De Europese Unie en de gebeurtenissenpolitiek

Een vluchteling is geen kabeljauw

Bij onverwachte gebeurtenissen als de eurocrisis, Oekraïne en de vluchtelingstroom ontbeert de Europese Unie doortastendheid. Bij zulke situaties moet er niet worden vertrouwd op regels, maar dient er gehandeld te worden.

Medium ue

Een jaar geleden gaf ik een masterclass aan leidinggevende ambtenaren van de Europese Commissie in Brussel. Ik vroeg hun om de interne markt van Jacques Delors uit 1985 – voor de meesten het succesverhaal uit de tijd van hun studie of rekrutering – te vergelijken met Europa’s grote uitdaging vorig najaar, de vluchtelingenstroom die al dan niet via Turkije de Unie binnenkwam. Het leek me evident dat Europa in die dertig jaar in een nieuwe wereld was beland. Maar door een Brusselse bril bleek dat moeilijk te zien. Het verschil tussen geduldig marktregels maken en handelen aan buitengrenzen, tussen voorspelbare belangenstrijd en plotse schokken, tussen commentaar in vakbladen en Europa-wijd schreeuwende voorpagina’s – zeker de helft van mijn cursisten zag het niet of was er niet van onder de indruk. Zij herleidden de kwestie tot hun eigen kunstje: de lasten objectief verdelen, belangenverschillen wegmasseren, depolitiseren.

Ik dreef de zaak op de spits: was er echt géén verschil tussen visquota en een doorgedrukte herplaatsing van 160.000 vluchtelingen in asielquota? Tussen een besluit dat bedrijven een economisch kader biedt en een dat nationale kiezers raakt in noties van solidariteit en identiteit? Nu groeide de twijfel, maar twee cursisten hielden vol: geen verschil tussen kabeljauw en vluchtelingen, zelfde besluitvormingstechniek. Het asielplan liep uit op een echec.

De Europese Unie is in een gedaanteverandering verwikkeld. Niet zelfgewild, eerder aangedreven door de kolkende wereld om ons heen. Dit anekdotische treffen in Brussel stimuleerde me om die gedaanteverandering scherper te doordenken. Vandaar mijn stelling: de EU verandert van een stelsel louter ingericht op regelpolitiek naar een waarin ze in staat is ook gebeurtenissenpolitiek te bedrijven. Een enorme metamorfose.

Schematisch gaat het in de ‘regelpolitiek’ om het vaststellen van wetten en beleid, het verdelen van welvaart, het organiseren van publieke diensten. In goed functionerende moderne Europese staten is dit het dagelijks bedrijf van regering, parlement en ambtenarij. Hoewel de keuzes doorgaans hoogst politiek zijn of grote belangen betreffen, leent de regelpolitiek zich goed voor pacificatie, depolitisering. Nederland is bij uitstek een land van regelpolitiek, van evenwichtskunst: tussen coalitiepartijen, tussen departementale belangen of tussen maatschappelijke groepen. Het is een fantastisch systeem dat consensus en draagvlak produceert, maar wel moet plaatsvinden binnen een bepaald stelsel. Succes bereikt de politicus die zowel qua temperament als qua kennis aan het evenwichtsspel kan meedoen. De kwaliteiten van volkstribuun zijn minder nodig. Het publiek waardeert eerlijkheid, vakkundigheid en betrouwbaarheid. Een uitstekend regelpoliticus is P.H. Donner, vice-president van de Raad van State, zoals ook beide premiers Wim Kok en Mark Rutte dat zijn.

In de ‘gebeurtenissenpolitiek’ daarentegen is de inzet om als samenleving greep te krijgen op onvoorziene gebeurtenissen. Deze vorm van politiek handelen speelt zich niet af binnen een bepaalde orde, maar wanneer deze als zodanig op de proef wordt gesteld. Het uiterste geval is een oorlog of een grote ramp. Of denk ook aan de kredietcrisis van 2008, waarin de economie zich niet meer aan de schema’s van de planbureaus hield. We zien dan politici die onverwachte gebeurtenissen moeten temmen. Ze kunnen niet terugvallen op regels, wetten of een regeerakkoord en dat dwingt hen tot improviseren, proberen, soms tweemaal proberen. Het dwingt ook tot steun zoeken bij parlement en publiek met een overtuigend verhaal waarom nu dit of dat besluit nodig is. Gezag wint de regeerder die de situatie juist inschat en blijk geeft van initiatief en moed op het juiste moment. Naar temperament een typische gebeurtenissenpoliticus is Nicolas Sarkozy, voor wie elke crisis een kans was; maar ook Angela Merkel, van nature eerder regelpolitica, liet er de laatste jaren staaltjes van zien.

