Een verrommelde rechtsstaat, dat is de erfenis van Ivo Opstelten en Fred Teeven. In hun vijf jaar op Veiligheid en Justitie heeft het duo het recht ondergeschikt gemaakt aan het beleidsdoel van meer veiligheid. Bij Opstelten ging dat gepaard met verbaal vertoon van daadkracht. Geen week passeerde of hij kondigde een ‘keiharde’ aanpak van een veiligheidsprobleem aan. Teeven verwoordde meer de wrokkige verongelijktheid van het gesundes Volksempfinden.
Dat deed hij op het cynische af. Hij bepleitte strafbaarstelling van illegalen vanwege het ‘verdrijvingseffect’ dat hij van deze maatregel verwachtte. De insluiper die de dood vond bij een vechtpartij met de bewoners had zich volgens Teeven van dat ‘inbrekersrisico’ bewust kunnen zijn. Met de opmerking dat Europa geen ‘veerdienst’ naar Afrika onderhoudt, keerde hij zich tegen Europese reddingsoperaties voor Afrikaanse vluchtelingen die op de Middellandse Zee met de verdrinkingsdood worden bedreigd.
Het is moeilijk voorstelbaar dat vvd’er Teeven tot dezelfde partij behoort als de vroeg gestorven politica Annelien Kappeyne van de Coppello (1936-1990). In een debat over het opnemen van het discriminatieverbod in de grondwet, in 1976, schoot zij uit haar slof over het regeringsstandpunt dat de wetgever met ‘heersende overtuigingen’ rekening moest houden bij de vraag wat kon worden aangemerkt als discriminatoir. Kappeyne was als de dood dat de regering het universele antidiscriminatiebeginsel afhankelijk wilde maken van incidentele stemmingswisselingen in de publieke opinie. ‘Wat is dat: heersende overtuigingen?’ vroeg zij bars. ‘Het gesundes Volksempfinden?’
Ook de vvd-minister van Justitie in het kabinet-De Jong (1967-1971), Carel Polak, stond in een liberale traditie in het denken over de rechtsstaat, waarvan de kerngedachte luidt dat het recht om wille van zijn beginselen en waarden moet worden beschermd tegen de waan van de dag. Van Polak is de veel geciteerde uitspraak: ‘Democratie is niet een staatsvorm voor bange mensen.’ Dat wil niet zeggen dat Polak van oordeel was dat het recht een statisch geheel moest zijn. Integendeel, als weinig andere ministers bracht hij de tijdgeest van de jaren zestig tot uitdrukking in de wetten die hij maakte. Hij versoepelde de echtscheidingswet, legaliseerde de verkoop van voorbehoedmiddelen, haalde een streep door regels die discriminerend waren voor homo’s.
‘Een democratie doet zichzelf ernstig te kort, dreigt zelfs haar geloofwaardigheid te verliezen, als zij niet in staat blijkt tijdig de wetgeving aan te passen aan veranderingen in de algemene rechtsovertuiging’, zei hij in november 1970 in de Tweede Kamer. Rechtsfilosoof Willem Witteveen, op 17 juli met vrouw en dochter omgekomen bij de aanslag op vlucht MH17, formuleerde vlak voor zijn dood een vergelijkbaar uitgangspunt in zijn magnum opus De wet als kunstwerk. Witteveen meent dat de wetten zowel zekerheid en stabiliteit moeten bieden als inspelen op nieuwe ontwikkelingen.
In zijn beleid wilde Polak de nieuwe tijd verstaan, zonder aan blijvende waarden en rechtsprincipes te tornen. Dat bleek in de kwestie waarin hij zijn uitspraak deed dat democratie niet voor bange mensen is. Polak zei dat toen het Kamerlid Kronenburg (Boerenpartij) zich keerde tegen de komst van drie linkse studentenleiders, onder wie de Frans-Duitse Daniel Cohn-Bendit, naar Amsterdam. Het was mei 1968, ten tijde van de grote studentenopstand in Parijs. Zou Cohn-Bendit tegenwoordig in de rechtse pers hoogstwaarschijnlijk ‘haatstudent’ worden genoemd, toen kreeg hij consequent het label ’Rode Danny’ opgeplakt. De Boerenpartij vertolkte bij zijn komst het volksgevoel, door haar vrees voor de ‘nationale veiligheid’ en de ‘goederen van de burgers’ uit te spreken. ‘Men houdt zijn hart vast’, zei Kronenburg. Polak piekerde er niet over Cohn-Bendit de toegang te weigeren. Met sommige rechtsprincipes marchandeer je niet, zei hij, ook al bestaat er wellicht een risico voor de veiligheid: ‘Wij mogen niet de orde en de rust bij voorbaat stellen boven de vrijheid van het woord en de vrijheid van meningsuiting.’
