Een staande ovatie had de Oekraïense president bij binnenkomst gekregen. ‘Natuurlijk willen we allemaal een andere Vladimir zien hier, in Den Haag’, begon Volodymyr Zelensky zijn toespraak op 4 mei tijdens zijn bliksembezoek aan Nederland. Terwijl hij zijn bittere grapje maakte, klonk gelach in de zaal van het Haagse World Forum, gevuld met ambassadeurs, parlementsleden, medewerkers van internationale organisaties, juristen, journalisten en minister Wopke Hoekstra van Buitenlandse Zaken. Zelensky heeft dezelfde voornaam als de Russische leider.
Het was een kleine kwinkslag in een zware toespraak die de lading van Dodenherdenking met zich meedroeg. Hoofdthema was een kwestie waar ruim een jaar internationaal over wordt gedebatteerd: een tribunaal voor de bestraffing van het specifieke misdrijf van agressie, het voeren van een illegale aanvalsoorlog. Oorlog is toegestaan als het om zelfverdediging gaat. Maar Rusland werd niet bedreigd, en had ook geen toestemming van de VN-Veiligheidsraad om een oorlog te beginnen. De wereld kon zien hoe Poetin zelf tijdens zijn speech in de ochtend van 24 februari 2022 de ‘speciale militaire operatie’ voor ‘de demilitarisering en denazificatie van Oekraïne’ aankondigde en het startschot gaf voor de verwoestende aanvalsoorlog. Zijn positie als staatshoofd en opperbevelhebber maakt hem tot hoofdverdachte van agressie – het misdrijf waar alle misdrijven uit voortkomen ‘Het begin van het kwaad, het primaire misdrijf’, zei Zelensky. De grote vraag is: hoe moet deze agressie vervolgd worden?
Zelensky wees erop dat de oorlog feitelijk begon in 2014 met de bezetting van de Krim en de bloedige strijd in de Donbas, waar door pro-Russische rebellen onder Russisch gezag vlucht MH17 werd neergehaald. Sinds de invasie gaat geheel Oekraïne gebukt onder de agressieoorlog. De president vroeg zijn toehoorders stil te staan bij het getal 6139: ‘Dat is het aantal oorlogsmisdrijven alleen al in april door de Russische bezetters gepleegd.’ Het Oekraïense Openbaar Ministerie registreerde sinds de invasie minstens 84.764 internationale misdrijven. Tot nu toe zijn slechts zo’n 26 Russen veroordeeld.
Zelensky benoemde de werkelijkheid achter de cijfers. De kinderen en volwassenen die dagelijks worden gedood en gewond raken. De miljoenen artillerieaanvallen in de Donbas. Iedere dode in de Russische filtratiekampen. Iedere gevangene die in gevangenschap door Russen is gemarteld. Elke stad die opzettelijk in brand is gestoken. En het leed onder de Nederlanders na het neerschieten van de MH17. Daarop vroeg hij de zaal om een minuut stilte voor alle slachtoffers in Oekraïne.
‘Agressie is een kwestie waar in Oekraïne veel over wordt gepraat’, zegt Gaiane Nuridzhanian, universitair docent aan de National University Kyiv-Mohyla Academy en woonachtig in Noorwegen. Agressie overstijgt alle misdrijven die de agressor pleegt. Niet alleen in Oekraïne. Het reikt tot over de grenzen in het buitenland, waar slachtoffers van de aanvalsoorlog naartoe zijn gevlucht. Het veroorzaakt diepe armoede, in Oekraïne en andere landen waar mensen de gestegen prijzen niet kunnen betalen.
‘Rusland zet het hongerwapen in tegen Oekraïne en het wapen van voedseltoevoer tegen de rest van de wereld’, stelt Nuridzhanian. Het reikt naar de toekomst, want Oekraïne zal nog decennia de gevolgen ondervinden. ‘De levens van mensen zijn verwoest, niet alleen in materieel opzicht. Mensen zijn diep beschadigd. Ze leven onder constante dreiging en hebben zoveel naasten verloren. Er zijn ouderen die nooit meer vrede zullen meemaken’, legt Nuridzhanian uit. ‘Mensen willen dat de schuldigen voor het misdrijf agressie bestraft worden en dat er gerechtigheid komt. Dat is niet alleen van belang voor Oekraïne, maar ook voor de internationale orde en het voorkomen van agressieoorlogen.’