***

De Europese Unie is vanouds louter ingericht op regelpolitiek, om een markt te bouwen en in evenwicht te houden; ze ontwikkelde een ingenieuze variant, meesterlijke pacificatie. Daarentegen scheen gebeurtenissenpolitiek niet nodig; in de Koude Oorlog scholen we tegen ordeverstoringen onder de Amerikaanse paraplu.

In de Brusselse regelfabriek kun je tegengestelde belangen en strijdige visies stoppen, van spelers die elkaars taal niet verstaan of motieven niet begrijpen, en wonderlijkerwijs – in een proces van consulteren en afwegen, van uitruilen en compromissen smeden – fabriceert de machine hieruit voor allen bindende regels en normen, een binnenmarkt met beleidscoördinatie die zowat een continent omspant.

Een schitterend stelsel dus, maar uit de aard der zaak met kwaliteiten die in hun tegendeel kunnen verkeren. Zo kan de veelheid van interne evenwichten omslaan in besluiteloosheid; evenzo kan technische zorgvuldigheid leiden tot saaiheid en het verlies van de band met het publiek. Belangrijker is evenwel een derde zwakte: de Europese regelfabriek is niet goed ingesteld op tegenspoed, gevaar of onverwachte gebeurtenissen, kortom, op crisissituaties. Tijden van gevaar vragen om snelheid van handelen, overzicht en sturing. Precies het omgekeerde dus van het Brusselse succes dat rust op spreiding van macht. Ook dit gemis is de keerzijde van een kwaliteit. De Europese Gemeenschap was na de wereldoorlogen juist opgericht opdat niemand de baas is, of opdat er althans niet één baas is.

Dit maakt de Europese gedaanteverandering, van regel- naar gebeurtenissenpolitiek, zo heikel; daarom krijgt ze schoksgewijs gestalte, als het niet anders kan. De ‘moederschok’ is de val van de Muur in 1989. Die brak de Economische Gemeenschap open en leidde twee jaar later in Maastricht tot de Unie, een verband waarin de lidstaten hun markt aanvulden met een munt, een buitenlandpolitiek, spoedig een gedeelde buitengrens. Deze overgang van ‘Gemeenschap’ naar ‘Unie’ – let op de naamsverandering – was een doorbraak.

Nederland wilde die doorbraak in 1991 eigenhandig tegenhouden. Regelpolitiek koesterden wij toen nog als panacee, terwijl we gebeurtenissenpolitiek overbodig of zelfs gevaarlijk vonden. Sinds de negentiende eeuw ontleende ons koninkrijk zijn veiligheid aan neutraliteit, vanaf 1949 aan Amerikaanse bescherming. Van Franse en Duitse dadendrang worden wij als klein land nerveus. Zulke reflexen hebben een lang leven. Precies een kwart eeuw geleden, 30 september 1991, eindigde ons tegenstribbelen in een diplomatieke flop; op ‘Zwarte Maandag’ moest Den Haag slikken dat de Unie er kwam. Toch duurde het ook toen nog bijna twintig jaar voor de implicaties van deze metamorfose zichtbaar werden.

Wat te doen als een euroland bijna failliet gaat en je in een weekend in telefonades en spoedoverleg een gigantisch bedrag van vijfhonderd miljard euro bij elkaar moet organiseren, in een juridisch houtje-touwtje, om de markten te kalmeren? Het begin van de eurocrisis, mei 2010. Wat als in een oostelijk buurland mysterieuze groene mannetjes binnenvallen en je snel moet komen tot sancties jegens de Russische agressor? Het begin van de Oekraïne-crisis, maart 2014. Wat als tienduizenden vluchtelingen in oranje vestjes de Middellandse Zee oversteken en duizenden aan een mars over de Balkan beginnen, gaten schietend in het EU-recht van ‘Schengen’ en ‘Dublin’? De vluchtelingencrisis, vanaf zomer 2015.