Voorzover er een overeenkomst is tussen Polak en het vorige week afgetreden duo op Veiligheid en Justitie betreft dat de notie dat het recht met de tijd mag meebewegen. Het verschil is dat Opstelten en Teeven de begrenzingen die de rechtsstaat hun stelde soms eerder leken te ervaren als obstakels die hun dadendrang beperkten dan als een richtsnoer voor hun handelen. Zo riekte hun beleid nogal eens naar détournement de pouvoir, oftewel misbruik van bevoegdheden voor een ander doel dan waarvoor de wet ze heeft bedoeld. Dat is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, het geheel van regels en voorschriften die een correcte omgang van de overheid met de burgers moeten waarborgen.
Een evident voorbeeld is de praktijk in het Nederlandse vreemdelingenbeleid om uitgeprocedeerde asielzoekers, kinderen niet uitgezonderd, gevangen te zetten, ook al zijn ze nergens toe veroordeeld. Een middel uit het strafrecht, detentie, wordt hier ingezet om het beleidsdoel van het afschrikken van vreemdelingen te dienen.
‘Veel mensen willen dat alles en iedereen waar we onzeker van raken aangepakt wordt’, zei vvd-minister Melanie Schultz van Haegen ooit om te rechtvaardigen waarom het kabinet gevoelens van angst en onveiligheid bij kiezers als uitgangspunt neemt voor het beleid. Opstelten en Teeven handelden in overeenstemming met die woorden. Ook de omdoping van het ministerie van Justitie in het ministerie van Veiligheid en Justitie hield de belofte van een andere, gedecideerd krachtdadige aanpak in. Zonder twijfel is de nieuwe naam van het ministerie bewust niet in alfabetische volgorde geplaatst. Veiligheid staat als beleidsdoel voorop en het recht moet vooral dat doel dienen.
Bij het afscheid van Hoge Raad-president Geert Corstens zei ook oud-vice-president van de Raad van State Tjeenk Willink dat politici de regelgeving steeds meer beschouwen als instrument ten behoeve van daadkrachtig bestuur. Oud-minister van Justitie Hirsch Ballin meent: ‘Sommige politici maken de wil van het volk zozeer tot maat van alle dingen dat ze tegenwerpingen op grond van mensenrechten of vrijheidsrechten als ongewenste hinder beschouwen.’
Het recht is mede bedoeld om burgers te beschermen tegen een al te opdringerige staat. Eerder dan dwang en drang te legitimeren legt de rechtsstaat dus beperkingen aan de overheid op. Hij roept als het ware een ‘morele orde’ in het leven, met het doel dat de staat in zijn handelen het rechtsgevoel van de burgers respecteert. De beschikkingsmacht van de politiek houdt dus op waar het recht in zijn beschermende functie voor de burger wordt aangetast. Het beleid van Opstelten en Teeven stond op gespannen voet met deze uitgangspunten. Zij hebben een juridische infrastructuur aangelegd voor steeds dieper gaande staatsinterventies, ten koste van rechtszekerheid, rechtsbescherming en proportionaliteit.
De Haagse rechtbank corrigeerde de bewindslieden vorige week nog omdat zij de telefoonbedrijven hadden verplicht alle telefoongegevens van alle Nederlanders minstens een jaar te bewaren. Het Europese Hof van Justitie oordeelde eerder dat deze bewaarplicht de privacy zwaar aantastte. Met de verhoging van de griffierechten en de inperking van de gefinancierde rechtsbijstand beperkte het duo de toegang tot het recht. Het maakte inbreuk op de autonomie van de rechter door hem minimumstraffen te willen opdringen.