Zelensky wees in Den Haag ook op de relevantie voor de wereld: ‘Straffeloosheid is de sleutel die de deur naar agressie opent.’ Hij riep de internationale gemeenschap op het voorbeeld te volgen van de geallieerden die na de Tweede Wereldoorlog het internationale militaire tribunaal in Neurenberg oprichtten dat leiders van nazi-Duitsland berechtte voor onder meer agressie, toen misdrijven tegen de vrede genoemd. (Overigens behoorde de Sovjet-Unie tot de oprichters.)
Tijdens zijn eendagsverblijf bracht de president tevens een bezoek aan het Internationaal Strafhof (icc) in Den Haag. Sinds 2 maart 2022 doet de icc-aanklager strafrechtelijk onderzoek naar oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de menselijkheid en genocide gepleegd in Oekraïne – maar niet naar agressie. De inspanningen leverden snel resultaat. Op 17 maart 2023 vaardigden de icc-rechters arrestatiebevelen uit tegen Poetin en kinderrechtencommissaris Maria Aleksejevna Lvova-Belova voor het oorlogsmisdrijf van illegale deportaties van kinderen uit bezette gebieden in Oekraïne naar Rusland. De verwachting is dat meer arrestatiebevelen tegen Russische verdachten voor ook andere misdrijven volgen.
In zijn persverklaring stelde icc-aanklager Karim Khan dat de meeste deportaties werden uitgevoerd ‘in de context van de daden van agressie gepleegd door Russische militairen tegen de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne die in 2014 begonnen’. Op het punt van agressie kan het Strafhof in het Oekraïne-dossier echter niets uitrichten. Het icc heeft geen rechtsmacht voor dat specifieke misdrijf als het gaat om verdachten uit landen die niet bij het hof zijn aangesloten, zoals Rusland, de VS, China, India en Israël.
Meteen na de invasie werd opgeroepen tot nieuwe initiatieven. Grofweg zijn er twee opties. De vermaarde jurist en auteur Philippe Sands, hoogleraar aan University College London, opende het debat met zijn pleidooi voor een speciaal internationaal tribunaal voor de vervolging van Russische agressie. De petitie die hij samen met de voormalige premier Gordon Brown opstelde, werd meteen ondertekend door een internationaal gezelschap met namen als Neurenberg-aanklager Benjamin Ferencz (die onlangs is overleden), rechter Richard Goldstone, Stephen Fry, Timothy Garton Ash en Egbert Myjer, voormalig rechter van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.
De tweede optie betreft een aanpak die hybride dan wel geïnternationaliseerd wordt genoemd: een Oekraïens tribunaal in samenwerking met internationale rechters, aanklagers en juridische experts. Vanaf het begin is Kevin Jon Heller voor dat model. ‘Het kan redelijk snel en makkelijk worden opgezet’, zegt Heller, hoogleraar internationaal recht en veiligheid aan de Universiteit van Kopenhagen. Hij kan zich vinden in het plan dat Beth Van Schaack, de Amerikaanse ambassadeur voor internationaal strafrecht, op 27 maart 2023 presenteerde. Daarmee verklaarden de VS zich voorstander van een ‘geïnternationaliseerd’ tribunaal voor agressie, dat is ‘geworteld’ in het Oekraïense rechtssysteem, maar dat ook internationale elementen bevat. Heller denkt dat deze opzet ook de steun kan krijgen van landen in Afrika, Azië en het Midden-Oosten. ‘Het kan ook voor hen een model zijn bij de vervolging van het oorlogsgeweld op hun grondgebied.’
‘Het is een stap in de goede richting, maar helaas is het de enige stap’, reageert Jennifer Trahan op het Amerikaanse voorstel in haar bijdrage voor Just Security. Want het nadeel van deze optie is de immuniteit die nationale rechtssystemen, zoals ook het Oekraïense, verlenen aan zittende staatshoofden, premiers en ministers van Buitenlandse Zaken. Verdachten van dat niveau worden beschermd tegen vervolging, aldus Trahan, hoogleraar aan New York University en expert op het gebied van het agressiemisdrijf. Alleen functionarissen in een laag daaronder kunnen worden aangeklaagd, terwijl agressie bij uitstek een misdrijf is dat door de politieke of militaire top wordt gepleegd. Vanzelfsprekend wil een aanklager alle leiders, beginnend bij de allerhoogste, strafrechtelijk kunnen onderzoeken om te zien wat hun rol was bij het plannen, starten of uitvoeren van het misdrijf agressie. ‘In het geval van Ruslands oorlog tegen Oekraïne is president Poetin de punt van de speer van het Kremlin’, stelt Trahan.