Dit zijn drie voorbeelden waarin Europese leiders en instellingen recent iets moesten doen waar het stelsel niet voor is gemaakt: ze moesten besluiten en handelen, zonder tijd voor afstemming en gladstrijken, zonder maandenlange consultaties en groenboeken en witboeken, en over hoogst politieke kwesties. Het ging en gaat in deze crises niet om geitenkaas, grasmaaiers of graanprijzen, de boekhoudagenda van de gekoesterde eeg, maar om miljarden euro’s en solidariteit, om oorlog en vrede, om identiteit en soevereiniteit, en in alle gevallen tikte de klok.

Het ging in deze crises om miljarden en solidariteit, oorlog en vrede, identiteit en soevereiniteit, en in alle gevallen tikte de klok

Onder druk van zulke gebeurtenissen zien we dat zich in de Unie vormen van gebeurtenissenpolitiek ontwikkelen, niet in plaats van de regelpolitiek, maar erbij en ernaast.

Talloos zijn de schokken en uitdagingen die de geschiedenis op ons continent af stuurt – globalisering; technologische revoluties; oorlogen en terreur in en vanuit het Midden-Oosten; vluchtelingenstromen; geopolitieke verschuivingen; een strijd om energie en voedsel. We hoeven dit alles niet in detail te bespreken, want de kern is: er komt meer aan, dus fasten your seatbelts.

Onder die druk handelt Europa, tegen wil en dank. Natuurlijk is de gebeurtenissenpolitiek niet altijd fraai om te zien. Noch in de coulissen (zo weet ik uit ervaring) noch vanaf de publieke tribune. Ze opereert in de stroom van de tijd, op de rand van noodzaak, wil en regel, gaat gepaard met horten en stoten, ruzies en conflicten, mislukking en spanning. Ze druist bovendien in tegen de Brusselse juridische doctrine. Ook het kiezerspubliek mort, van Griekenland tot Nederland, van Hongarije en Frankrijk tot Groot-Brittannië. Aangezien in de Unie geen vanzelfsprekende regeerinstantie is voorzien die in nood het voortouw kan nemen, gaan de ruzies behalve over het wat en hoe ook nog eens over het wie. Maar beweging is er wel. Omdat in noodsituaties niets doen geen optie is. Zo kristalliseren zich vormen van executieve macht, zelfs nieuwe instellingen, soms net buiten oude structuren. Een nieuw Europa krijgt gestalte.

***

De stichters van de Gemeenschap in 1950 trokken met passie een streep onder het verleden, zij wilden een nieuw begin, een schone toekomst. In een historische vergelijking: zoals eind achttiende eeuw de jonge Amerikaanse en Franse republieken een gehate koning aan de kant zetten, zo werkte vanaf 1950 de Gemeenschap de nationale regeringen buiten de deur. En tijdens deze drie politieke breukmomenten was de reflex niet: we vervangen de poppetjes, maar ingrijpender: weg met de willekeur van de vorst en de uitvoerende macht, we bouwen een onpersoonlijk stelsel van algemene wetten. Zulke cesuren kunnen lang doorwerken, in constitutionele verhoudingen, in angsten of passies; niet slechts jaren, maar decennia of zelfs een flinke eeuw. Totdat nieuwe schokken de boel opschudden en gewijzigde verhoudingen afdwingen (in Parijs de Grote Oorlog van 1914, in Washington de Grote Depressie van de jaren 1930). Maar ook dan blijken oude patronen taai.

Frappant is dat er in Brussel prominent een parlement is, maar het ook na zestig jaar nog taboe is te vragen naar de regering in het stelsel. Deze aversie leidt soms tot woordenstrijd. Telkens als Parijs zegt een ‘economische regering’ voor de euro te willen, repliceren Den Haag en andere landen: geef ons liever ‘economisch bestuur’; geen government maar governance; geen zichtbare beslissers maar regels en procedures. Toen deze woordentwist op een eurocrisistop voorjaar 2010 hoog opliep zei voorzitter Herman Van Rompuy, grootmoedig Belgisch: laat elk voor de eigen taalversie kiezen wat-ie wil – ‘regering’ of ‘bestuur’, servez-vous!

