt korte metten met de positieve instelling van Van der Horst: ‘Politici hebben geen verstand van techniek. Ze kletsen lariekoek. Als het om dit soort opmerkingen gaat, moet je daar niet naar luisteren. Onder de Ferdinand Bol is het werk nog lang niet klaar.’ De Waal waarschuwde in 1996 al voor de risico’s van het bouwen. Hij ergert zich aan politici die zeggen dat er niets mis kan gaan omdat er miljoenen worden uitgegeven aan onderzoek, metingen, ontwerpen en adviezen door gerenommeerde ingenieursbureaus: ‘De Noord/Zuidlijn is een enorm risicovol project, het kan per ongeluk goed gaan, maar het is eigenlijk een te grote stap in de techniek.’
De Waal vergelijkt, een beetje gechargeerd, de goed verlopen, maar gevaarlijke onderdelen van de Amsterdamse metro met ‘dronken en geblinddoekt een drukke snelweg over lopen. Het kan goed gaan, maar het is levensgevaarlijk.’ Dat het project toch wordt doorgezet komt volgens de Waal door de onwerkbare combinatie van politici en technici: ‘De technici van het gemeentelijke projectbureau zeggen: dit is veilig. Daar zijn de politici dan van afhankelijk, hoe hard andere technici met de juiste kennis ook roepen dat het niet veilig is.’

De vlag uit?
Na de verzakkingen aan de Vijzelgracht is het debat over de besluitvorming rond de Noord/Zuidlijn weer losgebarsten. Een actiegroep van bewoners vraagt om een nieuw referendum. Twee wetenschappers vroegen in Buitenhof om nieuwe beslismomenten in de gemeenteraad en nieuwe kosten-batenanalyses. Burgemeester Job Cohen en de huidige verkeerswethouder Tjeerd Herrema moeten er niets van weten. ‘Amsterdam behoort tot de top van de Europese steden en wil dat ook blijven’, schreven ze onlangs in NRC Handelsblad. ‘Daarvoor is een goede bereikbaarheid een absolute vereiste. We moeten door deze moeilijke periode heen.’
Het gebrek aan zelfkritiek binnen de gemeente stoort oud-gemeenteraadslid Dick van der Horst nog het meest: ‘Het is een soort politieke verstandsverbijstering, de bestuurders vragen zich niet eens af waar ze mee bezig zijn.’ De gemeente gaat gewoon door met bouwen totdat die lijn er ligt, zegt bestuurskundig promovendus Leijten: ‘Ze stoppen alleen als er een revolte ontstaat onder de Amsterdamse burgers.’ Volgens Leijten – ‘ik ben blij dat ik niet in Amsterdam woon’ – zijn er al te veel risico’s genomen en zal daar in de toekomst geen verandering in komen.
De oud-wethouders maken zich minder druk. Frank Köhler: ‘Er gaat altijd wel wat mis. Het is goed dat er na een ambtsperiode een volgende wethouder komt die kan zeggen: dit zijn besluiten uit het verleden.’ Mark van der Horst: ‘In 2015 is iedereen het besluitvormingsproces vergeten.’ Geert Dales verzucht: ‘Er is nu veel kritiek, maar er is voor mij één troost. Straks gaat de vlag uit en dan zegt iedereen: Dales, dat heb je prima gedaan.’

………………………………………………………………………………………..

KOSTENOVERSCHRIJDINGEN
zijn inherent aan projecten ter grootte van de Noord/Zuidlijn. Neem de Betuweroute; volgens de eerste beramingen uit 1990 zou deze goederenspoorlijn iets meer dan een miljard euro kosten. Maar momenteel staat de teller op 4,7 miljard euro – omgerekend na inflatie een stijging
van ongeveer drie maal de oorspronkelijke begroting. Belanghebbenden schatten die kosten willens en wetens te laag in, concludeert de Deense hoogleraar Bent Flyvbjerg,
die wereldwijd onderzoek deed naar 253 infrastructurele megaprojecten. Flyvbjerg noemt dat manipulatie, strategisch gedrag of, in het beste geval, onderschatting zonder verkeerde bedoelingen. Optimism bias. Kostenstijgingen zijn immers eenvoudiger
te verantwoorden als de bouw al is begonnen dan wanneer de bouwtekeningen nog op tafel liggen.