Ze wijst er ook op dat een Oekraïens hof met internationale aspecten ‘nooit het gewicht’ zal hebben dat een internationaal tribunaal heeft. ‘De uitspraken van Oekraïense rechters kunnen terzijde worden geschoven verwijzend naar een gebrek aan onpartijdigheid, of – zelfs als ze onberispelijk zijn beargumenteerd – omdat ze de schijn van onpartijdigheid missen. Deze problemen zullen alleen maar verergeren als processen bij verstek plaatsvinden, zoals de Oekraïense wet toestaat’, schrijft Trahan.
Waarom zo’n ‘zwak’ instituut voorstellen dat niet in staat is de topleiders met de grootste verantwoordelijkheid te berechten en dat weinig aanzien heeft? vraagt Trahan zich af. Net als andere deskundigen verwijst ze naar de invasie van Irak. Landen als de VS en het Verenigd Koninkrijk zullen willen voorkomen dat er met een krachtig internationaal tribunaal, waar regeringsleiders geen immuniteit genieten, een precedent wordt geschapen dat uit de kast kan worden gehaald als zij zelf beschuldigd worden van agressie.
Het is onwaarschijnlijk dat Poetin voor een rechter zal verschijnen zolang hij nog president is. Maar als een internationaal tribunaal hem aanklaagt voor agressie zal dat ‘een krachtig afschrikwekkende boodschap’ afgeven aan wereldleiders over de ‘onaanvaardbaarheid van het schaamteloos binnenvallen van een buurland’, zegt Trahan. Een Oekraïens tribunaal dat niet eens zelfs maar een zaak kan beginnen tegen de Russische top geeft ‘precies de verkeerde boodschap dat leiders boven de wet staan als ze aan de macht blijven’. (Als Poetin geen president meer is, vervalt zijn immuniteit en kunnen nationale rechtbanken hem vervolgen.)
Lang vond Nuridzhanian de vraag over de opzet minder belangrijk. ‘Maar nu ben ik voor een internationaal tribunaal. Het is een passend antwoord op een oorlog die de grenzen van Oekraïne overstijgt. Het gaat om een aanval op de internationale rechtsorde. Met deze koloniale oorlog probeert Rusland het Russische Rijk te herstellen. Het gaat om imperialistische ambities, die ons terugbrengen naar zeer donkere tijden waarbij het was toegestaan om land te veroveren en te koloniseren. Daarom is het bestraffen van de Russische agressie, die dat doel heeft, ook belangrijk voor de rest van de wereld.’
Overigens zien Stephen Pomper en Brian Finucane van de International Crisis Group juist gevaren in een internationaal tribunaal omdat het de kans op vrede zou bemoeilijken. ‘Grote druk om Russische leiders te vervolgen voor het starten van de oorlog, duidt op een wens om het Russische leiderschap te verwijderen, biedt risico op escalatie en zou vrijwel zeker de diplomatie om de oorlog tot een einde te brengen compliceren’, schrijven zij in Foreign Policy.
De positie van Oekraïne staat hier diametraal tegenover, zoals bleek uit de titel van Zelensky’s speech die was afgebeeld op het blauwe scherm achter hem: ‘No Peace without Justice for Ukraine.’ Hij maakte in Den Haag duidelijk dat hij een internationaal tribunaal wil. ‘Geen hybride beloftes in plaats van mensenrechten, maar echte vrijheid. Geen hybride straffeloosheid en symbolische formaliteiten, maar volledige gerechtigheid. Geen hybride vrede en constante opflakkeringen van geweld aan de frontlinie, maar deugdelijke vrede’, zei hij.