Maar niet alleen politici gaan tastend te werk. Ook staatsrechtgeleerden wisten zich lang geen raad met Europa’s institutionele mechaniek. De met Montesquieu verbonden trias politica, de scheiding tussen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende functies, scheen op de jonge Gemeenschap niet van toepassing. Alleen de rechtsprekende macht kreeg een duidelijke plek toegewezen: het Hof van Justitie in Luxemburg. Daarentegen liepen wetgevende en uitvoerende functies in de Commissie en Raad onontwarbaar door elkaar. Juristen concludeerden hieruit welgemoed dat de Gemeenschap iets sui generis was, een bijzonder beestje; zo wordt het ook onze studenten vaak verteld. Mettertijd identificeerde de doctrine wel een ‘Europese wetgevende macht’.

Het bestaan van het Parlement, sinds 1979 rechtstreeks verkozen, versnelde deze emancipatie; elk parlement wil meer zijn dan praatgroep of adviescollege en liever meedoen met wetten maken, zelfs als deze, zoals in Brussel, ‘richtlijn’ of ‘verordening’ heten. Sinds 2009 worden het Parlement en de Raad officieel samen de ‘medewetgevers’ genoemd. Daarentegen vond het derde lid van de trias, de uitvoerende macht, geen onbetwiste, eigenstandige plaats.

Een semantische dubbelzinnigheid speelt het begrip parten. In moderne regeerstelsels heeft de uitvoerende macht twee gezichten. Eén kop staat in het licht: de politieke uitvoerende macht. Dit is wat doorgaans de regering heet, tien of twintig politici in de schijnwerpers; zij zetten samen de koers uit, in democratieën voor parlement en publiek. De andere kop staat in de schaduw: dat is de administratieve uitvoerende macht (in het Nederlands ‘vierde macht’ geheten). Dit is de ambtenarij, met haar duizenden ambtenaren in anonieme kantoren, de ‘uitvoerders’, in dienende zin, van besluiten en wetten. Aan zulke regeluitvoerders ontbreekt het de Unie natuurlijk niet. Tot de voornaamste uitvoerders van Unie-recht behoren de nationale ministeries; tegelijk ligt dit type macht bij de Commissie, de Raad van Ministers en, sinds de jaren negentig, bij tientallen EU-agentschappen. We kunnen zelfs de Centrale Bank in Frankfurt tot Europa’s administratieve uitvoerende macht rekenen, net als het eurozone-noodfonds, het stabiliteitsmechanisme. De machinerie van de regelpolitiek; Europa’s vierde macht.

Medium 74 147372
***

Nu terug naar de politieke uitvoerende macht. Waar zit die? Of liever gezegd: waar stak en steekt die, na eerst te zijn uitgebannen, onder druk der gebeurtenissen de kop op? Om ideologische sjablonen te vermijden helpt het om in te zoomen op kleine institutionele verschuivingen.

Eerst de Raad van Ministers, de eens onontwarbare kluwen van uitvoerende en wetgevende macht. Recent is daar wel wat uitgeklaard. Het Lissabonverdrag uit 2009 trekt een scherper onderscheid tussen de Raad in wetgevende zitting (die is openbaar via livestream te volgen) en de Raad wanneer het gezelschap overlegt, onderhandelt of besluit (achter dichte deuren). In dezelfde richting wijst het opknippen van de oude Raad Algemene Zaken en Extern Beleid in een Raad Algemene Zaken (die sommigen graag Wetgevende Raad hadden genoemd) en een Raad Buitenlandse Zaken. Ook opvallend zijn drie nieuwe vaste raadsvoorzitterschappen. De buitenlandministers worden sinds 2009 voorgezeten door de Hoge Vertegenwoordiger (nu Federica Mogherini). De informele kring van financiënministers van de eurolanden, de eurogroep, gaf zichzelf in 2005 een vaste voorzitter (momenteel Jeroen Dijsselbloem). De derde kring uit de ‘Raadsfamilie’ die dit deed, per 2009, is de Europese Raad van Regeringsleiders (nu Donald Tusk).