Ook in Teevens asielbeleid drong een politiek die daadkracht en onverbiddelijkheid wil uitstralen het recht terug. Hij sloot kinderen van uitgeprocedeerde asielzoekers uit van de pardonregeling als zij langer dan drie maanden ‘niet in beeld’ waren van de overheid. Met ‘overheid’ bleek hij alleen de eigen vreemdelingendiensten te bedoelen. Daarmee kwamen kinderen die hier naar school gingen en bij de gemeente bekend waren niet voor het pardon in aanmerking. De bureaucratische waarheid over contact met de overheid woog voor Teeven zwaarder dan de reële werkelijkheid van de asielzoeker.
Al dat bestuurlijke geweld van Opstelten en Teeven berust op een dubieuze uitleg van de rechtsstaat, waarin de wet naar willekeur kan worden aangepast aan het beleid dat de meerderheid van dat moment eist. Dat bleek bijvoorbeeld uit Opsteltens reactie op de afwijzende uitspraak van het Europese Hof over het bewaren van telefoongegevens. In plaats van een wijziging van het beleid kondigde hij een wijziging van de wet aan.
Op zijn arrogantst toont de politieke macht die de vvd opeist zich misschien wel in de persoon van Kamerlid Joost Taverne. Met een onlangs ingediende initiatiefwet wil hij de rechter een toontje lager laten zingen, door hem de bevoegdheid te ontnemen wetten te toetsen aan mensenrechtenverdragen als het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (evrm). Zijn argument: ‘De regering mag niet meer door de rechter in de wielen worden gereden als ze beloftes aan de kiezer wil uitvoeren.’ Daarmee keert hij een grondprincipe van de democratische rechtsstaat als het ware om. Met het oog op de pluriformiteit van de samenleving biedt de rechtsstaat nu waarborgen om te voorkomen dat de regerende meerderheid altijd gelijk krijgt. Wat Taverne beoogt is dat de meerderheidswil voortaan niet meer in de weg wordt gestaan door rechten die aan minderheden bescherming bieden, zoals vervat in de mensenrechtenverdragen.
In De wet als kunstwerk laat Witteveen zien dat hoe gecompliceerd de vorming van de moderne rechtsstaat ook was hij enkele simpele basisprincipes heeft opgeleverd, waaronder het beginsel dat de wet de belangen van de burgers behartigt en niet de doelen van de overheid of de politieke meerderheid. Uitgangspunt voor Witteveens denken is hoe de wet de vrijheid dient. Bij voorkeur moeten regels voor de burgers daarom een leidraad voor hun handelen zijn, geen dwingende maatregelen. Witteveen laakt ook de opvatting dat de wet een instrument van politieke macht is, want dan dreigt volgens hem gelegenheidswetgeving, al naar gelang de politieke stemming van de dag en de toevallige meerderheid in het parlement. Deze rechtsfilosofische noties brengen Witteveen tot zijn metafoor van de wet als kunstwerk. De wet moet, net als kunst, ruimte bieden voor interpretaties, discussie uitlokken, tot denken aansporen. Ze mag geen keurslijf zijn. De goede wetgever wil daarom ook niet te veel tegelijk, zoals de goede kunstenaar in de beperking een meester is.
Witteveens oude collega Thijmen Koopmans signaleerde al in 1970 een betekenisverlies van de wet in de democratische politieke orde. Veeleer dan dat de wet de begrenzingen van het beleid aangeeft, is het nu andersom en bepaalt het beleid de wet, schreef hij. Sindsdien is die tendens versterkt doordat media en politiek elk maatschappelijk probleem herformuleren als een misstand of onrechtvaardigheid die onmiddellijk overheidsingrijpen vergt.
Als remedie pleit Witteveen voor slow law. Hij beschrijft de consequenties als volgt: ‘In de eerste plaats zouden we rustiger en reflectiever te werk gaan met wetsvoorstellen. In de tweede plaats zouden we de wet minder als een veranderlijk document opvatten, dus niet als de notulen van de samenleving, maar als een constructief en betekenisvol kader. En in de derde plaats zouden we, als gevolg van deze houding, de wet selectiever inzetten als beleidsinstrument, waarbij we onbezonnen plannen of voorstellen niet meer met alle macht doorzetten en meer ruimte bieden voor tegenspraak.’ Aanbevolen voor de opvolgers van Opstelten en Teeven, dit boek van Witteveen.
Beeld: Den Haag, 20 januari. Staatssecretaris van Justitie Fred Teeven verlaat de Eerste Kamer nadat er tegen de bezuinigingen van het kabinet op de rechtsbijstand is gestemd