Hoe liggen de kaarten? Er is een kerngroep van 37 landen die voorstander zijn van een tribunaal, maar daar wel verschillend over denken. Nederland, dat heeft aangeboden zo’n hof te huisvesten, maakt hier deel van uit. Het Europees Parlement pleitte in januari voor een speciaal internationaal tribunaal dat de mogelijkheid moet hebben om niet alleen het Russische politieke en militaire leiderschap te vervolgen, maar ook vazallen als de Belarussische president Aleksandr Loekasjenko. Ook het overleg van parlementen van Navo-landen sprak zich uit voor zo’n variant. De Europese Commissie presenteerde in november 2022 plannen aan lidstaten voor een internationaal ad-hoctribunaal of een gespecialiseerd ‘hybride’ tribunaal voor de berechting van Russen voor het misdrijf van agressie. Ursula von der Leyen liet half mei, voorafgaand aan de topbijeenkomsten van de Raad van Europa in IJsland en de G7 in Hiroshima, een verklaring uitgaan. ‘Ik zal het opzetten van een geschikt tribunaal om Ruslands misdrijf van agressie voor de rechter te brengen, zeer krachtig steunen’, aldus de voorzitter van de Europese Commissie.
De VS, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland zijn voor een hybride optie. Heller wijst erop dat veel landen van het mondiale Zuiden ook vanwege de ‘selectiviteit’ tegen een internationaal tribunaal zijn, omdat er niet zulke initiatieven waren voor de westerse inval in Irak en aanvalsoorlogen door buurlanden tegen de Democratische Republiek Congo. ‘Maar nu het gaat om Rusland, dat veel vijanden heeft, wordt er opeens wel gelobbyd voor zo’n tribunaal. Het is logisch dat het Zuiden niet bij zo’n kwestie betrokken wil worden. Zij hebben meer zorgen over het Oekraïense graan dan over de vraag of Poetin naar de gevangenis gestuurd zou moeten’, zegt Heller.
De focus voor het opzetten van een internationaal tribunaal ligt bij de Algemene Vergadering van de VN. Heller schat de kansen niet hoog in dat er een meerderheid is. Hij waarschuwt voor een situatie waarbij enkele landen een tribunaal opzetten dat met verstrekkende vonnissen kan komen. Dat vindt ook Nuridzhanian. ‘Je wil niet dat zulke mechanismes worden misbruikt. Stel je voor dat een volgende keer Rusland, Belarus en Noord-Korea samen zo’n tribunaal willen opzetten.’
Het is belangrijk, zegt Nuridzhanian, dat Oekraïne zo veel mogelijk landen weet mee te krijgen, zodat een internationaal tribunaal legitimiteit heeft. ‘Ik denk niet dat Oekraïne in grote haast zal handelen en snel een voorstel op tafel zal leggen. Het zal heel strategisch verder aan steun bouwen.’ Onlangs nog reisde de Oekraïense minister van Buitenlandse Zaken naar landen in Afrika en Latijns-Amerika. Mocht het voorstel voor een internationaal tribunaal tijdens een stemming in de VN-Algemene Vergadering opeens bijvoorbeeld 140 stemmen krijgen, dan zou Heller voor kunnen zijn. ‘Want dan blijkt dat er het niveau van steun is dat je hiervoor nodig hebt’, stelt hij.
Intussen komt in Den Haag een International Centre for the Prosecution of the Crime of Aggression, zoals de Europese Commissie op 2 februari 2023 aankondigde. Oekraïense aanklagers kunnen hier onderzoek doen naar het misdrijf agressie om bewijs te verzamelen om de verantwoordelijken voor de invasie te kunnen vervolgen. ‘Het is een signaal dat landen het belangrijk vinden om bewijs te verzamelen, al is de grootschalige oorlog al een jaar gaande’, zegt Nuridzhanian. ‘Het is heel slim. Want welke vorm het tribunaal ook krijgt, het zal bewijs nodig hebben.’ Den Haag zal ook het schaderegister voor de oorlogsschade in Oekraïne huisvesten. ‘De schade veroorzaakt door agressie moet worden gecompenseerd vanuit bezittingen van de agressor. Dit is ook een straf voor de oorlog – en gerechtigheid’, aldus Zelensky.
De president stelde dat ‘niet de tekortkomingen’ van het internationaal strafrecht moeten bepalen wat er gebeurt, maar ‘stoutmoedige besluiten’ die deze corrigeren. Zodat agressie voortaan gestraft en voorkomen wordt. ‘Niet iets hybride om formeel de kwestie af te sluiten. Niet een of ander compromis dat politici de mogelijkheid biedt te zeggen dat de zaak schijnbaar is afgedaan. Maar een werkelijk, volwaardig tribunaal.’ Net zoals de oprichters van de Neurenberg-processen deden. Zelensky riep op niet bang te zijn, maar verantwoordelijkheid te nemen. ‘De agressor moet de volledige macht van gerechtigheid vrezen. Alleen hij!’