In deze drievoudige stoelendans zit een patroon. In alle lidstaten van onze Unie behoren de premiers, financiënministers en buitenlandministers tot de spelers in de frontlinie, tot de beslissers. Zeker geldt dit voor de drie kringen waarin zij zichzelf Europees hebben georganiseerd. Of het ging om de bankencrisis, de eurocrisis, Oekraïne, de Brexit – al deze snelle besluiten vergende schokken belanden sinds 2008 bij deze drie gremia. Dan bieden vaste voorzitters continuïteit en een aanspreekpunt. Als de wereld doldraait, kun je beter niet ook nog zelf roteren. Weliswaar kunnen ook deze vaste voorzitters zich in onze op collegialiteit gebaseerde Unie niet als presidentiële figuren gedragen, maar ze maken wel een vorm van collectief leiderschap en eigenaarschap van besluiten mogelijk. Het is een vorm van emancipatie van de uitvoerende macht in de Unie. Het begint op regeren te lijken.

Vaste voorzitters bieden continuïteit en een aanspreekpunt. Als de wereld doldraait, kun je beter niet ook nog zelf roteren

De Europese Raad is het enige Unie-orgaan met volle uitvoerende functies en bevoegdheden, en de minste beperkingen. Dit is in politieke zin zo, omdat alle leden verondersteld worden thuis de ‘baas’ te zijn, en dus in staat eigen regering en parlement te binden aan Europese besluiten. Het is ook institutioneel zo, omdat de kring van presidenten en premiers in noodgevallen buiten het formele raamwerk van het EU-verdrag kan treden (anders dan beide genoemde executieve voorzitterschappen op ministerieel niveau) en kan optreden als een informele bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten. Niet ingesnoerd in de regelfabriek kunnen zij onbekend terrein ontginnen en (voorlopig) buiten het verdrag om, de toekomst toch gezamenlijk betreden. Voor het bedrijven van gebeurtenissenpolitiek een onmisbare troef. De gezamenlijke regeringsleiders gingen dan ook voorop in het bedwingen van de stormen sinds 2008; sommigen tegen wil en dank, maar ze moesten wel. The buck stops there.

De Commissie, van haar kant, kent vanouds een spanning tussen haar verdragsbasis en regelpraktijk enerzijds en haar roeping als toekomstige regering anderzijds; grappig is dat ze de dubbelzinnigheid van het woord ‘executieve’ uitbuit door zichzelf als ‘the European executive’ te presenteren, net terugdeinzend voor het gevaarlijke R-woord, regering. De Commissie domineert de regelpolitiek ten dienste van de markt en is daar onmisbaar, maar kan niet dezelfde positie verwerven in de gebeurtenissenpolitiek. Soldaten naar Mali sturen doe je niet vanuit het Berlaymontgebouw. Wel is de voorzitter van de Commissie deel van Europa’s politieke uitvoerende macht, van die paar handenvol politici met hun kop in de wind. Dit doet hij op eigen titel én als lid van de Europese Raad, waar zijn aanwezigheid een cruciale band legt tussen de Brusselse binnensfeer en de tussensfeer van de lidstaten. Ook enkele commissarissen staan door hun rol of portefeuille in de frontlinie, net als de eurogroepvoorzitter en de buitenlandvertegenwoordiger, die dan ook bij gelegenheid bij toppen (of eurotoppen) aanschuiven.

Zoals de Commissie het centrale orgaan is en blijft van de oude regelpolitiek, zo is de Europese Raad het vehikel van de gebeurtenissenpolitiek. Beide kunnen niet zonder de ander, dus moet niet rivaliteit maar samenwerking het parool zijn. Met de geleidelijke versterking van de Europese Raad sinds 1974 is geen alternatieve commandoketen ontstaan. Dat kan in de Unie ook niet. Wel is een mechanisme in het leven geroepen dat in tijden van gevaar snel en dwingend besluiten kan nemen. Het toont zich als in potentie de beste manier om Europa’s kwadratuur van de cirkel op te lossen: hoe effectief én met meerderen te sturen? Hoe te handelen als Unie?

***

De kracht van de regelpolitiek ligt in het bouwen van een markt, oftewel een juridische ruimte waarbinnen bedrijven en consumenten, werkgevers en werknemers volgens vooraf overeengekomen regels transacties aangaan. De Brusselse instellingen hebben als taak een ‘gelijk speelveld’ te scheppen. De spelers op dit podium zijn de bedrijven, consumenten enzovoort – van hen gaat de handeling uit, niet van de publieke autoriteiten. Gezien vanuit een nationale regering in Den Haag, Parijs of Warschau is de ene markt een plaats waar ze zich willens en wetens de handen binden, bijvoorbeeld omdat ze hun industrie niet zomaar staatssteun mogen geven of met aanbestedingsregels te maken krijgen. Ze moeten zich gedeisd houden en beleven de Gemeenschapssfeer, gechargeerd, als georganiseerde onmacht.

In de gebeurtenissenpolitiek gaat het niet om regelen, maar om handelen. Daar staan de lidstaten zélf op het politieke toneel van de inkomende gebeurtenissen. Zij zijn de spelers, samen. Van hen gaat de handeling uit, bijvoorbeeld bij het zeker stellen van binnenlandse of buitenlandse veiligheid. Zij hebben immers de legers, de diplomaten, de veiligheidsdiensten. Hier draait het niet om georganiseerde onmacht, maar om het opwekken van gezamenlijke macht. Het verschil is snel onderschat. Wie op een kantoor dagelijks druk regels maakt, beschouwt dit uiteraard ook als een echte handeling. Toch is er een wezenlijk onderscheid tussen, zeg, de voedselindustrie reguleren en grenzen bewaken of banken redden.

Gezamenlijk handelen is iets wat je moet willen én kunnen. En wat blijkt in de Unie? Niet elke lidstaat wil met alles meedoen (het probleem van de Britten, of de Hongaren), niet elke lidstaat kan met alles meedoen (het probleem van de Grieken, of soms de Luxemburgers). Het is geen toeval dat na ‘Maastricht’ – na de doorbraak naar de Unie – het tijdperk begint van opt-outs, opt-ins, kopgroepen, versterkte samenwerking, meerdere snelheden, constructieve onthouding, exit-clausules en wat al niet. Zelfs experts mopperen. Zij houden van heldere regels en betreuren de vele uitzonderingen. Toch kunnen we de zaak beter omdraaien. Deze verschijnselen zijn vrijwel alle onderdeel van de gedaantewisseling van regelpolitiek naar gebeurtenissenpolitiek.

Wat is dus van deze omslag het gevolg, dat we in Europa slechts aarzelend onderkennen? Dat de ongelijkheid tussen lidstaten terugkeert, hun machtsverschillen, cultuurverschillen. In de oude regelpolitiek kon die ongelijkheid achter een juridisch gordijntje worden gestald – Luxemburg gelijk aan Duitsland, Griekenland aan Frankrijk. Dat was net het mooie; de nuttige fictie van de gelijkheid voor de wet. Deze fictie werkt geweldig voor de productie van rechtsregels: het recht was in 1950 het enig bruikbare cement voor een statenverbond dat geen bindende kracht kon ontlenen aan taal, cultuur of geschiedenis. De voorwaarde om een rechtsregel te aanvaarden is zijn objectiviteit, neutraliteit en eerlijkheid. De regel moet voor allen dezelfde zijn; zijn toepassing onafhankelijk van het land; hij staat geen discriminatie toe.

Medium swscan0000100214 1
***

Hoe anders is dit in de gebeurtenissenpolitiek! Hier moet je dus én willen én kunnen en zo is ineens hoogst relevant wat elk inbrengt, wie je bent. Zeker in het buitenlandpolitieke domein springt de ongelijkheid in het oog – tussen groot en klein, rijk en arm. Sommige met agressieve buren, andere een eiland. Sommige ooit koloniale heersers, andere eeuwen onder vreemd gezag. Sommige met een eersteklasleger en topdiplomatie, andere met vrijwel lege handen. Sommige Navo-lid, andere militair neutraal. Sommige met de blik op het Westen, andere op het Zuiden of het Oosten. Wie als Unie samen in de wereld wil optreden kan aan zulke verschillen in ervaring, middelen en belangen niet voorbijgaan, maar moet ze erkennen en samenbinden.

Maar hetzelfde geldt, zo ervaren we nu, voor andere domeinen. Neem de muntunie. Deze werd opgericht volgens de principes van de regelpolitiek – de ene munt scheen voor de experts een vervolgstap op de ene markt, maar pas in de eurocrisis ontdekten we dat haar overleven ook gebeurtenissenpolitiek vergde.

Onthullend is de bittere spijt achteraf over de toelating van Griekenland tot de euro in 2000. Feitelijk had iedereen destijds al twijfels. Waarom? Omdat de eenheidsmunt met vaste wisselkoersen en vrij kapitaalverkeer bedoeld was voor de hoogontwikkelde West- en Noord-Europese economieën, terwijl Griekenland een cliëntelistische staat met een zwakke economie was, zonder goede fiscus of betrouwbare statistieken, voor staatsschuldvermindering gokkend op inflatie. Griekenland was anders – politiek, economisch, cultureel. Maar dit verschil kon en mocht in Brussel niet in zulke termen worden uitgedrukt. In plaats daarvan moesten procedures van de regelpolitiek ‘objectieve’ uitsluitingscriteria leveren – de Maastricht-criteria inzake inflatie, begrotingstekort, staatsschuld en rentestand. Achteraf zei men: het is alsof je door het sleutelgat naar een economie kijkt in plaats van door het voorraam.

***

Vergelijkbare fouten liggen op de loer in de vluchtelingencrisis. Ook bij de gezamenlijke bewaking van grenzen of de bekommernis om asielzoekers draait het om handelingen die niet volgens de Brusselse regelmethode kunnen worden opgelegd. Mensen moeten worden verplaatst, ‘bed, bad en brood’ krijgen, plus cursussen taal en burgerschap, om nog maar te zwijgen van de weerstand bij lokale bewoners of zelfs nationale regeringen die op een uiterst gevoelig thema voor het blok werden gezet. Daarom valt het echec van de verplichte asielquota uit 2015 niet enkel de weerspannige Hongaren, Polen en Slowaken aan te rekenen. Regelpolitiek is niet toereikend voor zo’n gebeurtenis.

Ten slotte, dit besef van de Unie met haar verschillen wordt ook door nieuwe gebeurtenissen aangejaagd. Geen toeval dat sinds het Britse referendum, in het gesprek over een Unie met 27, plots alom woorden klinken als ‘flexibiliteit’, ‘harde kern’ en ‘doorgaan met wie wil’. Zo nodigt die Brexit, hoe pijnlijk ook, ons andere Europeanen uit om de oude en nieuwe identiteiten van onze Unie opnieuw te leren kennen of uit te vinden – toch een blessing in disguise. Ten gronde gaat het hierom. Met regels schept de politiek een omgeving met een hoge verwachtingszekerheid, onontbeerlijk in onze vrije samenlevingen. Maar het wordt hybris als we menen dat elke situatie tevoren in regels gevangen, elke onzekerheid uitgebannen kan worden; er blijft altijd een kiertje waardoor zich onbedoelde gevolgen kunnen wringen, onverwachte gebeurtenissen die om besluiten en handelen vragen. Juist dat ervaren we in de crises van het moment, juist dat voelen de bevolkingen heel goed aan. Dus als de Unie niet ook aan actieve gebeurtenissenpolitiek leert doen, zijn wij geen meester meer over ons eigen lot, dan denderen de gebeurtenissen uit de boze buitenwereld over ons heen. Ook daarom heeft Nederland, in feite iedere Nederlandse burger, zo’n Unie heel hard nodig. Juist wij moeten leren dat neutraliteit en afzijdigheid in de wereld vandaag geen optie is, wij moeten afscheid nemen van de gedachte dat Europa enkel voor de regels is, en moeten meedoen onze Unie handelingsvermogen te geven. Het is in laatste instantie een kwestie van overleven.


Luuk van Middelaar is historicus en politiek filosoof. Hij werkte in Brussel voor eurocommissaris Frits Bolkestein en Herman Van Rompuy, de eerste voorzitter van de Europese Raad. In 2009 promoveerde hij op de Europese eenwording. Hij publiceerde de boeken Politicide: De moord op de politiek in de Franse filosofie (1999) en De passage naar Europa: Geschiedenis van een begin (2009). Dit is een ingekorte versie van de oratie die hij uitsprak bij de aanvaarding van de leerstoel ‘grondslagen en praktijk van de Europese Unie en haar instellingen’ aan de Universiteit Leiden, faculteit der rechtsgeleerdheid, Europa Instituut


Beeld: Pavel Constantin/Cagle